生态红线下的国土资源开发利用浅议

■ 桂 梅

（国土资源部宣传教育中心，北京100812）

生态文明建设专栏

生态红线下的国土资源开发利用浅议

■ 桂 梅

（国土资源部宣传教育中心，北京100812）

社会经济发展必然要开发利用资源，造成对生态环境不同程度的扰动。当前，必须妥善处理好资源开发、环境保护与社会经济发展的关系，在开发利用资源中坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约集约利用资源，保护生态环境。在生态红线下勘查开发矿产资源，应当搞好规划，做到有所为、有所不为；及时做好矿山地质环境恢复治理，推进绿色矿山建设。在生态红线下的土地利用，应当在界定生态用地内涵的基础上，从宏观层面做好顶层设计；加强各项规划的衔接与融合；强化耕地数量、质量与生态管护，保障粮食安全和保护生态；通过建立生态用地补偿机制调动各方面保护生态的积极性。

生态红线；矿产资源；土地；开发利用

党的十八大提出了包括生态文明建设在内的“五位一体”总体布局，党的十八届五中全会提出了包括绿色发展在内的五大发展理念。党和政府高度重视生态文明建设，做出一系列重大决策部署，对生态文明建设提出了更高的要求。如何在生态文明建设中合理开发利用土地、矿产等国土资源，是摆在我们面前的重要课题。

1 生态红线是生态文明建设的客观要求

生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域[1]。

开发利用自然资源与保护资源、保护生态环境是一对矛盾，开发利用资源必然要消耗或占用资源、扰动生态环境。在人类历史的发展过程中，随着社会生产力的发展，以及人口规模的扩大、消费的日益膨胀，产生了人类掠夺自然资源的社会现象。工业革命掀起了人类征服自然的历史性浪潮。以发达国家为先驱，通过建立社会竞争机制最大限度地发掘了人类的创造力；在人与自然的斗争中，尽人类所能征服自然，为人类创造了巨大的物质财富和精神财富， 极大地改变了自然，建构了整个现代物质文明。很长时期以来，这种现代的物质文明是建立在对自然资源的掠夺式开发利用基础之上。为了经济的增长，对自然界进行掠夺性开发，如过度性放牧、掠夺性采矿、毁灭性砍伐、乱占滥用耕地，对自然只讲索取不讲投入、只讲利用不讲管护。随着人口的增长，资源紧缺的矛盾日益突出，在粗放型增长模式主导下，加速和加剧了这种矛盾。历史发展到今天，在人类享受丰富的物质生活的同时，也越来越认识到由于破坏自然给人类带来的困境。从可持续发展理念的提出，到科学发展观，再到生态文明建设，这些认识过程，是生态环境保护意识觉醒的过程。习近平总书记指出，人类不能只是开发资源，而首先要考虑保护和培植资源。不能只是向自然界索取，而是要给自然界以“返还”，使自然资源更长久地为人类所享用、所利用[2]。在开发利用资源的过程中，人们认识到必须尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约集约利用资源，保护生态环境。划定生态保护红线是社会发展到今天，人们从大量的经验教训中对生态环境保护产生共识的必然产物。它是以改善生态环境质量为核心，以保障和维护生态功能为主线，按照“山水林田湖”系统保护的要求，通过一系列“红线”管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变，国土生态空间得到优化和有效保护，维护国家生态安全，促进经济社会可持续发展。

生态红线是“在保护中开发、在开发中保护”原则的演化与整合。

2 生态红线下的矿产资源勘查开发

2.1 开发矿产资源要搞好规划

矿产资源开发要有所为，有所不为。矿产资源规划要与生态规划相衔接，以确定矿产资源开发利用与保护的生态适宜度，促进人口社会经济与资源、环境持续协调发展。这种规划的衔接，需要对矿产资源安全度及生态安全度进行监测评估，把监测评估的结论作为划定生态红线的依据。要从法律与程序上，规范衔接好矿产资源禁采区与生态保护红线区。按照习近平总书记提出的“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的要求[3]，矿产资源的开发要避让生态保护区，对生态红线划定的水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙等生态功能重要区域内已有的矿山企业应当根据生态保护要求逐步撤出。

以西藏自治区为例，西藏矿产资源十分丰富，又是中国的水塔，是中国的生态安全屏障。西藏既是高原生态安全屏障，同时又是矿产资源战略储备基地。西藏目前已发现102个矿种，矿产地3000余处，有查明矿产资源储量数据的矿种41种。铜、铬、盐湖、硼、锂等矿产，既是优势矿种，也是国家经济建设需要的紧缺矿种。石油资源目前也有很好的找矿远景。在矿产资源的开发利用上，要特别考虑生态的脆弱性，要在开发和保护两难的问题上，算大账、看长远；要坚持生态保护第一的原则，绝不能以牺牲生态环境为代价发展经济。对像西藏这类生态脆弱区，应当对目前的矿业开发进行全面评估，保留优势矿种和当地建设用砂石的开发利用，停止一般性矿种的开发。对保留开发的矿种，在实行严格的环境影响评价制度下，合理确定开发的规模和节奏。不论是矿产资源的开发还是储备，都应该选定紧缺矿种和成矿地质条件好的优势矿种。若将生态脆弱地区作为矿产资源战略储备基地，也应该选定紧缺矿种和优势矿种，而不是一般性矿种，如铅锌、铁、油气等在其它地区可以找到、可以开发的矿种应属一般性矿种之列。

需要说明的是，我们所指的“生态环境”是对人类社会“有用”的生态环境。正是由于有了矿产及其他资源开发的收益，我们才能按照人类意愿“重建”有用的生态家园，才能建成克拉玛依、拉斯维加斯等宜居城市。中东许多国家的发展也非常明确地证明了这一点。如何在保护生态环境的前提下勘查、开发利用好矿产资源，是一项艰巨的课题。

2.2 生态脆弱区的矿产资源开发要严格环境影响评价

中国目前尚处于工业化中期阶段、人均GDP约8000美元的中高收入水平，发展的道路依然漫长，需要持续大量的矿产资源供应。中国许多地区生态环境脆弱，因此，在这些地区开发矿产资源必须在规划的基础之上，做好严格的环境影响评价。

国家应继续组织实施生态脆弱区的基础性、公益性和战略性地质工作，在矿产勘查方面，应压缩规模，调整方式。严格控制探矿权的新立，不实行探矿权“招拍挂”，社会投入资金仅限于优势矿山企业从事优势矿种开发的接替资源找矿。同时，严格控制探矿权限制在优势矿山企业从事优势矿种开发的产能延续，限制在以建立优势矿种资源储备为由的勘查；对于已延续且不符合矿产资源战略储备矿种的探矿权，政府应中止探矿权，并对探矿权人的投入成本进行补偿。矿产资源战略储备矿种的勘查程度以达到普查为宜，资金由政府专项支出。

在生态脆弱区实施矿产资源战略储备矿种的勘查，首先要进行充分的技术经济论证，包括矿产资源战略储备涉及哪些矿种、储备多大的规模等。一是因为进行矿产资源战略储备，不论储备多少年，其最终目的还是要开发，对未来开发造成的生态环境影响要提前有一个科学判断。二是因为矿产资源开发是一个经济行为，追求的是经济效益，矿产资源的勘查是一个高投入、高风险的行业，大量资金用于摸清矿产资源的赋存状态及规模，而不开发就会造成大量资金的积压，并影响资金的产出效益。

矿产资源勘查有较固定的工作方法和手段，虽然物化探、钻探、坑探等对环境的扰动远远低于矿产资源的开发，但在生态脆弱区进行的勘查活动，应当更加严格地走绿色勘查之路。青海省有色地质矿产勘查局等一些勘查单位已经在这方面进行了有益尝试和探索，从强化地质勘查过程中生态保护的理念，到运用制度和创新手段保障绿色勘查、优化勘查方法，强化物化探无损地表技术等，最大限度地减少了对生态环境脆弱区的扰动。

2.3 继续大力推进绿色矿山建设

我国矿产资源的特点是种类齐全，总量丰富，但是贫矿多、富矿少，中小矿多、大矿少，伴生矿多，选矿困难，这些资源禀赋本身的特点，成为矿产资源的合理利用和环境保护先天不足的弱点。对于矿山企业来说，在我国开发利用矿产资源，面临着技术要求高、资源回收率低、开发成本高等问题，容易导致采富弃贫、采大弃小、资源浪费、环境成本过高等问题。

随着社会的发展和人们环境意识的增强，我国在矿产资源开发利用与生态环境保护方面取得了长足的进步，但从总体上看，支撑经济多年快速发展的矿产资源，其开发利用仍然没有完全摆脱粗放的模式，在一定范围内还没有走出破坏生态环境的困境。因此，在矿产资源的开发利用中，如何与保护生态环境相协调，成为当今迫切需要解决的重要问题。

2010年8月，国土资源部发布《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号），全面启动了绿色矿山建设，并出台了《国家级绿色矿山基本条件》。从依法办矿、规范管理、综合利用、技术创新、节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐、企业文化九个方面对绿色矿山的基本条件进行规定。

从2011年国土资源部公布首批37家绿色矿山试点单位开始，我国绿色矿山建设取得了可喜的成绩，到2015年，已建设661家绿色矿山。但相对于目前我国10万余座矿山来说，占比还不足1%。要实现矿业绿色发展，还需要进一步加强绿色矿山建设，这是今后落实绿色发展理念、实现生态文明建设宏观战略的重要工作。近日，国土资源部、财政部等六部委联合印发了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，将我国的绿色矿山建设又推入了一个新阶段。应当制定、细化、完善绿色矿山建设标准；区分矿种，因矿制宜，全面推进；以矿产开采为中心，将绿色向前、向后进行延伸，实现绿色勘查、绿色开采、绿色选冶。以实现《全国矿产资源规划（2016—2020年）》提出的“通过规划实施，到2020年基本建成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式”目标。

当前，迫切需要通过法律规章解决矿产资源开发的外部性问题。按照事前严防、事中严管、事后严惩的原则，确保在建、生产矿山企业履行好矿山地质环境恢复治理义务。同时，创新机制，解决好历史遗留矿山地质环境问题。通过“运动”方式，难以全面高效解决各种矿山地质环境问题。

3 生态红线下的土地开发利用

3.1 界定并保障生态用地

生态红线下的土地利用，首要的问题要界定生态用地的内涵。从目前看，生态用地分散于各类用地当中，并无独立的生态用地。尤其是城镇的绿地等具有环保功能的用地还列于建设用地的范围。从土地利用的功能上来分析，一部分土地具有生态功能，一部分土地兼有生产和生态两种功能，还有一部分土地不具有生态功能。生态红线所划定的生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。而土地利用现状分类中的耕地、园地除具有生产功能外，还具有生态功能。城市建设用地中的绿地等也具有生态功能。因此，土地利用中的生态用地范围，应当在生态红线的基础上，扩展到具有生态功能的各类用地。统筹好生产、生活及生态空间，适当扩大生态用地范围。

3.2 搞好顶层设计

强化国土空间用途管制与生态空间保护。生态空间的管控涉及诸多要素，涉及管理事权结构复杂。生态管控空间内涉及山体、农田、林地、海域、河流、湿地、绿地等多类生态要素，对应的管理工作，横向上涉及国土、规划、环保、林业、水务、农业、海洋、城管等多个部门的权力、责任的协调，涉及标准对接、界线划分；纵向上涉及各级政府的事权划分。任何一个部门都不能够独立承担。因此，要搞好顶层设计，划分好各部门、各层级的职责范围，协调好各部门的配合关系，出台统一的技术规范和政策措施。这种顶层设计难度应该是很大的，需要精心筹划。

3.3 加强各项规划的衔接

在对生态服务功能、生态敏感性、生态脆弱性等方面进行综合评估的基础上，推进“三规合一”，进而推进多项专业规划的“多规融合”，将生态保护红线、耕地保护红线、城市发展边界线纳入“一张图”。探索城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的划定，构建国土空间管制体系，将重要生态要素及生态敏感空间纳入规划，合理布局生态用地，统筹、优化、整合全地类用地布局。

3.4 加强耕地保护

耕地主要的功能是生产农产品，但同时具备生态功能。保护耕地既是保障粮食安全的必要手段，又是保护生态环境的重要内容。要按照中央的要求，认真落实耕地保护责任制，按照政策法规的要求落实占补平衡。占补平衡不能搞变通，关键是不能搞形式主义，占了好田到山坡上破坏植被补耕地、填湖补地的现象不应该再出现了。通过多目标地球化学调查对土壤环境质量进行评价，宜林则林、宜农则农。像珠三角一些地区，经多年工业污染，土壤质量已不适合农产品生产，应当以生态养护为主。

3.5 建立生态用地补偿机制

探索多层次、多渠道的生态补偿办法，中央应着重通过建立转移支付的方式，对保护生态的地区和居民予以补贴；地方政府也应在本级财政预算中安排专项资金，对保护生态的农户予以补偿。目前，广东、浙江、江苏、四川等省份已建立了激励耕地保护为主的生态补偿机制。以广东省东莞市为例，东莞市对基本农田和园地进行生态补偿的具体做法是：基本农田补偿500元/亩年，园地补偿300元/亩年。通过财政的转移支付和地方政府财政补贴的方式，使保护生态和保护耕地的地区、居民能够实现其土地的发展权，同样享受改革开放的成果。

[1]高敬,郭强.中国开始实施生态保护红线战略[N].人民日报(海外版),2017-02-08(01).

[2]习近平.发展农业、农村经济要多一些战略眼光[M].石家庄:河北人民出版社,2015:137-138.

[3]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京:人民出版社,2016:230.

[4]孙晓猛,等.资源环境与可持续发展[M].长春:长春出版社,1999:160-171.

[5]张彦英,樊笑英.生态文明建设与资源环境承载力[J].中国国土资源经济,2011(4):9-11,8,54.

[6]杨俊鹏,戴华阳,张建伟.新常态下我国绿色矿山建设面临问题与解决途径[J].中国矿业,2017(1):67-71.

[7]郑静萍.生态文明与科学发展[J].中共云南省委党校学报, 2009,10(1):73-75.

[8]张彦英,樊笑英.论资源环境的生态价值与生产力价值[J].自然辩证法研究,2011,27(8):61-64.

[9]王瑞燕,赵庚星,于振文,等.利用生态位适宜度模型评价土地利用环境脆弱性效应[J].农业工程学报,2012(11):218-224.

[10]谢花林.土地利用生态安全格局研究进展[J].生态学报,2008(12):306-309.

[11]张利,周亚鹏,门明新,等.基于不同种类生态安全的土地利用情景模拟[J].农业工程学报,2015(5):308-314.

[12]雍新琴,舒邦荣,陈龙高,等.耕地保护县域补偿机制研究[J].资源科学,2013,35(9):1863-1870.

[13]马永欢,等.生态文明视角下的自然资源管理制度改革研究[M].北京:中国经济出版社,2017:240-279.

The Exploitation and Utilization of Land Resources under the Ecological Red Lines

GUI Mei
(The Center of Education and Communication, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

Social and economic development is bound to develop and utilize natural resources, which inevitably causes different disturbance to ecological environment. At present, we must properly handle the relationship between resource development, environmental protection and social and economic development. Not only must we remain committed to the basic principles of respecting, accommodating to, and protecting nature in the exploitation of resources, but also adhere to the basic requirements of economical and intensive use of resources, and protect the ecological environment. This paper gives specif i c methods for exploring and exploiting mineral resources under the ecological red lines. This means that we should make perfect planning, remain committed to a principle of what it should avoid doing as well as what it should do. At the same time, we should timely improve the restoration and management of mining geological environment, and make progress in building green mines. On the other hand, this paper proposes some measures for land use under the ecological red lines. These lay emphasis on the following. First, on the basis of def i ning the connotation of ecological land, we should make the top-level design at the macro level. Second, we should enhance efforts to the cohesion and integration of all plans. Third, we should strengthen our efforts to quantity and quality of cultivated land and ecological management so as to ensure food security and environmental protection. Fourth, we should mobilize the initiative of all aspects to protect the ecology through establishing compensation mechanism for ecological land use.

ecological red lines; mineral resources; land; exploitation and utilization

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0036-04

2017-06-05；

2017-06-16

桂梅（1963—），女，北京市人，国土资源部宣传教育中心副研究员，研究生学历，主要从事国土资源宣传和经济研究工作。