“绿水青山就是金山银山”的开化实践——开化县以综合改革助推生态立县的大数据分析报告

□浙江省经济信息中心信息化研究处

“绿水青山就是金山银山”的开化实践
——开化县以综合改革助推生态立县的大数据分析报告

□浙江省经济信息中心信息化研究处

开化县以先行者和排头兵的勇气和担当践行“两山理论”、坚定不移全面深化改革。尤其是党的十八大以来，开化县按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持统筹谋划、精准施策，打出全面深化改革组合拳，以点带面走出一条“绿水青山就是金山银山”的特色发展之路。为全面评估开化生态立县综合改革成效，省经济信息中心基于互联网舆情监测分析系统大数据，结合统计和部门等数据，对近5年来开化重点改革内容进行综合评估，总结改革成效，提炼改革经验，聚焦改革问题，以期为开化县加快推进全面深化改革提供建议参考。

改革阶段性成效

打响“好地方”金字招牌。国家级、省级改革试点数量逐年增长。近5年开化先后开展国家级、省级改革12项。2016年更是呈现出井喷之势，一举获批5个国家级试点、2个省级试点。其中，多规合一、国家级生态保护与建设示范区、国家全域旅游示范区3项试点为全国首批，省级低碳试点为全省首批，钱江源国家公园体制试点为浙江唯一。多项改革走在全国、全省前列。2016年2月，习总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十一次会议，高度肯定开化县“多规合一”试点。2017年8月，《开化县空间规划（2016-2030）》成为全国首个获批的县级空间规划。2017年10月，省政府命名首批20个省级生态文明建设示范县(市、区)，开化名列其中。改革得到社会广泛关注及认同。近5年来，媒体和网民的关注度、认同度持续上升。近两年报道量年均增长率高达46.51%，是此前的2.84倍。认同度在经历2015年的小幅下降后回升至当前的93.51%。多项改革影响力居前，如“多规合一”试点报道量在全国28个试点地区中位列第二，仅次于厦门；认同度位列第三，仅次于榆林、四会。

转型“生态经济”有成效。产业结构调整取得重大进展。近5年开化三产增速连续三年超10%，高于一、二产增速之和，2015年比重（48.3%）首超二产（39.6%），2016年达50.6%，占据半壁江山。作为三产支柱的文化旅游业异军突起，成功创建了钱江源国家生态旅游示范区、钱江源省级旅游度假区和3个国家级5A、4A级景区，2016年旅游人次、旅游收入同比增长22.8%、25.6%，为全省平均的1.78倍和1.91倍。发展潜力逐步显现。据省经济信息中心发布的《2016年浙江省县(市、区)经济竞争力排名》显示，开化县首次跻身浙江省发展潜力30强。在浙江在线组织的“2016浙江省投资价值潜力20强县（市、区）”评选活动中，开化县成功上榜，成为衢州市唯一获此殊荣的县市，改革含金量逐步释放。经济发展态势全面优于全省平均。5年来，开化县地区生产总值、一般公共预算收入、固定资产投资、外贸出口总额年均分别增长7.8%、13.5%、15.3%、20.5%，分别高出全省平均水平0.2、2.1、0.6和14.7个百分点。

推动“生态富民”有突破。居民收入增加。近5年来，开化城镇、农村常住居民人均可支配收入年均实际增速分别为9.07%、9.99%，高于地区生产总值实际增速（7.37%）1.7、2.62个百分点。截止2016年，人均年收入4600元以下的绝对贫困现象全面消除。就业人数增加。近5年来，开化年末城镇登记失业率较上年末分别下降0.09、0.41、0.02、0.18、0.21个百分点，近两年降幅均高于全省平均0.15个百分点。习总书记“人人有事做，家家有收入”的殷切希望正在逐步实现。民众获得感增强。随着改革的不断深化，开化人民进一步坚定了生态自觉、生态自律、生态自信、生态自强，“幸福美地、乐居花园”初现雏形，人民群众的幸福感和获得感不断提升。

创建“美丽浙江”有亮点。被誉为“华东绿肺”。森林覆盖率由2013年的80.4%提高到2016年的80.7%，建成区绿化覆盖率由37.6%提高到40%，被国家环保部确定为“华东地区重要的生态屏障”，位列“中国天然氧吧”之首。2016年，开化县空气质量指数（AQI）优良率达98.5%，AOI达标天数339天（开化县城有效监测天数为344天），以综合评分第一入围9大“中国天然氧吧”，是浙江省唯一获此称号的地区。连续三年以“钱塘古源歙饶屏障”的佳誉，跻身中国国土经济学会推选的“中国百佳深呼吸小城”榜单。冲刺“全省最优水质”。开化率先在省内打响“五水共治”前奏曲，实现县乡村三级河长全覆盖。2016年城市污水处理率提高到91.6%，出境水Ⅰ、Ⅱ类水质总体比达95.6%，水环境质量全市第一，勇夺浙江省治水最高荣誉“大禹鼎”。

改革经验及存在问题

近年来，开化县走出了一条独具特色的加快发展地区通过改革促发展实现人民美好生活的成功之路，对其他县市区的发展具有借鉴意义。

坚持咬定奋斗目标不折腾。因地制宜确定战略。开化县地处浙西山区，是钱塘江的源头，县域生态环境优良。开化因势利导、因地制宜，1998年在全国率先提出“生态立县”战略，2003年首个通过“生态县建设总体规划”。咬定青山不放松。历届开化县委县政府紧紧围绕“两山”重要思想，坚持“生态立县”不动摇，一任接着一任干，走出一条绿色崛起、生态富民的康庄大道。

坚持改革创新发展不停步。立足试点带动全局。近5年来，开化紧紧抓住重点领域和关键环节，先后主动对接、推动实施了12项重点改革，坚持向改革要空间、要资源、要动力，以改革统领全县工作。通过创新突破难题。面对体制不顺、落实不力、交流不畅等问题，开化着力管理创新，按照“两减两调”总要求推进乡镇行政区划调整和大部制改革，促进涉改部门职能深度融合；着力机制创新，建立健全充分体现绿色发展理念的干部考核评价体系，建立生态环境损害责任终身追究制。着力宣传创新，建成全国唯一的“多规合一”专题展示馆，为交流改革经验创建了平台。

坚持弘扬开化精神不动摇。通过县委县政府决策导向与人民群众发展意愿的互促共进，凝聚改革共识，强化后发自信，开创了全县上下团结一致、主动作为的良好局面，形成了“向东是大海”的敢为人先精神、“不破法规破常规”的勇于探索精神、“人一之，我十之”的攻坚克难精神和“众人拾柴火焰高”的团队合作精神，成为全县践行“绿水青山就是金山银山”的精神引领。

改革中的开化也面临转型之痛、变革之难。一是传统产业仍处“转型阵痛期”，生态产业尚处“挂挡起步期”，经济增长的现实驱动力相对较弱。对个别企业依存度过高，经济稳定增长有一定潜在风险。二是生态环境质量已接近“天花板”，持续拓展空间有限，而生态经济化之路尚未完全打通，支撑生态建设的长效机制尚未有效形成。三是传统管理模式具有强大惯性，在上下对口管理理念下，部分省、市级部门对开化行政管理体制深化改革不理解、不支持，导致协调困难，运行不畅；现行法律法规和改革需求不完全适应，空间规划缺乏法律支撑导致执行刚性不足。四是交通等基础设施相对落后，人才、土地、资金等要素资源相对紧缺。

相关建议

当前，改革已进入攻坚期和深水区，在开化保持大胆创新、勇于突破、敢闯敢试的同时，更需要省市各级部门的关心、指导和支持。

推动解放思想，提振改革信心。省市各相关部门要进一步解放思想，站在发展全局的高度，超越机构之间的职能冲突，真正理解开化改革、真心支持开化改革、真诚参与开化改革。切实加强对开化改革工作包括改革方案细化优化、落地实施的指导，及时研究解决改革进程中遇到的困难和问题。强化制度创新，赋予改革试点地区更大的自主权限，扩大其主动作为空间，充分激发开化改革热情。积极宣传开化先进理念和战略精髓，加大开化典型案例研究，及时总结提炼开化经验，进一步提升开化深化改革的自觉性和自信心。

加大实体支持，加速改革发展。明确重点抓手，充分发挥重点平台、重大项目、重点企业等对实体经济发展的引领带动和基础支撑作用。支持重点平台搭建，重点培育钱江源国家公园、开化水库、高铁新城、朝阳健康城、根缘小镇、开化龙顶茶小镇等具有支柱性、带动性的重点平台。支持重大项目建设，加大对开化水库、205国道改造、351国道建设等重大工程支持力度；鼓励省属国有企业到开化县投资开发，帮助谋划并支持落地一批具有突破性、开拓性的重大项目。支持重点企业培育，推动应用“互联网+”，在生态农业、生态旅游人居业和生态加工业等领域发展一批生态意识好、经济效益好、发展潜力大的龙头骨干企业，推动其与平台型、雁首型企业的对接，带动更多中小企业向“专精特新”转型发展，形成高质量企业梯队。

强化要素保障，夯实改革基础。瞄准关键要素，强化资金、土地、人才、交通基础设施等供给保障。强化资金保障，落实《关于建立健全绿色发展财政奖补机制的若干意见》（浙政办发〔2017〕102号），根据生态文明建设成效，对激励金额、奖补指标线进行动态调整，探索生态补偿逐年增长机制。推进碳汇、碳权交易等市场机制建设，引导金融机构加大支持力度，探索生态公益林林权抵押制度创新，实现绿水青山的价值转化。探索多元化补偿机制，运用市场机制，调动社会力量，建立以政府财政转移支付为主，辅以增量收益、社会捐助等多种形式的筹资方式。强化土地保障，鉴于在占地252平方公里的钱江源国家公园体制试点区内已实行最严格的环境保护制度，建议酌情减轻开化项目耕地占补平衡的压力。强化人才保障，建立人才共建机制，加派优秀干部赴开化挂职指导，加大对开化干部队伍的教育培训和与发达地区的学习交流，支持打造山区人才生态最优县。强化交通基础设施供给，以九景衢铁路开通为契机，谋划开通杭开高铁，接轨省内一小时交通圈。争取实施千岛湖开化高速公路，推进通用机场、钱江源轨道交通等项目建设，形成便捷快速的交通网络。

优化发展环境，激发改革活力。破除体制机制弊端，构建科学规范高效的运行机制。建立联动协调机制，贯彻落实中办国办印发的《建立国家公园体制总体方案》，建议省政府加强钱江源国家公园建设的垂直管理制度，深入推进与安徽省、江西省的沟通协商和跨区域合作，探索建立具有中国特色、浙江特点，符合开化实际的国家公园体制。积极推进省级空间规划体制改革，建立健全统一衔接的空间规划体系，推动开化“多规合一”落地实施取得实质性突破。建立立法和改革决策衔接机制，主动查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文，以改革实践及法理层面的探索推进法律条款与时俱进的修正，通过法律“立改废”工作来引领、推动、保障改革。建立容错纠错机制，建立“能容错、快纠错”政策机制，坚持保护改革者、鼓励探索者、宽容失误者、纠正偏差者、警醒违纪者，进一步发扬开化精神，使一切有利于社会进步的改革愿望得到鼓励、行动得到支持、成果得到尊重。