安徽省矿业权管理情况与改革探讨

■ 潘海滨

（安徽省国土资源厅，合肥 230088）

安徽省矿业权管理情况与改革探讨

■ 潘海滨

（安徽省国土资源厅，合肥 230088）

安徽省近年来矿业权管理工作中，逐步优化矿业权布局，稳步推进矿业权市场建设，积极引导优势资源向优势企业集聚，不断摸索矿业权审批制度改革，积极主动为矿业权人做好服务。工作中存在着重发证轻监管、各级国土资源部门负责矿业权登记的业务量不均衡、资源整合工作推进难度大、部分大中型矿山欠缴规费整改难度大等问题。下一步改革探讨：(1)切实处理好矿业开发与生态文明建设的关系；(2)改变价款（权益金）的征缴方式；(3)加大矿业权审批制度改革力度；(4)切实加大矿业权的批后监管力度；(5)加快矿产资源法律法规修改进程。

矿业权管理；改革；探讨；安徽

安徽省地处华东腹地，矿产种类较全。全省已发现矿种158种，列入储量统计和已开采的矿种共有126种，煤、铁、铜、硫铁矿和石灰岩为五大优势矿产。近年来，安徽省以优化矿业权布局为抓手，稳步推进矿业权市场建设，做大做强矿业优势企业，不断探索矿业权审批制度改革，依法行政、有效促进了资源的合理开发与保护。下面，笔者就安徽省近年来在矿业权管理方面重点开展的工作和下一步矿业权管理工作改革谈一些个人看法。

1 安徽省近年来矿业权管理工作开展情况

1.1 逐步优化矿业权布局

矿业权布局合理、结构优化，是矿业经济良性发展的必然保障。在矿产资源管理工作中，安徽省始终将整顿和规范矿产资源开发秩序作为重中之重。自2006年以来，安徽省持续推进两轮矿产资源开发整合，加大小矿山关、停、并、转力度，矿产资源勘查整装化，开发集约化、规模化水平不断提高，促进了产业集中度的提升，为矿山安全生产、环境保护和绿色发展奠定了基础，矿业权布局也渐趋合理。全省采矿权数从2005年的6523个下降到2015年底的1764个，大中型矿山比例由7%提高到22%，探矿权总数也从最高峰的1800多个减少到目前的不足900个，而全省的矿业产值却从2005年的364亿元到2015年的737亿元（2011年一度达1184亿元），矿业开发及其矿产品深加工在安徽省的经济发展中有着举足轻重的地位。

1.2 稳步推进矿业权市场建设

安徽省矿业权市场建设大致分三个阶段：

第一阶段（2000年8月至2003年7月），起步与培育阶段。2001年首先在池州市开展矿业权公开拍卖试点，在取得试点经验的基础上，在全省全面推广。通过试点初期两年多的努力，安徽省矿业权市场建设取得了显著成效，促进了矿业招商引资，加快了全省矿业经济发展，搞活了矿业权市场。试点期间，全省矿业权一级市场共有偿出让探矿权、采矿权167宗，成交价款16.39亿元。

第二阶段（2003年8月至2010年9月），全面实行矿业权有偿取得制度阶段。首先，对历史上无偿取得的矿业权进行全面清理，按规定评估缴纳价款；其次，对属国家出资矿产地的新设矿业权和普通建筑用砂石粘土等可以直接设置采矿权的低风险矿产，一律采取公开方式有偿出让。在此期间，安徽省一级市场共有偿出让矿业权210个，出让总价款近90亿元。其中，通过“招拍挂”方式公开出让36宗矿业权，累计成交价款32.5亿元。从成交结果来看，大多达到和超出评估价格的3～5倍。通过引入市场竞争机制，既显现了资源价值，实现了国有矿产资源保值增值，又逐步培育了矿业权交易市场。

第三阶段（2010年10月以后），建立有形市场阶段。根据国土资源部的统一要求，安徽建立了全省统一的矿业权有形市场，成立了全省土地和矿业权交易中心，所有矿业权出让、转让一律进入矿业权交易中心固定的交易场所公开交易，同时制定了一系列规章制度和交易规则，在省政务服务中心设立交易窗口。2015年，又以省政府名义出台了《安徽省矿业权出让管理办法》，实行矿业权有计划向市场投放，并按照省政府的统一要求，将矿业权出让交易纳入全省统一的公共资源交易平台，进一步促进了矿业权市场的公开、公平、公正。

安徽省自2011年建立矿业权有形市场以来，省级矿业权交易平台共完成矿业权出让45宗，成交价款101.55亿元；矿业权转让286宗，成交金额107亿元。其中，安徽凤阳县灵山—木屐山石英岩矿新2号矿段出让起始价为2.66亿元，最终成交价达12亿元。通过市场方式公开出让，实现了资源优化配置和国有资产价值最大显现。同时，也有助于以市场为导向，引领资源开发。

1.3 积极引导优势资源向优势企业集聚

近年来，国土资源部下属的中国国土资源经济研究院、咨询研究中心领导曾多次到安徽，就如何开展资源合理有序开发、矿业权设置方案编制等工作考察、调研，也是在中国国土资源经济研究院指导下，安徽省按照优势资源向优势企业集聚、大规模储量向大企业集团集聚的原则，积极为淮南等四大煤矿集团配置煤炭资源241.74亿t，为马鞍山钢铁集团及大中型铁矿山配置铁矿资源32.08亿t(马鞍山钢铁集团15.17亿t)，为铜陵有色集团配置铜矿资源（金属量）216.23万t，为海螺集团配置水泥用灰岩33.32亿t。分别占全省煤、铁、铜、水泥用灰岩探明资源储量的86.48%、79.83%(马鞍山钢铁集团占37.76%)、59.47%和35.81%，为这些骨干企业的长期发展提供了可靠的资源保障。

1.4 不断摸索矿业权审批制度改革

安徽省先后出台了《安徽省矿业权出让转让审批工作制度》（皖国土资〔2009〕29号）、《转发国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（皖国土资〔2011〕174号）、《关于开展采矿权范围勘测定界工作有关问题的通知》（皖国土资〔2011〕104号）、《关于进一步完善矿业权管理有关问题的通知》（皖国土资〔2013〕200号）、《关于进一步规范矿业权登记审批工作的通知》（皖国土资〔2013〕211号）等一系规范性文件，从矿业权审批报件资料和现场实地勘测定界的技术要求，到申请矿业权协议出让、扩界、增加和变更勘查开采矿种、价款征收及抵押备案及监督管理措施等做了全面具体的规定，并对实际工作中暴露出来的制度缺失问题提出了对策措施。同时，进一步规范矿业权审批流程，严格执行矿业权报件的会签、会审制度，主动加强同基层和矿业权人之间的联系和沟通，多次开展实地调研，“将服务窗口前移”。加强与当地政府的协调沟通，新设矿业权，一律先征求地方政府意见，积极为地方经济发展铺路架桥。

1.5 积极主动为矿业权人搞好服务

引导矿山企业开展矿产资源节约与综合利用先进适用技术的研发、推广和应用，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率。2010年以来，在中国国土资源经济研究院的关心下，安徽省共向国土资源部推荐上报11项矿产资源节约与综合利用先进适用技术项目推广目录，并获得国土资源部认可；多次组织专项调研和矿山实地督察论证工作，办理了一批历史遗留的难解矿业纠纷问题，如铜陵有色金属控股有限公司部分矿山重叠等；多次赴淮北和宿州交界程蒋山矿区（国土资源部开发司领导也曾亲自到该矿区调研），现场协调两市跨行政区的资源整合项目，促进该区矿业秩序的好转。通过多方努力，获得国土资源部批准，允许市县级财政出资勘查低风险矿产，为安徽省部分地区因地方经济发展需要，急需配置水泥配料用砂岩矿、石英砂岩、地热水等低风险矿种的矿产资源，寻找到了有效的解决途径。

2 安徽省矿业权管理工作存在的问题

一是矿产资源开发管理工作存在重发证轻监管的问题。安徽省目前矿业权总数仍然偏多，而省、市、县三级矿政管理部门配备人员不足，缺乏专业技术支撑，部门主动监管不够。尤其对地下违法违规开采、非法盗采矿产资源行为，也存在监管难、打击难的问题。

二是各级国土资源部门负责矿业权登记的业务量不均衡。根据目前《矿产资源开采登记管理办法》和《安徽省矿产资源管理办法》的规定，省国土资源厅负责矿业权登记的业务过重，而市、县级国土资源管理部门业务过轻。

三是资源整合工作推进难度大。从2011年起，整合工作已转入常态化管理，但因涉及复杂矛盾和利益关系的调整，整合工作的难度越来越大。

四是部分大中型矿山欠缴规费，整改难度大。特别是矿业权价款，逾期不缴纳，依照《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条规定，由原发证机关吊销采矿许可证，但大中型矿山企业，吊销采矿许可证的处罚将会带来很多社会问题。

3 安徽矿业权管理工作下一步改革探讨

3.1 切实处理好矿业开发与生态文明建设的关系

如何科学处理好矿产资源开发和自然环境保护的关系，是目前我国矿业开发中面临的主要问题。国家要从法律制度上鼓励和支持节约资源、在保护环境中开发资源的行为，从严惩处浪费资源、破坏环境的行为。从法律层面上制定保护环境和节约资源的方针政策，严格审查和实施矿山开发过程中有关环境保护和生态文明建设的设计方案，将生态文明建设贯穿于矿山开发的全过程。同时要进一步完善矿山环境恢复治理的相关法规，明确矿业权人对矿山环境治理和生态修复的责任和义务，真正实现矿山开发前后环境扰动最小和生态恢复最优，做到科学、低耗和高效合理开发利用矿产资源。

3.2 改变价款（权益金）的征缴方式

矿业开发是基础产业，投资大，也是长线投资。矿业收益是在开发过程中持续产生的，回收期长，带动的产业链较长，应像鼓励农民种粮一样给予政策支持。现在的矿业权价款征缴政策则相反，在矿山还未正式开发甚至还在勘查阶段，矿业权人就要先行缴纳评估或竞争形成的价款，分期缴纳还要承担资金占用费。一次评估或竞争就将未来几十年的收益（目前出让年限最长30年）确定下来了，不便于国有资产的充分显现，也增加了矿业投资人的风险。建议在完善矿业权出让制度改革的同时，将矿业权出让总价款改为矿山正式开采后，从每年的矿产品销售收入中向国家缴纳一定的比例，谁承诺缴纳的比例（国家权益）高，谁成为矿业权竞得人。变一次性缴纳价款为国家长期受益，既减轻了矿业投资人前期开发的资金压力，又使国家在矿业开发过程中持续享有收益，以利于矿业经济的持续健康发展。

3.3 加大矿业权审批制度改革力度

矿业权审批制度改革首先是简政。减少审批事项，最大限度减少对地勘单位和矿山企业微观事务的管理，凡市场能有效调节的活动，一律取消审批。减少审批报件要求，目前探矿权、采矿权审批办证报件资料繁杂，并且把其他相关部门管理的内容都纳入其中，增加审批难度和行政审批时间，对报件资料应进一步整合，使其更科学合理。其次是放权。合理划分部、省、地（市）、县（市）四级国土资源部门的审批权限。建议国土资源部主要负责制定矿产资源政策法规制度，监督基层国土资源部门依法行政，承担少量关系国家战略安全的矿产资源行政审批；省级国土资源部门负责大、中型矿产资源行政审批；市级国土资源部门承担小型矿产资源及34个矿种中小矿和零星资源的行政审批及监督管理；县级国土资源部门承担34个矿种以外小矿和零星资源，以及所有普通建筑用砂石粘土采矿权的行政审批，协助市级国土资源部门搞好监督管理工作。（注：近年来，安徽省加大小矿关闭力度，市、县级发证的采矿权大幅度减少，目前全省有效采矿权中，省级发证的约占总数的三分之一，确需要下放一部分审批权限，减轻省级发证工作量，但又没有法律法规依据，请求国土资源部也能在省级发证权限下放上制定一些规范性文件。）

3.4 切实加大矿业权的批后监管力度

从法律层面上建立健全矿产督察制度，改变目前“重审批，轻监管”的现状。切实加强采矿权的动态管理，防止越层越界开采行为的发生，维护正常的矿业开采秩序和采矿权人的合法权益。这就需要加强矿产督察员队伍建设，拓宽矿产督察工作范围，提升督察质量，充分发挥督察员的作用，使矿产督察员切实成为国土资源主管部门对矿山管理的有效技术支持。

3.5 加快矿产资源法律法规修改进程

现行的矿产资源法律法规已不适应当前矿产资源管理工作的需要，迫切需要加快修改进程。加强矿业权管理需要依法有据，但我国现行的矿产资源法及其配套法规明显存在不足，如矿业权竞争性出让规定不明确，法律法规上对矿业权价款、矿产资源税费、矿业权出让转让审批、矿山生态环境恢复等的规定与现实做法有很大不同。笔者认为，矿产资源法的修改需要着重解决以下几方面问题：

(1)树立矿业开发与生态文明建设相协调的理念，明确并细化矿业权人对矿山生态环境恢复治理的责任、标准、奖惩等条款；

(2)明确矿业权市场的法律定位，建立公开、公平、公正和诚信的矿业权市场法律制度；

(3)从法律层面上确定矿产资源分类管理，对涉及国家资源安全和国计民生、不宜完全进入市场的和可以进入市场交易的应明确不同的法律地位，采取不同的法律手段进行管理；

(4)明确矿业投资人，包括探矿权采矿权投资人对矿业市场有可以预期的收益，促使投资人有信心在矿业领域投资，从而促进矿产资源的勘查和开发，尤其是对地质找矿投入，建立科学合理的探矿权人投资收益评估办法，使探矿权人能够从采矿权出让价款中收回投资成本，并获得相应投资回报的权利，从而鼓励社会资本参与找矿；

(5)对矿产资源的税费政策作出调整，整合矿业权使用费、矿业权价款、矿产资源补偿费、矿产资源税等涉矿税费，从税费政策上促进矿产资源的勘查与开发，促进地质环境的保护，保障国家资源安全；

(6)对探矿权和采矿权管理，在法律制度设计层面就要有所区别，对高风险的矿产资源勘查，以及各级财政出资的勘查仍应实行鼓励和申请在先的原则。

4 结语

笔者自2012年以来开始分管安徽省矿政管理工作，几年来的分管工作中感悟到：安徽省矿业权管理工作近年来取得了一定成绩，为地方经济发展提供了有力保障，但由于矿产资源法及其配套法规的严重滞后，已完全不能适应当前矿产资源管理的需要，安徽省目前的矿业权管理工作仍在探索中前进，迫切需要从国家层面加快矿产资源法的修改进程，在矿产资源法没有修改之前，建议国土资源部应尽快修改完善现有的规范性文件，从而指导地方统一矿业权管理的有关政策，降低廉政风险，促进矿产资源的合理开发利用。

[1] 安徽省国土资源厅．安徽省国土资源公报[Z]．合肥：安徽省国土资源厅,2015．

[2] 刘欣．矿业权解析与规制[M]．北京：法律出版社,2011．

[3] 刘连和．矿产资源开发管理常用法律法规文件汇编（第五版）[M]．北京：地质出版社,2013．

[4] 刘连和．调整矿业开发结构转变经济发展方式[M]．北京：地质出版社,2011．

[5] 徐绍史．国土资源管理实用手册[M]．北京：中国大地出版社,2011．

The Mining Right Management and Reform in Anhui Province

PAN Haibin
(Anhui Land and Resource Department, Hefei 230088, China)

Efforts have been made to strengthen the management of mining rights in Anhui province. These efforts include gradually optimizing layout of mining rights, promoting the development of mining right market, actively guiding superior resources gathered in superior enterprises, constantly fnding out the right reform way related to examination and approval system for mining rights, and actively providing service for mining right holders. However, there are some problems that they face in the process of this work. For example, they only attach a high level of priority to certifcation, no effective measures to supervise and control the mining right. The business for mining rights registration by departments responsible for land and resources management at various levels is imbalance. Both the work of integrating resources and the rectifcation for default of fees payment by part of the large and medium-sized mines are becoming increasingly challenging. This paper offers the next step for reform. These include: handling with the relations between mining and the development of ecological civilization, changing the way for collecting price (royalty), stepping up efforts to reform the system for mining right and to strengthen post- approval oversight over mining rights, and accelerating the pace of modifying laws and regulations.

mining right management; reform; discussion; Anhui

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）01-0011-04

2016-11-26；

2016-12-27

潘海滨（1960-），男，安徽省安庆市大观区人，安徽省国土资源厅副厅长、党组成员，安徽省国土资源厅高级政工师，安徽省委党校在职研究生毕业，主要从事矿产资源管理、国土资源执法工作。