浅谈河南省粮食生产核心区土地生态文明建设

2017-08-01 14:06:21闫良辰许小亮
中国国土资源经济 2017年7期
关键词:核心区整治河南省

■ 闫良辰/许小亮

(1.中国人民大学附属中学,北京 100080;2.北京华盛金地科技中心,北京 100025)

浅谈河南省粮食生产核心区土地生态文明建设

■ 闫良辰1/许小亮2

(1.中国人民大学附属中学,北京 100080;2.北京华盛金地科技中心,北京 100025)

河南省粮食生产核心区土地生态文明建设主要问题在于:土地生态文明建设目标不够明确,土地整治与生态文明耦合作用机理尚未查明,支撑该区域土地生态文明建设的理论依据匮乏。基于生态文明理论、土地可持续发展等理论,应科学界定河南省粮食生产核心区土地生态文明内涵,构建中观(县、乡)及微观(土地整治项目区)等不同尺度的粮食生产核心区土地生态文明建设标准,从工作流程、制度体系和机制体系三个维度创建河南省粮食生产核心区土地生态文明建设路径。

土地整治;土地生态文明;路径;粮食生产核心区;河南

0 引言

中共十八大以来,加强生态文明建设,实现中华民族的可持续发展成为核心需求[1,2]。土地生态文明是以人与自然和谐统一为基础的文明,其在生态上表现为土地质量无退化,土地资源持续保持较高的生产力;在经济上表现为土地不断地被合理配置和高效利用;在社会上表现为土地利用不仅要满足当代人需要,且要遵循各代人之间的使用平等,即要求土地配置、利用及效益等均应在代内及代际保持公平[3]。加强土地生态文明建设,成为建设美丽中国、转型发展方式和低碳发展的必然要求,也是树立大国形象,抢占道义制高点,获取战略主动的重要抓手[4]。

本文基于土地整治和生态文明的相关文献,利用CNKI(中国学术期刊全文数据库)数据检索平台,以“主题=土地生态文明”“主题=粮食生产核心区”和“主题=土地整治”作为检索项,检索至当前中国学者发表的各类文献。梳理分析了近年来关于中国生态文明及土地整治研究的研究成果,归纳存在的问题,并针对河南省粮食生产核心区土地生态文明建设,提出了思考和建议,旨在为土地生态文明研究的进一步深入提供理论参考。

1 土地整治与生态文明建设的耦合作用

1.1 土地整治研究历史追溯

土地整治源于欧洲,可追溯到16世纪中叶[2]。德国是率先开展土地整治的国家,随后,荷兰、澳大利亚、日本等国相继开展了卓有成效的土地整治工作。国外土地整治发展过程大体分为三个阶段(表1),因土地整治内涵具有动态性和鲜明时代性,故不同阶段的土地整治内容和目的存在较大差异[5]。

表1 国外土地整治发展阶段划分

由表1可知,国外土地整治总体表现出4个特征:拥有配套的法律法规依据;重视土地利用和生态景观;多集中于县乡尺度;随社会主体发展模式变化而逐步调整。

以“土地整理”为关键词,检索到最早期刊文献是1994 年的;而以“土地整治”为关键词,最早的文献出现在1998年。整体来看,我国土地整治基本也分为三个阶段。第一阶段(1987—1997年),中央首次以工作文件形式明确了我国土地整理的概念和内涵,主要目标定位于加强土地开发、补充耕地。第二阶段(1998—2007年),以《土地管理法》中提出“国家鼓励土地整理”为显著标志,该阶段主要目标是保持耕地总量动态平衡。第三阶段(2008至今),土地整治逐步从单纯增加耕地数量发展到注重耕地数量、质量、生态以及建设社会主义新农村、统筹城乡发展多样化和综合化、符合生态文明发展理念的趋势。

1.2 土地整治与生态文明的耦合作用研究

2010 年,国务院下发了国发〔2010〕47号文件,是我国土地整治与生态文明建设协同发展的标志[6]。面对新时期提出的生态文明建设,许多学者也开始致力于研究生态文明背景下的土地整治。土地整治作为一项国家政策,对我国生态文明建设具有促进作用;作为一种工具,它是确保土地占补平衡的重要举措,不断受到相关学者的关注。国土资源部土地整治中心郧文聚和中国农业大学宇振荣研究认为,生态文明应是现阶段土地整治的新目标[5],土地整治不仅是生态文明建设的重要手段,其实施最终要服务于生态文明建设[7]。韩霁昌研究指出[8],土地整治最原始的目标就是增加粮食生产和减少自然灾害,目前阶段已摆脱确保耕地总量动态平衡这一主要功能,因此,把生态化建设明确为土地整治工程的考量目标是客观要求。吴次芳和徐保根研究表明[1],土地整治必须从物质形态、领域意义和文化认同三个维度同时推进,以人地关系的价值关怀为基础,通过对价值信息的预测和研判,引导土地整治的决策行为。

土地综合整治和生态文明发展目标具有高度一致性[7,9],二者契合发展逐渐成为我国土地整治尤其是粮食生产核心区土地整治的新常态[5,8,10]。土地生态文明建设是一个系统工程,需要政府、企业、个人多元主体参与,在区域、产业和社会多个层面展开。当前关于二者协同发展机制的研究主要集中于政府推动机制[11,12]、市场驱动机制[13]和个人自觉机制[14]。而市场驱动机制和个人自觉机制研究也是当前国外的研究重点[15,16]。

2 河南省粮食生产核心区土地生态文明建设进展与问题

2.1 河南省生态文明建设理论研究进展

河南省生态环境问题凸显为空气污染严峻、水资源失衡且污染严重、水土流失问题加剧,土地资源供给压力增大、生态环境异常脆弱等[17]。围绕河南生态环境问题,相关学者进行了不同角度的探讨,亦取得了显著进展。郑邦山分析了河南省生态文明建设现状、困境及创新路径,提出了具有针对性和借鉴意义的措施[17]。梁玲玲从环境伦理、绿色科技、制度体系和生态产业四个不同维度进行研究,为河南省的生态文明建设打造了一个新的理论和实践支撑[18]。文春波等结合河南省经济发展和环境资源特征,明确了河南省生态文明建设指标体系框架[19]。杨丽通过国内外对比研究,建议河南省应借鉴国外相关国家先进的生态环境保护经验,以省域为单元实现区域可持续发展[20]。宋梦林等基于河南省第一批水生态文明城市建设试点(郑州、洛阳、许昌),通过构建城市生态系统健康评价指标体系,基于对试点城市生态系统健康评价结果,明确了水生态文明城市建设的发展重点和方向[21]。总体来看,从河南省生态文明的研究尺度来讲,已形成了宏观层面(省域)、中观层面(地、市)和具体行业(水生态)多尺度融合的研究架构,但针对土地生态尤其是粮食主产区的土地生态文明建设研究明显匮乏。

2.2 河南省粮食生产核心区土地生态文明建设研究进展

我国13个粮食主产区(省)耕地面积及年均粮食产量分别占全国的65%和80%,其粮食生产状况直接影响着我国的粮食产能,对国家粮食安全起到重要引擎作用[22,23]。粮食生产核心区是我国粮食主产区中的精华地带,从某种程度来讲,国家粮食安全关键要靠粮食生产核心区来保障。

河南省是国家战略确定的粮食生产核心区,在国家粮食安全格局中具有举足轻重的战略地位。然而,河南粮食生产核心区现实存在的问题,包括普遍经济欠发达、农业比较效益低、基础设施建设滞后等,严重制约了区域粮食产能增加及居民福祉提升[24]。当前,河南粮食生产核心区土地整治的战略重点已转变为耕地数量—质量—生态三位一体,在解决河南粮食生产核心区土地利用问题方面起到抓手作用[9,25],逐步成为土地生态文明建设的关键组成部分[26],而粮食生产核心区土地生态文明建设对土地整治产生的反馈机制,必将引领和规范土地整治的未来方向[27]。

河南省粮食生产核心区土地整治源于20世纪90年代末期严峻的耕地保护压力[6]。历经探索起步、发展壮大和跨越发展三个主要阶段,快速发展为依法依规、大规模、有组织、具有时代特色的综合土地整治,其在保护耕地资源、提高土地节约集约利用水平、提升耕地综合生产能力和优化土地利用结构等方面取得了显著成就[6,28,29]。进入21世纪,由于城市化、工业化、农业现代化进程不断加快,导致耕地面积不断减少。粮食生产、失地农民、经济安全、社会稳定、社会保障和生态环境等问题日益尖锐[11]。社会利益格局深刻调整的大背景,对河南省粮食生产核心区新时期土地整治的战略定位、目标和组织形式等均带来变革的压力和挑战[25,27]。

2.3 河南省粮食生产核心区土地生态文明建设存在的主要问题

综合来看,随着我国生态文明建设的深入推进,河南省粮食生产核心区的土地整治工作取得了可喜成绩,同时,也凸显了新时期土地整治工作明显缺乏后劲的突出问题,而开展河南省粮食生产核心区土地整治和土地生态文明耦合作用研究,可能是新常态下土地整治工作的源动力,然而,河南省粮食生产核心区土地整治和土地生态文明耦合机理研究仍存在以下难题:

(1)河南省粮食生产核心区土地生态文明的建设目标尚未明确。国内外土地整治不同发展阶段研究表明,土地整治的科学研究均落后于社会实践。河南省粮食生产核心区的土地整治应在借鉴国外土地整治先进经验基础上研判吸收,立足于粮食生产核心区的区域功能定位,界定体现粮食生产核心区土地数量—质量—生态—粮食安全—居民福祉协调发展的土地整治内涵。

(2)土地整治与生态文明耦合作用机理仍未厘清。虽然相关学者从土地整治与生态文明目标一致性和冲突性分析了二者的关系,但由于土地整治和生态文明各自系统的复杂性,两者相互作用机理的研究明显薄弱。

(3)河南省粮食生产核心区土地生态文明建设理论比较匮乏。虽然相关学者在政府推动机制、市场驱动机制和个人自觉机制等方面对土地生态文明建设进行了尝试研究,但由于研究尺度不统一、研究目标及研究方法等存在较大差异,目前仍无法具体指导河南省粮食生产核心区进行土地生态文明建设。

3 思考与建议

针对河南省粮食生产核心区土地资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题,应把秉承尊重土地、敬畏土地、保护土地的生态文明理念,融入河南粮食生产核心区土地整治的全过程,实现河南省粮食生产核心区经济快速、健康发展。建议未来可加强以下研究:

(1)科学界定河南省粮食生产核心区土地生态文明内涵。基于生态文明理论、土地可持续发展等理论,按照党的十八大报告“优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度”要求,在立足河南粮食生产核心区主体功能定位基础上,遵循河南粮食生产核心区土地的自然—经济—社会综合生命体发展规律,重点从粮食安全—空间优化—节约集约利用—生态储备—区域协调—居民福祉等角度,界定河南省粮食生产核心区土地生态文明概念,并进行内涵分析。

(2)构建河南省粮食生产核心区中观(县、乡)和微观(土地整治项目区)的多尺度土地生态文明建设标准。依据河南粮食生产核心区功能定位的土地整治需求,可采用自上而下、逐层控制的方法,从土地整治目标任务、空间优化、项目实施等方面,分类构建中观(县、乡)及微观(土地整治项目区)尺度的河南省粮食生产核心区土地生态文明建设标准,为土地生态文明的量化分析提供理论依据。

(3)基于土地整治视阈,优化河南省粮食生产核心区土地生态文明建设路径。从土地整治的时代责任出发,依据河南粮食生产核心区功能定位,按照土地生态文明内涵要求,提出河南省粮食生产核心区土地生态文明建设研究方案。初步思路如下:优化土地整治规划→项目设计→实施→组织管理→形成多方利益共同体的工作流程;建立河南粮食生产核心区土地整治的农作物轮作制度、休(免)耕制度、规划制度、权益保障制度、投融资制度、代际补偿的土地资源有偿使用制度和土地生态补偿制度等制度体系;构建河南粮食生产核心区土地生态文明建设的公众参与机制、多方利益分配机制、政府—市场—农民的约束机制、全程监控机制和监管绩效评估机制体系(图1)。

图1 河南省粮食生产核心区土地生态文明建设制度及机制体系

4 结语

河南省粮食生产核心区土地生态文明建设对新时期土地整治具有示范和引领作用。二者具有耦合作用机制,但机理尚未查清。未来应着重研究:基于生态文明理论、土地可持续发展等理论,科学界定河南粮食生产核心区土地生态文明内涵;分类构建宏观(县、乡)及微观(土地整治项目区)不同尺度的河南省粮食生产核心区土地生态文明建设标准,为土地生态文明建设的量化分析提供理论依据;从工作流程、制度体系和机制体系三个维度优化河南省粮食生产核心区土地生态文明建设路径。

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Construction of Land Ecological Civilization in the Core Area of Grain Production in Henan Province

YAN Liangchen1, XU Xiaoliang2
(1.The High School Affiliated to Renmin University of China, Beijing 100080; 2. Beijing Huasheng Jindi Technology Center, Beijing 100025, China)

The main problem of land ecological civilization construction in the core area of grain production in Henan Province is that the goal of land ecological civilization construction is not clear enough, the coupling mechanism of land remediation and ecological civilization has not yet been found, and the theoretical basis for land ecological civilization construction is lacking. Based on the theory of ecological civilization and land sustainable development, we scientifically define the connotation of land ecological civilization in the core area of grain production in Henan Province, construct land ecological civilization construction standards at meso-scale (county, township) and micro-scale (land remediation project area), and propose the construction path from the following three dimensions: workflow, system and mechanism.

land remediation; land ecological civilization; path; grain production core area; Henan

F407.1;F062.1

A

1672-6995(2017)07-0069-05

2017-02-10;

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闫良辰(2000-),男,天津市人,中国人民大学附属中学高中生,主要从事土地整治研究。

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