巨灾保险试点现状、问题与对策

◎ 王杰秀 谈志林 张静

巨灾保险试点现状、问题与对策

◎ 王杰秀 谈志林 张静

巨灾一般是指对人民生命财产造成特别巨大的破坏损失，对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害或人为灾害事件。巨灾发生频率很低，但影响范围广、损失程度大。我国是世界上受到灾害影响最大的国家之一，巨灾发生的频率较高。据统计，我国每年因自然灾害造成的直接经济损失均在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿人。巨灾保险，是通过保险制度分散灾害风险的制度设计，在世界上许多国家得到广泛应用。为此，党的十八届三中全会、国家“十三五”规划纲要以及连续三年政府工作报告都强调要建立巨灾保险制度。近年来，广东深圳市、浙江宁波市和云南大理自治州相继开展巨灾保险试点工作。目前三地试点成效已经逐渐显现，但也面临许多新的问题，需要认真研究解决。

巨灾保险试点工作的基本状况

2014年以来，根据中央“完善巨灾经济补偿机制”“以商业保险为平台、以多层次风险分担为保障”等有关精神，广东深圳市、浙江宁波市和云南大理自治州试点地区结合各自实际情况，积极探索建立各具特色的巨灾保险制度，取得了初步成效。

（一）基本做法和经验

第一，采取政府主导、企业参与、市场运作模式。试点地区普遍吸收借鉴国际保险市场成熟经验，以政府为主导建立巨灾风险管理与保险制度。一般均由政府部门牵头组织实施，协调各项政策及资金落实，督促开展承保、理赔及防灾防损工作。商业保险机构通过吸纳保费，引入再保险机制，联合多家保险机构组成共同体，强化抗风险能力和保险服务能力。政府注资设立巨灾保险基金，利用市场投资运作实现保值增值，逐渐积累充足的风险保障资金。重视制度体系建设，以使市场机制在巨灾保险中发挥有效作用。

第二，遵循广覆盖、保基本原则。试点地区制度受益方主要是当地城乡居民，体现了广覆盖原则。实行的制度主体是政府全额承担保费，属于强制保险。个人人身伤亡最高赔付限额均为10万元，体现了保基本原则。能够实现在巨灾来临时，给予受灾人群最基本的救助和保障资金支持。

第三，因地制宜，创出特色。三个试点地区巨灾保险内容既互相通融，又各具特色。从相同点来看，在保险责任范围及赔偿标准设定等方面，均按照巨灾保险的基本原则和一般规律设计。从差异性来看，一是灾种的区别。除了自然灾害，有的试点地区保险范围还包括突发重大公共安全事件造成的人身伤亡抚恤。并将危化品公共安全事故、恐怖袭击等风险也纳入保障范围。二是覆盖人群的区别。除了常住人口，有的试点地区还包括了在灾害中抢险救灾和见义勇为行为所造成的人员伤亡，以及临时出差、旅游、务工等人员。三是风险管理机制的区别。除了政策性保险和商业保险，有的试点地区还设立了巨灾风险基金。

第四，以研究为先导，构建制度理论基础。在试点初期，保监会会同财政部制定《建立巨灾保险制度课题研究方案》，多次赴深圳、云南、宁波等地开展专题调研，广泛征求意见，评估巨灾风险管理和巨灾保险现状，提出建立巨灾保险制度的政策建议。早在2012年，云南省就开始进行地震保险课题研究。

第五，建立多渠道巨灾损害补偿机制。试点地区建立了以政策性保险为主，商业保险为补充的巨灾损害补偿机制。辅以设立巨灾基金，一方面在灾害损失超过巨灾保险责任限额时，发挥超额保障作用，另一方面以积累更多的风险保障资金，实现保值增值。同时，承接巨灾保险的签约机构为了分散风险，与其他具备资质的再保险机构合作，在更大范围内进一步分担巨灾风险。

（二）取得的成效

第一，探索建立了巨灾保险的基本制度框架。巨灾保险试点工作实施以来，已初步构建了以政府灾害救助为体系基础，以政策性保险为基本保障，以商业保险为有益补充的巨灾风险管理制度框架。这为下一步在全国范围内推行巨灾保险制度奠定了基础，也对建立政府、市场、社会共同参与的防灾减灾救灾体系进行了有益探索，促进了巨灾损失补偿制度由单纯依靠政府救助，向政府与市场有机协同配合的模式转变。

第二，实现了巨灾风险的有效分散。巨灾风险因其高损失率对于商业保险公司来说本来不具可保性，在政府和市场的密切合作下，试点地区的巨灾保险功能已初步显现。政府承担保费支出的同时，在灾害发生时得到了保险业提供的数十倍的风险保障资金，以确保受灾群众更加及时获取损失补偿。从而放大了财政支出的杠杆效应，缓解了政府的灾害救助压力，使巨灾保险发挥经济社会“稳定器”作用。

第三，提升了灾害预防能力。现有的巨灾保险模式决定了保险人（保险公司）与被保险人（受灾对象）、投保人（政府）形成了利益共同体。保险公司作为经营性企业，有很强的动力在事前、事中和事后争取降低损失，减少理赔量，从而起到主动防灾减损的作用。

第四，完善了灾害评估体系。承办救灾组织、协调工作，进行灾情核查是民政部门职责所在。已有的灾情会商机制，整合了多部门力量完成集中查灾、现场核灾、综合分析、客观评估灾害损失。实行巨灾保险的试点地区，初步建立了灾害快速评估机制，实现了主要灾种的评估专业化运转。有效发挥了保险业在灾害评估管理方面的专业优势，使得灾害评估体系更加科学、系统，从而进一步完善了国家综合防灾减灾工作体系。

试点过程中面临的问题

（一）试点做法的规范性和稳定性缺乏法律法规等制度基础

目前不同试点地区碎片化的制度设计面临参保对象、承保范围、保费补贴标准不一、各主体间权利责任义务界定不清等一系列问题，主要原因在于国家有关巨灾保险的法律法规体系尚未建立起来。试点地区的巨灾保险制度只是政府主导下的一种契约行为，缺少法律法规依据，具有临时性和不确定性。巨灾保险涉及到多方利益关系，如政府与保险人，保险活动当事人之间的关系等。现行保险法适用于商业保险，巨灾保险作为准公共产品，从保险性质上来说主要属于政策性保险，很难用现行法律对其进行调整规范。

（二）政府全额补贴保费对经济不发达地区构成挑战

试点方案的做法均是政府出资向保险公司购买公共服务。这隐含的重要前提是地方政府财政资金必须充足、可持续，否则就无法支撑制度长期良性运行。三个试点地区无一例外都是政府全额补贴保费，这对于经济不发达地区显然构成较大的财政压力。当前我国经济发展进入新常态，财政收入增速减缓，巨灾保险保费支出全部由政府财政兜底难度很大。

（三）制度抗风险能力不足

首先，深圳、宁波、大理三个试点地区，就全国来讲范围非常有限。其次，试点地区所包含的灾种仅初步覆盖到巨灾中自然灾害和人为事故的某些类别。由于自然灾害类型较多，包括地震、火山、滑坡、泥石流等地球物理灾害，台风、雷暴、龙卷风等气象灾害，以及洪涝、旱灾等其他灾害，仅靠几个试点地区很难完全覆盖。最后，巨灾本身频次低的特点决定了理赔案例数量不会短期内激增，理赔只是小概率事件。故而导致，一方面保险业的“大数定律”，即损失发生概率较小、损失具有确定的概率分布和损失不能同时发生，很难在更广泛的地域范围和不同灾种之间实现损失的有效对冲。另一方面有的试点只处理过小额案件，尚未进行过大规模巨灾理赔。从这些意义上来说，制度的抗风险能力还有待进一步检验。

（四）试点经验推广受到地域局限性影响

除了重大公共安全事件之外，各地不同的地理位置、地质特点、核工业分布情况，决定了面临的潜在巨灾类型各不相同，险种设计也不尽相同，需要量身定做，逐一试行。例如深圳、宁波等沿海地区台风和洪水出现频率高，保障以人身伤亡为主。云南面对的主要是地震风险，对房屋建筑物主体破坏性较强，也极大威胁到人身安全问题。如此一个地区的巨灾保险做法很难完全复制到另外一个地区，这为下一步巨灾保险的全面推广带来一定困难。

（五）试点方案操作细则不够具体完备

一些针对台风、暴雨等自然灾害的巨灾保险方案中没有详细规定理赔触发条件，门槛低以致赔案较多。此类风险一旦发生，财产损失查勘难度高，工作量大，要求保险公司现场查勘、定损、出具相关报告等业务流程顺畅，这方面的细则显然还不够完备。同时基层部门和群众也需要正确认识巨灾风险的复杂性，提升法律意识。目前对于人情虚报损失等问题严肃问责和查处办法尚未予以明。

政策建议

我国1999年开始酝酿建立巨灾保险制度，迄今为止巨灾保险试点工作才刚刚启动三年，许多政策还在探索之中，不少地区正在陆续推出试点方案。为加快建立我国的巨灾保险制度，提出以下建议：

（一）通过立法等手段推动国家顶层制度设计

建立巨灾保险制度首要任务是有法可依，为此应制定立法“路线图”，落实国家“十三五”规划有关内容。一是做好理论储备工作。以理论研究为先导，以巨灾保险试点分析评估等实务研究为支撑，持续加强研究力量，摒弃重复性、粗线条、分散研究，聚焦填补空白、操作性强、系统研究。重视立法精细化，以免将来出台的法律过于原则，需要层层配套，最终导致效力递减。二是确立制度框架。在试点基础上，搞好巨灾保险立法的顶层设计。如通过地震共保体平台，从国家顶层设计层面逐步形成一整套保险业协同参与运营管理巨灾风险的制度安排。三是推动立法实践。推动《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》在全国范围内落地，逐步将地震保险纳入法制化框架，以此为突破口推动立法进程。协调相关部门及早出台《巨灾保险条例》，争取国家对巨灾保险这一准公共产品的资金、政策支持。

（二）联合政府、市场、社会力量建立综合补偿机制

在巨灾保险建立初期，可以依靠国家财政预算拨款、政策性保险、商业保险、社会捐赠等多种手段措施对受灾人员实施救助保障和灾后恢复重建。从巨灾保险中长期发展来看，由国家财政灾后救助模式向以保险补偿为主体模式转型是必然趋势。国家财政在承保初始阶段应起主导作用，随着巨灾保险资本市场的打开、制度环境的成熟，可以利用市场机制扩大融资渠道，实现风险在资本市场的分摊。

（三）扩大试点范围，加快推出专项巨灾保险

根据世界上主要国家的经验，地震、洪水、旱灾等灾害种类都是巨灾保险的重点保险标的，我国也应选取更多符合条件的试点地区，设计推行洪水、旱灾等重要灾种的专项巨灾保险，以及政策性农业巨灾保险等。为此应开展全国主要灾种风险点普查工作，编制全国自然灾害风险地图集，全面了解自然灾害风险点，划分不同灾害类型地区。下一步试点工作需以普查基础数据等资料为支撑，作为试点地区具体实施方案类型划分的依据。将千差万别的地域分组归类，纳入到已有的试点方案类型中，整体稳步推开巨灾保险试点，更有利于节约政策成本，提升效率。

（四）进一步健全优化配套制度、试点方案

巨灾保险制度是一项复杂的系统工程。巨灾保险体系建设离不开与市场、社会相关联的配套制度支撑。一是完善试点方案，契合现阶段的市场机制和社会体制。政策方案须适应经济社会发展水平，在建立健全再保险机制的基础上循序渐进提升巨灾保险密度和深度。须理顺中央、地方不同行政层级之间的关系，明确各自责任。二是建好配套制度，借助市场、社会力量健全畅通巨灾保险运行路径。创造适合巨灾基金运行的市场环境条件，规范商业性个人保险产品研发和销售的市场行为。三是具体操作层面落实与改进。在总结分析试点经验基础上进一步完善保险产品，探索成熟的理赔模式，优化改进操作流程。

（五）加大培育扶持监管力度，完善国家防灾减灾救灾体系建设

巨灾保险对于很多合作保险企业来说是一项新业务，需要经历赔案实践测试其风险抗压能力。赔付支出过大、赔付率过高都会影响企业经营产品的积极性，甚至会击垮企业信心，导致破产等严重后果。一是应加强对合作保险企业的偿付能力监管，以避免灾难来临时对投保方和险企造成双重重创。二是在国家防灾减灾救灾体系建设过程中修订完善各级自然灾害救助应急预案，强化预案演练，提高预案的针对性和可操作性。三是与保险机构联合开展应急演练，发现不同政府部门、政府与企业和社会之间协调机制问题，及时为试点方案纠错。四是进一步夯实地方政府的主体责任，发挥好政府和市场“两只手”的作用。以商业保险为平台，构建多层次的保险分摊机制。

（作者单位：民政部政策研究中心）