宁夏限制开发区财税政策研究

■ 王丹莉

（北方民族大学经济学院，宁夏银川750021）

宁夏限制开发区财税政策研究

■ 王丹莉

（北方民族大学经济学院，宁夏银川750021）

通过阐述宁夏限制开发区概况、发展定位及现行的财税政策，发现财税政策在宁夏限制开发区建设和发展过程中存在不足:政策针对性不强，可操作性及实施成果不清晰，针对生态移民的政策少。建议：(1)创新财税补偿模式，由以纵向补偿为主导转变为纵向补偿和横向补偿并行，明确纵向补偿基金主要用于限制开发农产品主产区的基础设施建设，横向补偿资金主要用于生态功能区的补偿；(2)确定差别税收优惠政策，对限制开发区内种植业实施长期的税收减免政策，以优惠税收政策引导发展服务、旅游等特色产业。

限制开发区；财税政策；农产品主产区；生态功能区；宁夏

0 引言

宁夏回族自治区国土面积6.64万km2，聚集着汉、回、蒙等多个民族。按照《宁夏回族自治区主体功能区规划》（以下简称《规划》）的划分以及“十一五”计划中对限制开发区的定义，宁夏全区内限制开发区总面积为49930km2，占全区总国土面积的75.2%。限制开发区在主体功能区中承担着保护生态环境、维护生态平衡并且提供一定生态产品的任务。因此对其建设要秉承加强生态修复和环境保护，发展资源环境可承载的特色产业，逐步有序引导超载人口转移，维护限制开发区基本公共设施与其他区域相平衡的原则。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号)明确提出：“实现主体功能区定位要调整完善财政政策，以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”由此可见，财税政策在限制开发区的建设当中扮演着十分重要的角色。宁夏地区如此大面积的限制开发区及该地区特殊的民族聚集情况，财税政策的实施更需要有针对性和实效性。

1 宁夏区域内限制开发区概况

根据宁夏本地的实际情况，结合限制开发区的定义，宁夏区域内限制开发区可分为农产品主产区和生态区两大类。

1.1 限制开发农产品主产区

宁夏区域内的限制开发农产品主产区是指具有较多耕地，农业发展条件较好，尽管也适宜工业化和城镇化开发，但为了保证地区农产品安全及其他需要，只把增强农业综合生产力作为其发展的首要任务，从而限制大规模高强度工业化、城镇化发展的地区。这些地区农业生产条件较好，以提供农产品为主，同时提供生态产品、工业品、服务产品和其他产品。宁夏限制开发农产品主产区主要集中在北部引黄灌区，包括贺兰县、永宁县、平罗县、青铜峡市、中宁县4个县和1个县级市，以及其所属的22个乡镇。面积为11858km2，占宁夏国土总面积的17.9%（数据来源于《规划》）。该区域土地、水资源相对丰富，生态环境良好，主要盛产小麦、玉米和水稻等粮食产物， 一直以来都是宁夏粮食主产区，也是宁夏人口主要聚集区。

1.2 限制开发生态功能区

宁夏区域内限制开发的生态功能区主要分布在宁夏南部山区，有国家级生态功能区和自治区级生态功能区两个级别。其中，国家级生态功能区包括彭阳县、盐池县、同心县、西吉县、隆德县、泾源县、海原县、红寺堡区等7县1区。自治区级生态功能区包括灵武市、沙坡头区、中宁县、原州区部分乡镇。两级生态功能区总面积为38072km2，占宁夏国土空间比重为57.3%（数据来源于《规划》）。这些地区的特点是土地广阔但十分贫瘠，水资源极度缺乏，农业生产落后，生态环境脆弱。恶劣的自然环境导致这些地区人口承载能力很差，所以这些地区也是宁夏生态移民工程的重点迁出区。

2 限制开发区发展定位

2.1 农产品主产区的发展定位

限制开发区的农业地区主要致力于保护耕地和农业的生产发展，为其他地区提供农副产品供应，保障农产品供给以满足其他地区对粮食和农产品的需求。在宁夏限制开发区的农产品主产区中，北部引黄灌区主要生产优质中强筋小麦、优质粳稻和优质专用玉米，是粮食主产区。同时该区域创建了包括清真牛羊肉、红枣、枸杞、奶牛养殖、水产、葡萄等多个特色产业，在此基础上培育发展农产品加工和流通企业。对该区域的定位是发展成为引领西北、示范周边、面向全国的现代农业示范区。将农产品加工转化，提高其附加值作为农业生产的主要任务。宁夏中部旱作节水农业区也是重要的农产品产区，盛产优质中筋小麦、优质玉米等粮食产物，同时盛产枸杞、红枣、葡萄和苹果等林果产品。其中，该区域的“中宁枸杞”闻明全国。该区域应本着节水、生态、特色、避灾的原则发展，建立优质粮食产业带，创建以枸杞、红枣、硒砂瓜等为主的优势特色产业。对该区域的定位是建设成为引领西北、示范全国的旱作节水农业示范区。宁夏南部黄土丘陵区主要生产弱筋小麦。该区域内拥有久负盛名的马铃薯产业带，其马铃薯主要为淀粉加工薯和菜用薯，同时还拥有肉牛、中药材、油料等特色产业。该区域的发展应本着节水和提高水资源的利用效率，加快生态恢复和农田水利基础设施建设。该区域的定位是建成西北乃至全国的生态农业示范区。

2.2 生态功能区的发展定位

宁夏地区生态功能区的总体定位是：在保障国家生态安全的同时，发展成为西北地区重要的生态功能区、人与自然和谐相处的示范区。宁夏生态功能区分为国家级重点生态功能区和自治区级重点生态功能区两级。根据宁夏地区特有的地理状况划分，生态功能区划分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型三种类型。其中，水源涵养型生态功能区的发展定位是推进土石山区天然林保护和南部山区、中部干旱带围栏封育，防止土壤进一步侵蚀，维护与重建森林、草原、湿地等生态系统；水土保持型生态区的发展定位是大力推行节水灌溉，发展旱作节水农业，加强恢复退化植被和对小流域综合治理，在此基础上大力发展特色农业和加工业，努力提高农民收入；防风固沙型生态区的发展定位是加大退牧还草力度，实施围栏禁牧，恢复草地植被，加强对内陆河流的规划管理，保护沙区湿地，推进沙漠化地区防沙治沙，加强防护林带建设和监管。对该区域内的生态移民制定“搬得出，稳得住，能致富”的移民计划。

3 现行的限制开发区财税政策及存在的问题

限制开发区在主体功能区中承担着保护环境、维持生态平衡的任务。为了维护其生态服务的主体功能，限制开发区不能进行大规模的工业建设，对当地政府的财政收入必然产生影响。限制开发区在承担义务的同时，丧失了一定的发展机会，这就是我们常说的“正外部性”。在促进主体功能区发展中财税政策的主要作用是实现各功能区基本公共服务均等化，因此，对限制开发区实施的财税政策应遵循支持、补偿的基本原则。按照这一原则，宁夏现行的财税政策主要是向限制开发区加大转移性支付力度。主要包括：按照现有划分的限制开发区特点向中央财政争取较多的资金支持，提高地方政府财政对当地限制开发区域的财政转移支付系数。同时，对限制开发区中的特色优势产业实行税收优惠，以支持优势特色产业的发展壮大。加强限制开发区生态环境保护和建设，促进基本公共服务和基本公共设施均等化。建立生态环境补偿机制，明确财政补偿的主体和对象，确定补偿标准和类型。

目前宁夏针对限制开发区所施行的财税政策存在以下问题：

(1)政策相对笼统，针对性不强。宁夏限制开发区分为农产品区和生态区，不同的区域存在不同的特点，财税政策的制定并没有显示出区别，过于笼统，不利于区域的差别化发展。

(2)财税政策的可操作性与具体实施成果尚不清晰。财政转移支付在宁夏针对限制开发区实施的财政政策中占据很大比例，并且转移支付政策中以向中央政府争取财政资金的纵向转移支付占绝对主导地位，缺乏市场补偿和本区域间的横向转移。这样的补偿机制容易导致地方政府过度依赖中央政府，不利于其通过自身地区间的相互补偿来平衡发展，且财税政策的实施成果也不明确。

(3)针对生态区中生态移民的财税政策过少。宁夏生态移民工程对生态区发展影响巨大，但财税政策对生态移民工程“保驾护航”的作用发挥得并不明显。

4 促进宁夏限制开发区发展的财税政策及实施要点

4.1 创新财税补偿模式，确定补偿重点

由于正外部性以及区域发展的公平性要求，限制开发区的发展过程中需要政府对其实施补偿性的财税政策。在对宁夏限制开发区实施补偿性的财税政策时，可以考虑由以纵向补偿为主导转变为纵向补偿和横向补偿并行的方式。所谓的纵向补偿是指自上而下，由中央加大对地方的财政拨款，进而再把拨款转向对某方面的补偿。横向补偿是指区域之间平行的补偿，由财富聚集较多或受到正外部性益处的地区，向较贫困或产生正外部性的地区进行补偿。结合宁夏限制开发区发展现状，一方面向中央争取增加财政拨款，并把拨款建立专项基金用于对限制开发区的纵向补偿。另一方面要对工业发展比较快，环境负面影响比较大的工业区（如宁夏宁东工业区）实施征收生态补偿金，用于补偿生态功能区对环境产生的正外部性，从而建立横向补偿机制。在纵向补偿与横向补偿并行机制下，确定补偿重点。纵向补偿基金主要用于限制开发区基础设施建设，帮助农产品主产区的生产。目前，宁夏北部引黄灌区由于拥有天然的自然优势，灌溉便利，现有的基础灌溉设施基本能满足其每年的种植需求。但中部旱作节水农业区和现有的灌溉设施还有待补充。纵向补偿基金应着手该地区的灌溉设施建设，保证其特色产业健康发展。横向补偿资金主要用于对生态功能区的补偿。可以尝试把对工业区征收的生态补偿金用于生态移民专项基金，在生态移民搬迁、安置及移居后的生活、工作等方面提供资助，帮助其平稳过渡到新的生活当中。

4.2 确定差别税收优惠政策，大力发展限制开发区特色产业

针对限制开发区的特色产业实施优惠的税收政策，可以达到扶持优势特色产业发展，进而推动限制开发区建设的目的。宁夏地区限制开发区内的特色产业以种植业和旅游业为主，在实施优惠税收政策时，可以考虑“税式支出”这种特殊的税收优惠方式。税式支出是指政府有意地制定一些背离税法中正常的税制结构的条款，对某一些纳税人或课税对象的税收优惠，从而达到一定的政策目的，以起到税收激励或税收照顾的作用。对宁夏限制开发区内种植业应实施长期的税收减免政策，把打造生态农业和优势农业作为种植业发展的中心任务，让税收优惠为种植业发展保驾护航。另外限制开发区优惠税收政策要引导发展服务、旅游等特色产业。对宁南六盘山景区、火石寨景区实施的税收政策旨在支持景区的发展，保护景区的生态环境。税收支出在支持服务、旅游业发展的作用主要表现在对所得税（包括企业所得税和个人所得税）、增值税的减免，以支持限制开发区内特色产业的发展。同时应完善限制开发区内的企业财税制度，允许环境保护相关支出计入企业成本，对限制开发区的特色产业实施减免税。

5 结语

鉴于限制开发区的自身特点，财税政策在促进限制开发区发展时应以支持、补偿为主。宁夏境内有着广阔的限制开发区域，在限制开发区内农业发展、生态维护过程中，财税政策的制定具有极其重要的作用。任何一种财税政策都应结合农业区、生态区发展的特点，以政策促发展、以发展定政策。由于宁夏限制开发区目前还存在很多方面的问题，在以后的建设发展过程中，财税政策还需要进一步完善，更好地发挥其促发展的积极作用。

[1]宁夏回族自治区人民政府.宁夏主体功能区规划[R].银川:宁夏回族自治区人民政府,2012.

[2]国务院.国务院关于编制全国主体功能区规划的意见[Z].北京:国务院,2007.

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[5]贾康,马衍伟.推动我国主体功能区协调发展的财税政策研究[J].财会研究,2008(1):8-10.

[6]甘肃省财政科学研究所课题组,石培荣,李兴文,等.推进主体功能区建设的财政政策研究:以甘肃为例[J].财会研究,2009(23):6-13.

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[8]龚志坚.主体功能区发展战略下的财税政策研究[D].南昌:江西财经大学,2009:13-17.

Fiscal and Taxation Policy of Restricted Development Zone in Ningxia Province

WANG Danli
(School of Economics, Northern Nationalities University, Yinchuan Ningxia 750021, China)

By elaborating the general situation, development orientation and current fiscal and taxation policies in restricted development zone of Ningxia province, it is found that there are some problems in the process development of Ningxia's restricted development zone as follows: the policy is not strong, the operability and the implementation result are not clear. And there’s less eco-immigration policy. Then we promote several suggestions. Firstly, the innovation tax compensation model should change from longitudinal compensation to vertical compensation and horizontal compensation. The vertical compensation fund is mainly used to limit the infrastructure construction of the main producing areas of agricultural products. The horizontal compensation funds are mainly used for ecological. Secondly, we should determine the differential tax preferential policies to limit the development of the region, in order to implement long-term tax relief policy, also we should use preferential tax policy to guide the development of services, tourism and other special industries.

restricted development zone; fi scal and taxation policy; main agricultural production area; ecological function area; Ningxia

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0045-04

2016-11-30；

2017-02-28

北方民族大学课题“城市化进程中生态移民失地现象研究”（2014XYS30）

王丹莉(1985-),女，河南省商丘市人，北方民族大学经济学院助教，经济学硕士，主要从事区域财税政策研究工作。