关于矿业权出让监管的思考

■ 史瑾瑾/朱 清/余瑞祥

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(武汉)资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

关于矿业权出让监管的思考

■ 史瑾瑾1/朱 清1/余瑞祥2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(武汉)资源环境经济研究中心，湖北 武汉 430074）

我国现行的矿业权出让监管制度，是以控制性规制为主，激励性规制为辅。对继续加强矿业权出让监管提出建议：科学合理编制矿产资源规划，矿业权出让必须符合矿产资源规划；强化地质资料汇交与公开服务，切实保证矿业权出让中的信息公开；加强矿业权出让流程及审批登记规范化、精细化及标准化；利用矿业权信息管理平台，提高信息化监管水平。

政府规制；矿业权出让；监管

不断完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式①《生态文明体制改革总体方案》2015年9月22日。，是落实生态文明体制改革总体方案的明确要求，是在矿产资源配置中充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的迫切需要。维护矿产资源国家所有者权益，推进矿业权出让制度改革，急需建立健全矿业权出让监管制度体系。

1 我国矿业权出让现状

矿业权即权利人依法在已登记的特定区域内勘查、开采特定矿产资源并排除他人干涉的权利。矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为②《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）。。2003年和2006年国土资源部先后发文完善矿业权出让方式，形成当前我国的矿业权出让方式，即行政审批（申请在先、协议出让）和市场化方式出让（招标、拍卖、挂牌）。

经过多年探索，我国矿业权出让市场化程度已有所提高，全国有23个省（区、市）实现市场化方式出让矿业权全覆盖，2016年全国出让矿业权总计2774个，其中市场化方式出让的矿业权1763个，占到当年出让矿业权总数的63.55%。随着市场化方式出让矿业权比重的不断增加，急需进一步完善矿业权出让审批全过程的监管。

2 矿业权出让中的政府规制

2.1 市场失灵是建立政府规制的前提

市场本身是不完全的，因存在着外部性、自然垄断、信息不对称、不完全竞争等多种缺陷，导致市场失灵而无法有效率地分配商品和劳务，损害了社会公众的利益。政府往往会对市场中的微观经济主体（如个人和组织）行为进行直接干预，以消除市场失灵的消极影响，从而达到保护社会公众利益的目的。

就矿业权市场而言，市场失灵是广泛存在的。其一是自然垄断，矿产资源国家所有，国家绝对掌控矿业权的出让，且在此过程中，国家既是市场主体之一，又是规则的制定者，导致矿业权市场的不完全竞争。其二是信息不对称，矿业权市场主体之间对信息的掌握存在很大差异，极大地增加了矿业权市场交易成本，降低市场交易的效率，造成市场失灵。其三是外部性，开发矿产资源带来的环境破坏问题、安全生产问题等负外部性，限制了矿业市场的可持续发展。

2.2 政府规制的分类

政府规制是管理者依据法律、法规，通过许可、认可等手段，对个人和社会组织等微观经济主体的市场行为进行控制与监督的行为[2]。其目的在于维持市场经济秩序，提高资源配置效率，增进社会福利水平。政府规制可以分为经济性规制和社会性规制。就规制手段而言，又可分为控制性规制和激励性规制。控制性规制主要通过禁止性命令、标准、许可证、配额、责任、分区等实现；激励性规制更强调使用市场手段，诸如税费、补贴、可以交易的产权、押金、信息公开、公众参与等。

2.3 矿业权出让中政府规制的意义

矿产资源国家所有决定在矿业权出让中交易双方即国家所有者和矿业权申请人之间往往存在对信息不对称的问题，进而造成外部不经济。因此，政府管理者需对矿业权出让进行合理规制，为矿业权出让市场提供有效的公共产品和公共服务，制定公平公正的交易规则，加强矿业权出让前、出让中及出让后的政策监管，确保市场竞争的公平有效。

政府可通过制定矿业权设置前置条件、出让方式、退出机制、信息发布以及完善责任追究机制等政策措施，对管理机关及矿业权申请人行为进行有效的调整，最终达到保障国家矿产资源所有者权益、保持矿业权市场秩序稳定、保护矿业权人合法权益的目标。

3 我国现行矿业权出让监管

3.1 矿产资源源头控制，规制矿业权设置的前置条件

矿产资源勘查开发需统一规划，进行源头管控。《矿产资源法》规定“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”③中华人民共和国矿产资源法.第七条[Z].1996年8月。；矿产资源规划是国家加强矿产资源勘查、开发宏观调控的重要手段，新设探矿权采矿权必须符合矿产资源规划、地质勘查规划，符合国家产业政策以及其他相关规定。

3.2 矿业权申请人资质条件，规制矿业权人的进入资格

矿业权申请人需符合矿产资源法律法规规定的条件。探矿权申请人需具备法人资格，应是企业法人或事业单位法人，相关法律法规还对探矿权申请人的资金能力、地质勘查资质等做了详细规定；采矿权申请人需具有独立企业法人资格，外商投资企业申请限制类矿种采矿权应出具相关部门的项目核准文件，采矿权申请人需具有满足矿产资源开发利用要求的资金与技术条件。

3.3 矿业权分类出让，规制矿业权出让的方式流程

2003 年发布实施的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发〔2003〕197号）在建立分类出让制度基础上，严格地规定了招标拍卖挂牌方式的实施程序和具体要求：规定招标拍卖挂牌公告的内容，规定招标标底、拍卖挂牌底价应委托具有资质的探矿权采矿权评估机构评估，规定参与招标拍卖挂牌需提交相应的竞买保证金，规定矿业权成交确认书的内容，规定招标拍卖挂牌活动结束后应将结果公示，规定必须严厉查处违规行为。

3.4 规范矿业权审批登记，规制矿业权审批的流程细则

各级国土资源主管部门依据行政审批标准化的要求，制订了行政审批事项的办事服务指南，并在门户网站进行公开；按照标准化、规范化、格式化的要求制订严格的内部审查细则和办理程序，极大地规范了矿业权的审批登记行为；将矿业权相关审批事项由指定窗口统一接件，实现“接办分离”。“全国矿业权的统一配号系统”采用信息化的手段将矿业权统一配号与矿业权出让公示等信息结合，为规范各级国土资源部门的矿业权出让行政行为起到了重要作用。

3.5 主动公开矿业权登记信息，规制矿业权出让的结果发布

《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号令）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号令）规定登记管理机关在颁发勘查许可证和采矿许可证后，将登记发证项目的重要信息告知项目所在地的县级国土资源主管部门，并由当地国土资源主管部门予以公告。“全国矿业权出让转让公示公开系统”的建立与运行，将招标拍卖挂牌方式出让的矿业权、以申请在先方式出让的探矿权、以探矿权转采矿权申请登记的、以协议方式出让的矿业权申请登记信息在交易机构大厅及国土资源主管部门门户网站公告（公示），更便捷地提高了矿业权出让的信息透明度和行政执法的透明度，便于全社会监督。

3.6 检查监督即成事实，规制矿业权出让的责任追究

《矿产资源法》规定对违反矿法规定批准勘查、开采矿产资源和颁发勘查许可证、采矿许可证，或者对违法采矿行为不依法予以制止、处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任；违法颁发的勘查许可证、采矿许可证，上级人民政府地质矿产主管部门有权予以撤销，从法的高度建立了矿业权出让的责任追究机制④中华人民共和国矿产资源法.第四十七条[Z].1996年8月。；国土资源部通过部门规章制定了矿产资源储量监管、矿业权人勘查开采活动的年检监管等制度，对已发证矿山进行监督管理；《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号），建立“矿业权人勘查开采信息公示系统”，通过信息公开、社会监督、随机抽查、重点检查以及建立异常名录和严重违法名单等措施，通过公示公开探矿权勘查及采矿权开采信息，督促矿业权人履行法定义务，科学合理开发利用矿产资源，强化矿业权人信用约束，增强各级政府监管效能，不断扩大社会公众监督范围。

综上，我国当前矿业权出让中的政府规制中，是以控制性规制为主，包括规划源头控制，制定申请人、出让方式、审批登记的标准，进行事后责任追究等；激励性规制为辅助，主要为信息公开。

4 加强矿业权出让监管的建议

我国矿业权出让制度不断完善，矿业权出让中市场化程度日渐提高，对矿业权出让的监管也在不断完善与加强，已形成了基本的事前、事中、事后监管体系。但是，实践中矿业权设置不符合矿产资源规划，出让范围位于自然保护区内，矿业权申请人不符合企业法人或事业单位法人的要求，矿业权出让方式不符合规定，矿业权投放数量未满足或超出经济社会发展的需求等诸多问题依然存在，矿业权出让监管体系仍有巨大的完善空间。

4.1 科学合理编制矿产资源规划，矿业权出让必须符合矿产资源规划

矿产资源规划必须充分考虑好地区经济社会发展需求、战略定位、空间格局、矿产资源禀赋条件、生态文明建设等问题，应充分参考地区国民经济和社会发展计划，主体功能区规划等，科学合理做好规划编制工作，切实落实规划分区管理制度，合理编制矿业权设置区划；矿产资源规划调整需进行严格论证，严禁随意调整矿产资源规划，各级管理机关在出让矿业权时必须严格遵守矿产资源规划，为矿业权设置把好入口关。

4.2 强化地质资料汇交与公开服务，切实保证矿业权出让中的信息公开

地质资料是矿业权出让的基础性资料之一，地质资料的公开是矿业权市场建设的重要基础性工作。通过强化地质资料汇交，提高地质资料汇交人的责任意识，加强地质资料汇交监管，应尽快建立安全稳定的地质资料管理信息共享平台，促进地质资料公开，更好服务矿业权申请人，保障矿业权出让区块信息公开，解决受让双方或申请竞争者之间的信息不对称，维护矿业权出让的公平性。

4.3 加强矿业权出让流程及审批登记规范化、精细化、标准化

细化矿业权审批服务指南，公开出让流程及审批进度，简化矿业权申请要件，最大限度地压缩审批中的自由裁量空间。明确岗位职责，依法依规有效监管审批人员行为，推进矿业权出让流程及审批管理规范化、精细、及标准化；进一步规范矿业权审查细则的执行，建立各审批环节进度监督机制，对审查程序的合规性和各环节时限进行监督。

4.4 利用矿业权信息管理平台，提高信息化监管水平

规范完善矿业权出让信息公示公开的技术规范、内容形式要求和发布程序，完善矿业权受理和审批进度查询系统，加强矿业权人勘查开采信息公示，实现矿业权出让全过程的信息化监管，扩大社会监督；建立矿业权出让信息监管成果定期发布机制，提高政府监管效能，促进矿业权人诚信自律，维护矿业权出让市场的公开、公平、公正。

[1]晏波.政府规制矿业权交易对矿业权市场的影响[J].中国矿业,2010,19(11):30-33.

[2]王雅丽,毕乐强.公共规制经济学[M].北京:清华大学出版社,2011:21.

[3]夏大慰,史东辉.市场经济条件下的政府规制:理论、经验与改革[J].上海社会科学院学术季刊,2001(4):81-90.

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[8]王昆.矿产资源开发整合合理性边界研究[D].北京:中国地质大学(北京),2013:5-7.

Monitoring and Controlling Efforts on the Transfer of Mining Rights

SHI Jinjin1, ZHU Qing1, YU Ruixiang2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Center for Resource and Environmental Economics, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

The current monitoring system to underpin the transfer of mining rights is a system in which controlled regulation stands in a dominant position, supplemented by incentive regulation. In order to continue our efforts to enhance the monitoring and controlling of the transfer of mining rights, this paper offers that we must formulate mineral resources planning in a scientific and rational way. By doing this we must be in accordance with mineral resource planning, while we transfer the mining rights. At the same time, we must enhance our efforts to submit geological data and provide service for the public so as to ensure to make the information of mining rights transfer open. We must step up our efforts to make a normalized, refined, and standardized procedure to transfer mining rights, as well as its approval and registration procedure. In the end, it points out that we must raise our capacity to monitor and control information with the management platform of mining rights information.

government regulation; the transfer of mining rights; monitoring and control

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）07-0065-04

2017-06-09；

2017-06-16

国土资源部部门预算项目“全国矿产资源规划编制研究与实施评估”；中国地质调查局地质调查评价专项“全国矿产资源勘查开采监测与管理技术支撑”（121102000000150017）；中国地质大学（武汉）资源环境经济研究中心开放基金项目“矿业权出让监管制度体系研究”（H2017006A）

史瑾瑾（1989—），女，山西省阳泉市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，理学硕士，主要从事矿业权管理和矿产资源经济相关研究。