创新发展背景下高新区管委会的职能转变

周海源

(华东政法大学中国法治战略研究中心，上海 201600)

创新发展背景下高新区管委会的职能转变

周海源

(华东政法大学中国法治战略研究中心，上海 201600)

高新区管委会在高新区的初创、二次创业、扩容和自主创新示范区建设阶段享有不同职能，呈逐步膨胀之势，并超出了“园区管理”的范围而趋同于一级政府，这种职能膨胀不具备宪法上的正当性依据。十三五规划纲要提出政府职能从研发管理向创新服务转变的要求，此种转化既有法律依据，也有现实基础。为实现此种转变，园区管委会在组织结构上须与地方政府分离，可从派出机构转变为自治组织；在职能上需剥离管理职能，强化服务职能；在与地方政府的关系上实现从“领导”到“指导”的转变，同时确保科技企业通过章程实现对园区管委会之控制与监督，使之致力于为科技企业提供创新服务。

高新区管委会；职能转变；研发管理；创新服务

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出了推动政府职能从研发管理向创新服务转变的目标。可以预见，在此大背景下，政府在科技领域的创新服务职能的建构将成为未来五年内科技行政管理体制改革的重要内容。在中国，高新技术产业开发区管委会(下称园区管委会)是科技行政管理体制改革的产物，也是改革的桥头堡。自1991年国务院决定设立一批国家级高新技术产业开发区之后，园区管委会管理体制得到长足的发展。然而，随着高新区规模的扩大及其管理事务的复杂化，很多园区管委会的职能逐步膨胀，最终使作为派出机构的管委会在机构设置和职能配备上趋同于一级政府。管委会职权的膨胀是集中式管理思维作祟的结果，这种集中式的管理思维有必要为分权式的自治思维和服务思维所代替，而科技行政管理体制也应从组织结构和权力关系上为园区管委会之创新服务职能的建构提供制度空间。

1 园区管委会的职能变迁历程

在中国，园区管委会大多经历了初创、二次创业、扩容和部分高新区变为自主创新示范区的过程，园区管委会之职能也随之发生变化。

其一是初创期，园区管委会的主要职能在于推进园区建设。此时，园区管委会主要围绕园区基础设施建设来配备其职能。由于基础设施建设与城市规划、项目审批、土地划拨等方面的职能具有紧密联系，初创期的管委会大多首先配备此这方面的职能。例如，就西安高新区管委会而言，到1992年，经陕西省政府和西安市政府“市政发(1992)100号”等文件的授权，该管委会成立了发展改革和商务局、国土资源和房屋管理局、规划建设局等职能部门，并获得了政策区规划定点、科技开发企业及项目的审批、股份制企业审批等职能。从这些职能部门的设置和职能配备的情况来看，在初创期，西安高新区管委会的职能主要集中在园区规划建设等方面，而管委会在1992年的主要任务也在于抓基础设施建设，完成了总面积为3.2平方公里的东、西两个集中区的，并实现了产业、文化、住宅和商贸的分区建设，在管理体制上创造了“一区五园”的模式。

其二是“二次创业”期，园区管委会的经济管理职能进一步强化。到1996年之后，第一批设立的技术开发区已取得长足发展，表现为基础设施建设基本完善，科技产业也形成了规模化发展的效应。如在1996年，苏州高新区共有50余家跨国公司和260 多个项目进驻，利用外资达12.3亿，国民生产总值占全区的22.3%[1]。此时，高新区即需要实现从规模建设向内涵式发展的转变和要素驱动向创新驱动的转变。这就在客观上要求开发区实施更有力的经济调控，经济管理职能的强化即成为这一阶段园区管委会职能变迁的主旋律。因此，1996年制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》规定了管委会在拟定和实施高新技术产业发展规划、完善分配制度、建立风险投资机制等方面的职权，这可视为对园区管委会之经济管理职能的强化。也正是自1997年起，西安高新区深化了内部管理体制改革，强化了经济管理和服务的职能，在人才引进、孵化器建设、金融扶持等方面行使广泛的职权。如在1997年，西安高新区管委会推出系列人才吸纳政策，引进留学归国人员130多人，其他人才1500余人；1998年进一步加大投资服务工作力度，全年新增担保金3402.98万元，同比增长117.3%。这些措施的实施，离不开管委会之经济管理职能的强化。

其三是“扩容”期，园区管委会获得大量社会管理职能。21世纪之后，全国53个国家级高新技术产业开发区经二次创业，其版图进一步扩展。例如，到2001年，西安高新区在原有基础上启动三期建设工程，建成占地34平方公里的中国西部创新科技城，五个国家级科技园和一批专业园区建设也获得重大进展，形成了“巨无霸”式的科技园区；在2002年，苏州高新区园区面积已达到了原规划的52平方公里。另外，在许多高新区中，除科技企业之外，街道、农村等也被划入了管委会的管辖范围内。此时，园区管理体制中原有的“小政府、大社会”的优势已不能适应园区面积的扩大和事务的复杂化，这即为园区管委会获得大量社会管理职能并趋同于一级政府提供了契机。因此，在2002年，苏州市将侧重于行使开发管理职能的原苏州高新区管委会与侧重于社会管理的虎丘区政府合并，苏州高新区管委会借助虎丘区政府这一“外壳”，设置了民政、教育等职能部门，获得了较为完备的社会管理职能。长沙、郑州、杭州等地的园区管委会也实行了同样的改革。在未进行管委会与区政府合署办公的高新区，管委会的社会管理职能同样得到强化。如西安市于2003年制定了《西安市开发区条例》，将诸如公用事业、劳动和社会保障等部分社会事务管理职权授予园区管委会。实践中，园区管委会也强化了社会管理方面的职权的行使，如在2005年，园区管委会分八次共组织农民3000多人次参加就业培训，成功推荐800人就业；加大社会保险的推广工作，新增社会保险参保单位340户，同比增长20.24%；收缴各项保险基金额1.79亿元，同比增长42.22%；社会保险覆盖人数增加8000多人。

其四是自主创新示范区建设时期，园区管委会获得了先行改革的权力。2009年，经国务院批准，中关村高新技术产业开发区升级为国家自主创新示范区；截至2016年7月，国家自主创新示范区已达16个。国家自主创新示范区定位为“在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的区域”，因此，自主创新示范区实际上具备先行推行改革的权力。据此，各自主创新示范区也推行了系列改革，如上海张江高新区管委会联合上海市金融办和市银监局等部门推出了张江科技银行建设的总体方案，这是科技金融整合的典范，也可视为对现有的金融体制的重大改革；中关村园区管委会则推出“四众”模式构建创新创业生态系统，强化对创新创业的扶持。这些措施实施的背后，都表明园区管委会获得更大的自主进行制度创新的权力。

2 园区管委会职能膨胀分析

2.1 园区管委会职能变迁中的职能膨胀

从园区管委会职权变迁历程中即可发现，其职能呈现出日趋膨胀的局势。具体而言，园区管理管委会设立之初的定位应当是对园区建设和运行事务进行管理。对园区建设和运行进行管理是园区管委会的基本职能，各级政府设立园区管委会这一派出机构，其目的在于将园区建设管理机制予以固态化，这也是园区管委会这一政府之外的常态化执行机构得以存在的缘由。换言之，在现有的宪政体制下，由人民代表大会产生的一级政府负责相应行政区域的全部经济和社会事务的管理，在此基础上设立的园区管委会仅管理园区的建设和运行事务。这既是园区管委会设立的初衷，也是现有宪政体制园区管委会职能的合理定位。

然而，在园区发展的过程中，园区管委会的职能也随之产生了膨胀，这种膨胀在上述园区管委会的职能变迁历程中得到充分展现，具体表现有二：其一是从园区建设管理职能扩展到经济管理职能。这种膨胀发生在高新区二次创业之后，表现园区管委会获得了大量经济管理的权力；其二是从经济管理扩展到社会管理。园区管委会在发展过程中，除逐步扩大经济管理职能外，还获得了社会管理的职能。这主要发生在高新区扩容之后，许多园区管委会设立了教育、司法、发改、建设、外经贸等职能部门，兼具园区建设、经济管理和行政管理等方面的职能。这些职能实际上超出了“园区管理”的范畴，是职能膨胀的直观表现。

2.2 园区管委会职能膨胀的逻辑

园区管委会职能之所以呈现膨胀化的趋势，除了适应园区规模日益扩大后的管理要求之外，其背后的原因即是园区建设过程中的集权式管理逻辑。所谓集权式的管理逻辑，即是指基于集中力量办大事的要求而在权力的分配上将相应的管理职权集中于某一机关之手，由该机关进行统一调度和管理的思维。集权式的管理逻辑具有两层涵义，其一是管理逻辑。管理强调的是行政主体对相对人的“管”。管理逻辑存在管理者与被管理者的二元对立，强调管理者管控目标的实现，管理的开展表现为权力自上而下的强制与命令的过程[2]。因此，“管”的手段即具有一定的强制性，具体包括了许可、处罚、检查等手段。其二是集权化的过程。所谓集权化，即是指将权力集中于特定机构之手。集权化是行政效率原则作用的结果，集权的目的在于为行政机构迅速开展行政管理活动提供保障。就此意义而言，集权化管理可能产生两个效果，其一是在行政机构之间，权力向特定机构集中；其二是在行政机构与社会主体之间，社会主体处于“被管理”的地位，缺乏参与性和自主性的权利。

园区管委会职能的膨胀即体现了上述逻辑：在园区建设过程中，管委会为实现园区秩序的有序化，即内在地要求具备土地规划、企业设立登记、税收优惠等方面的职权，这些职权的背后代表着特定的社会资源，职权的行使实际上即是园区管委会调动社会资源促进园区发展的过程，也是“管理”的过程。而在传统行政体制当中，作为派出机构的园区管委会当然不具备以上职权，只能要求上级政府进行授予。因此，上级政府即需要将其所属职能部门的相应管理职权授予园区管委会，由园区管委会统一行使，如此即形成了经济管理和社会管理职权向园区管委会集中的效果。

2.3 园区管委会职能膨胀的困境

管委会职能的过度膨胀使得管委会异化为一级政府，管委会的管理体制即遭遇实践层面和法律层面的双重困境：

在实践层面，许多园区管委会设置了司法局、发改局、建设局、外经贸局等职能部门，其职能配备趋同于一级政府，此时，园区管委会存在的必要性即有可能遭受质疑。也就是说，园区管委会设立的目的在于推进园区建设和管理，而随着园区的日益成熟，园区建设任务可能会逐步减少，而园区运营过程中涉及的事务也可能逐步固定化，此时，作为临时性派出机构的管委会是否有必要被一级政府所替代，这即是值得探讨的问题。另一方面，在园区建设过程中，上级机关将工商、税务、土地规划等职能集中由园区管委会行使，这实际上也具有提高行政效率和为相对人提供便利的考虑。然而，随着行政服务中心的逐步完善和“一站式”办理流程的建立，园区管委会“集中管理”的优势即被瓦解，这实际上也构成对园区管委会存在之必要性的侵蚀。

不仅如此，园区管委会职能的膨胀还遭遇严重的合法性危机，具体表现为：其一，在中国宪法第30条规定的行政区划中仅包括了省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、区、乡、民族乡、镇等，其中并没有“开发区”这一行政区域。这也表明尽管省、市级政府可以为特定的园区建设任务而设立园区管委会并授予其一定的管理职能，但开发区管委会没有宪法上的地位，这也决定了开发区管委会只能作为派出机构和临时性机构而存在，管委会职能膨胀而趋同于一级政府，这是与宪法第30条之规定的精神不符的。其二，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，宪法第3条也规定了国家机关向人民代表大会负责的原则。而开发区管委会既行使广泛的职权，又不接受人民代表大会的直接监督，这与中国的宪政体制并不相符。其三，行政诉讼法规定派出机构行使被授予的职权时产生的责任由授权机关负责，而在园区管理体制中，管委会获得上级政府的授权，又将相应职权交由其下属的职能部门行使，这就可能造成授权关系的混乱，行政诉讼的被告因此也难以确定。当然，苏州高新区采取了管委会与区政府合署的办法，看似解决了缺乏人大监督和行政诉讼被告难以确定的问题，但由于管委会的设立无宪法依据，其与区政府的合署也不具备宪法上的正当性。

3 园区管委会创新服务职能转变的合理性论证

3.1 研发管理向创新服务转变的内涵分析

所谓创新服务职能，是指政府在科技行政管理领域所承担的为科技主体提供各种便利条件的职责。创新服务职能是创新驱动发展战略实施对政府职能转变的要求，也是服务政府理论在科技行政管理领域的展开。服务型政府“是一种以服务为导向的政府模式”[3]，从服务型政府建设的背景出发，“研发管理向创新服务转变”即可作如下理解：其一，创新服务职能提出的实质是管理理念向服务理念的转变。如上所述，园区管委会的职能配备大都秉持“管理”逻辑，以公共利益面目出现的管控目标在行政管理过程中占据优越性地位。此时，行政目的的优越性地位和行政效率的价值取向即成为园区管委会职能日趋扩大的内在理由。而创新服务职能的提出则要求政府实现从“管理”逻辑到“服务”逻辑的转变，这意味着园区管委会需要以服务供给作为其主要的行政任务。此时，相对于个人权利，行政目的不再具备压倒性的优势——作为服务供给者的行政主体所开展的活动当然要以被服务者的利益最大化为目的。“服务行政的行政活动将真正地做到以社会为本位，以人的真实需求为出发点和归宿点[4]。”其二，创新服务职能的提出要求科技行政管理职能实现从集权到放权的变迁。应该说，近30年来改革开放的成果即是推动了国家向社会的放权，“30 年来中国改革的一个重要成就即在于打破了这种国家集中型权力秩序模式，将应当属于社会的自治权归还给社会[5]。”创新服务职能的提出契合了这一放权的过程，一方面建立在行政审批制度改革的基础之上，要求以审批形式存在的政府管制权进一步缩减；另一方面，“服务”理念同时彰显了科技企业的主体资格，作为法律关系主体的科技企业将拥有更多的自主权和自治权。

3.2 职能转变的法律依据

其一，中国宪法第47条规定公民有进行科学研究的自由，且国家需要给予帮助。此条规定有两层涵义，其前半部分确认公民开展科学研究的自由，其对应的是国家不予以干预的义务，要求国家通过“不干预”的形式确保自由的实现[6]。而此条款的后半部分则明确了国家提供帮助的义务，这种帮助不应构成对科研自由的限制，而应成为科研自由得以实现的推动力。园区管委会职能实现从研发管理向创新服务转变是符合宪法第47条之精神的：一方面，研发管理职能的削减有利于减少管委会对科研活动的干预和限制，最终保障科研自由得以实现；另一方面，创新服务的建构实际上有利于管委会为科技研发活动提供更多的保障。从这个角度而言，“创新服务”实际上即是政府向科研主体提供服务以履行宪法第47条之给付义务的方式。

其二，作为派出机构的园区管委会并非宪法上的一级政府，为其配备工商、税收、司法、教育等职权并不具备宪法上的正当性。而园区管委会职能从研发管理到创新服务的转变则可以解决此问题，亦即这种转化一方面要求园区管委会削减工商、税收、司法、教育等职权，解决了管委会职权配备无宪法依据的问题；另一方面，创新服务职能强调的是管委会与科研主体之间平等的服务供给关系，这种关系的平等性决定了其并不需要具备明确的宪法依据，这即赋予了此种转变以合法性。

3.3 创新服务职能的制度基础

其一，研发管理向创新服务转变的转变契合于中国行政体制改革的要求。应该说，近年来，中国行政管理体制改革的主线即是政府职能的转变。十三五规划纲要有关于政府职能转化的要求，近年来国务院推行的行政审批体制改革的目的也在于推动政府职能的转化。研发管理向创新服务转变要求园区管委会一方面削减其在土地、企业设立等方面的审批职权，一方面也要求园区管委会强化其在创新服务上的供给职能，为科技研发应用提供共性技术平台、中介、知识产权等方面的服务。从这个角度而言，研发管理向创新服务转变与行政管理体制改革的方向相一致，顺应行政管理体制改革的潮流，行政管理体制的改革也将成为创新服务职能建构的推动力。

其二，研发管理向创新服务的转变契合于科技行政管理的特殊性。科研活动本身是一项对人之主观能动性要求极高的活动，人只能在具备充足的创造激情下，科学技术的创新才可能得到实现。而人只有在自由和权利得到保障的情况下，其创造热情才有可能被激发。从这个角度而言，科技行政管理的首要任务在于为科研主体提供良好的外部环境，而非对研发活动进行规制和调控。实际上，从科技发展的基本规律来看，政府在创新创业平台建设、高端人才引进等方面的服务作用也是不可或缺的[7]。研发管理向创新服务转变即使得园区管委会得以专注于服务的提供，打破政府在资源及生产经营领域的垄断地位，限缩政府在科技产业发展方面的管制性权力，使政府的资源配置职能让位于市场[8]，为科研主体创造良好的外部环境，并通过市场效应和权利激励而激发科研主体的创造热情。

其三，从2009年起，部分高新产业开发区经国务院批准升级为国家自主创新示范区，自主创新示范区具有自主从事改革试点工作的权力。这种权力实际上也可运用于园区管委会对其自身职能的改革上。在“十三五”规划纲要提出政府职能从科研管理向创新服务转变的背景下，园区管委会完全可以先行进行这一改革，逐步将其管理职能转变为服务职能。

4 园区管委会创新服务职能的建构路径

在政府职能转变的大背景下，园区管委会职能有必要实现从研发管理到创新服务的转变，此种转变需要园区管委会在组织结构、权力配置和权力关系上实现系列变迁。

4.1 组织结构：管委会组织体制改革

园区管委会职能膨胀是园区发展的“副产品”，在园区获得长足发展的背景下，园区管委会的管辖范围扩大，管理职能也逐步扩展，从而使之具有了类似一级政府的组织结构和职能，进而也脱离了“负责园区管理的派出机构”的本来面貌。基于此，管委会之职能的转变即需从组织结构的角度开展，只有将园区管委会从实质意义上的一级政府回复为园区管理机构的地位，膨胀的职能才可能得以剥离。为此，园区管委会创新服务职能建构的第一步即是将行政区和园区相分离，具体而言，对于在本园区内具有类似于一级政府的完整管理职能的园区管委会，如西安高新区管委会等，需要在现有园区辖区范围内设立一级政府，管委会的机构和职能转移到一级政府中；对于在园区内仅承担部分经济、行政和社会管理的管委会，如南京高新区管委会，则需要将其所承担的经济、行政和社会管理职能归还给上级政府。在此基础上，管委会与地方政府相分离，管委会仅负责创新服务方面的事宜，而不负责其他事务的管理。此种改革方案的可行性在于，随着园区的日益成熟，园区内的经济、行政和社会管理等方面的事务实际上已日益成熟，形成一定的固态化的管理模式，因此需要将这些事务交由地方政府进行管理，而不能一直由作为临时性派出机构的管委会进行管理，这也是依法行政的要求。

当然，在将管委会与地方政府相分离之后，其组织定位是否需要进行进一步的改革，这也是值得探讨的。实际上，在园区管委会设立之初，管委会即存在体制合一型、体制分离型和企业法人型三种管理模式，三种模式的代表分别为苏州高新区管委会、张江高新区管委会和深圳科技工业园(集团)有限公司。前两种模式都存在职能膨胀的倾向，这在前文已有充分论述；后一种模式采用公司化的运营方式，以盈利为导向的公司化经营也难以全面承担创新服务的职能。为此，园区管理体制可改革为自治组织的管理模式。园区管委会从政府派出机构向自治组织的演进是基层治理跨越科层制范式的需要[9]。更为重要的是，这种转变，使得园区治理机构与科技企业之间的联系更为密切，从而也能够促使其提升创新服务的能力。当然，十三五规划纲要也提到，要支持社会组织的发展，这即为园区管委会向自治组织的演进提供了制度空间。

4.2 权力配置：从管理到服务的转变

园区管委会职能实现从研发管理到创新服务的转变，最重要的步骤还在于对其职能进行调整，这种调整即需要实现管委会之职能从管理到服务的转变——管理强调的是自上而下的权力行使，服务强调的则为平等主体之间的交往行为。“政府科学管理职能转变的基本方向是简政放权[10]。”在职能配备上，从管理到服务的转变包括两方面的内容，即管理职能的削减和服务职能的强化。应该说，将园区管委会从行政区中剥离并使之从派出机构转化为自治组织之后，园区管委会承载的经济、行政和社会管理等职能即需要向地方政府移交，此种移交即使其职能转变的任务完成一半，即完成了管理职能的削减。在此基础上，园区治理机构还需要进一步强化创新服务职能。

在园区管委会的组织形式实现从派出机构到自治组织的转变之后，其创新服务职能可以从以下两个方面进行建构：一方面，科技行政管理部门可将依科技法规范享有的创新服务职能授予园区管委会行使。实际上，《促进科技成果转化法》的修订也体现强化创新服务职能的思想，该法第12条规定企业可请求国家通过政府采购等方式予以支持，第20条第2款规定科技行政管理部门应为企业获取所需的科技成果提供帮助和支持；第51条设置了国家提供信息服务的义务，这实际上强化了科技行政管理部门的服务供给义务。可以预见，未来的科技法规范将会在更大程度上将行政机关的“管理”职能转化为“服务”职能。在此基础上，地方政府和科技行政管理部门在对园区治理机构进行授权时，应以服务职权的授予为主，管理性的职权则应由地方政府保留。就具体的服务面向而言，创新要素的供给对科技企业的发展至关重要，因此地方政府即可将人才保障、金融服务、共性技术平台运营、仪器共享、科技信息资源交换等方面的服务性职能授予园区管委会，使之“将主要的资源和精力配置到改善科技公共服务、打造创新生态系统上来[11]。”另一方面，作为自治组织的园区管理机构还可以依据自治章程获得为科技企业提供服务的职能。当前中国建立有村委会、行业协会等自治组织，自治组织的运作机理在于，组织体成员通过自治章程的形式授予自治组织在一定范围内处理相关公共事务的权力，此种权力即为自治权，自治权由自治章程授予，需在章程规定的范围内运行。就科技园区而言，要实现园区管委会从派出机构到自治组织的转化，科技企业即可以签订自治章程设立自治组织，自治章程即可规定作为自治组织的园区管委会所承担的服务职责，从而可实现园区管委会之职能向创新服务的转变。

4.3 权力关系：两组关系的调整

在将园区管委会与地方政府相分离并将之转化为自治组织而剥离其管理职能、强化服务职能的基础上，作为自治组织的园区管委会的运行还需要处理好两组关系：

一方面，就管委会与地方政府的关系而言，管委会与地方政府相剥离之后，二者之间即不应保持领导与被领导的关系。作为自治组织的管委会在其法律地位上即应当具有类似于行业协会的独立性，是自发、自主的独立主体，与地方政府处于平等的法律关系中[12]。此时，地方政府对园区管委会即不能“发号施令”，只能通过协商的方式要求园区管委会配合政府管理工作的开展。当然，地方政府需要将部分创新服务职能通过授权的方式交由园区管委会行使，在该职能的行使范围内，地方政府具有指挥权和监督权，园区管委会对被授予权力的行使需要接受授权机关的指令；对于园区管委会其他事务之执行，地方政府应仅有指导权，而无强制性的指挥权。

另一方面，在管委会与科技企业的关系当中，在园区管委会的“管理”职能被剥离之后，其与科技企业之间即不再是管理与被管理的关系，相反，作为自治组织的管委会需要接受科技企业的监督与制约，具体表现为以下三个方面的关系：其一，园区管委会由科技企业通过签订自治章程的形式获得合法性，科技企业的会员大会或会员代表大会通过自治章程，选举产生园区管委会，管委会按照章程自主治理的过程就是行业自治。其二，由于园区管委会由科技企业的会员大会或代表大会通过签订自治章程而产生，园区管委会进行自治的权力即产生于科技企业的让渡，园区管委会即需要按章程的规定行使自治权，服务于科技企业的发展。其三，基于此种权力让渡关系的存在，科技企业与园区管委会之间当然存在监督关系，一般由会员大会或会员代表大会代为行使监督权。总言之，由于园区管委会由科技企业通过章程而产生，其职权也来源于自治章程的授予，即可确保园区管委会的作用主要为服务于科技企业的创新发展，从而实现园区管委会之职能由研发管理向创新服务的转变。

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(责任编辑 刘传忠)

Functions Change of Hi-tech Development Area Administrative Committee on the Background of Development Driven by Innovation

Zhou Haiyuan

(Research Centre of Rule of Law Strategy on China，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201600，China)

Powers of hi-tech development area administrative committee assume different forms at stage of startups，second venture，expansions and constructing National Independent Innovative Demonstration Zones，which extremely expand and go beyond original design.This situation did not have any constitutional basis.The 13th Five-Year Plan requests government functions should realize transformation from research management to innovative services，which both has base of law and realism.So,it is necessary to separate hi-tech development area administrative committee and local government in organization construction，peeling away management function and strengthen service functions，constructing relation of guide rather than leader between hi-tech development area administrative committee and local government,and giving authority to technology companies to supervise hi-tech development area Administrative Committee to realize these transformation.

Hi-tech development area administrative committee；Functions changing；Management function；Innovative service

国家社科基金重大项目“人民代表大会制度理论创新研究”(14ZDA014)暨第59批中国博士后科学基金面上资助项目“政府风险规制的司法审查研究”(2016M591634)。

2016-06-01

周海源(1985-)，男，广西玉林人，华东政法大学中国法治战略研究中心助理研究员，科技创新法治保障研究中心副主任，法学博士；研究方向：科技行政法学。

D922.17

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