一起未经审批的跨省引进乳用动物的案例探析

程双,赵春艳

（重庆市垫江县动物卫生监督所重庆408399）

一起未经审批的跨省引进乳用动物的案例探析

程双,赵春艳

（重庆市垫江县动物卫生监督所重庆408399）

跨省引进乳用种用动物检疫审批监管工作历来是动物卫生监督执法中的重点和难点。本文从一起典型的未经审批的跨省引进乳用动物案例入手，分析此类案件在违法行为责任主体的认定和违法行为的定性与处理方面存在的不同观点，提出完善立法和监督体系等方面的建议。

动物卫生监督；未经审批；跨省引进；案例分析

《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等法律法规明文规定，跨省引进种用乳用动物实行审批备案。跨省引进种用、乳用动物检疫审批是防止动物疫病传播蔓延的重要手段，充分保障兽医“四个安全”。在执法实践中，由于中小规模养殖场在选址、环境、防疫条件、饲养管理等方面存在差距，多数不符合国家法律法规规定的跨省调运种用乳用动物检疫审批条件。因此，跨省调运乳用种用动物检疫审批监管历来就是动物卫生监督执法中的重点和难点。笔者连续2年参与重庆市动物卫生监督行政处罚案卷评查和优秀案卷评选活动，现选取一例较典型的未经审批的跨省引进乳用动物案，剖析案件查处中的难点和争议，提出处理观点与思考，以供同行交流探讨。

1 案件概述

1.1 案件来源

2016年6月15日，重庆市A县动物卫生监督所接到群众举报，称某奶牛养殖场从外面调运了一批奶牛，要求调查处理。接到举报后，县动监所首先指派乡镇分所执法人员前往调查核实基本情况。经调查，该场6月15日从B省某县调运了18头奶牛回场，养殖场业主不能提供跨省引进乳用动物检疫审批手续和动物检疫证明。此行为涉嫌违反《动物防疫法》第四十六条第一款和第二十五条（三）项之规定，经请示动监所负责人同意，决定立案。

1.2 调查经过

6月15日，执法人员对该奶牛场现场进行调查取证，调阅该场的《营业执照》《动物防疫条件合格证》《畜禽养殖档案》等相关资料，制作《现场检查（勘验）笔录》。对业主及相关当事人进行询问调查，调查了解违法事实经过，以及违法经营动物的货值金额等情况，并制作《询问笔录》。执法人员对整个执法过程进行全程录相、拍照，固定了现场证据。根据《动物防疫法》《动物检疫管理办法》的相关规定，对违法行为人下发《责令改正通知书》，要求其立即改正违法行为，对奶牛场进行全面消毒，对调运回的奶牛就地实施隔离观察。6月16日，县动物疫病预防控制中心对调运回的奶牛开展“两病”检测。

1.3 违法事实认定及法律适用

根据调查，本案涉及3个违法行为：①当事人引进该批奶牛前，未向省级动物卫生监督机构申办跨省引进乳用动物的检疫审批手续，违反了《动物防疫法》第四十六条第一款之规定“跨省、自治区、直辖市引进乳用动物的，应当向输入地省、自治区、直辖市动物卫生监督机构申请办理审批手续，并依照本法第四十二条的规定取得检疫证明”。②未依法取得动物检疫证明调运该批奶牛，违反了《动物防疫法》第二十五条（三）项之规定：“禁止屠宰、经营、运输下列动物：依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的”。③在调运该批奶牛进入重庆市，未到重庆市依法设置的指定道口动物卫生监督检查站接受检查和消毒，违反了《重庆市动物防疫条例》第二十九条第二款之规定“动物、动物产品输入本市，应当到依法设置的指定道口动物卫生监督检查站接受动物防疫监督检查和消毒，未经检查和消毒的，禁止进入本市”。

1.4 处罚决定

遵循行政处罚过罚相当原则（即行政处罚与违法行为相适应），根据《动物防疫法》等法律法规规定，对本案当事人的多个动物防疫违法行为分别作出相应的处罚：对未经审批跨省引进乳用动物的违法行为，根据第七十七条（二）项规定，处罚款10 000元；对经营依法应当检疫而未经检疫动物的违法行为，根据《动物防疫法》第七十六条、七十八条规定，处货值金额20%罚款22 000元，同时依据《动物检疫管理办法》第四十条第二款规定进行补检；对从市外输入动物未经指定道口进入的违法行为，根据《重庆市动物防疫条例》第四十八条（二）项规定，处罚款2 000元。按照行政处罚与教育相结合原则，经研究决定对本案中3个违法行为的行政处罚（罚款）进行合并处罚，采取择重处理，处罚款22 000元。

2 问题探讨

2.1 违法行为责任主体的认定

对行政违法行为责任主体的认定将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确。在动物卫生执法实践中，违法主体的认定是一个比较复杂且容易混淆的法律问题。对本案违法主体的认定就存在三种不同的观点。

观点1：认定奶牛场为违法行为责任主体。跨省引进乳用动物的行为主要是由输入方奶牛场来主导的。只有具备动物防疫条件合格的奶牛场才能申报跨省引进乳用动物检疫审批手续，作为个体的奶农则不具备申报条件。因此，本案认定该奶牛养殖场为违法行为责任主体。

观点2：认定奶农为违法行为责任主体。奶牛场多数以公司、合作社形式建场，将场地租赁给奶农饲喂，形成出租与承租的租赁合同关系。奶农为奶牛的所有权人，具有“依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”由此认为引进奶牛的违法行为应由奶农来承担。

观点3：既然本案存在多个违法行为，应该根据违法行为发生的环节确定违法行为责任主体。当检疫而未经检疫动物和从市外输入动物未经指定道口进入的违法行为发生时，是由奶牛的所有权人主宰，故由奶农承担；运输环节中承运方运输的动物未附有检疫证明的违法行为由承运人承担；未经审批跨省引进乳用动物的违法行为发生时，由输入方奶牛场主宰，故由奶牛场承担。

2.2 违法行为的定性与处理

据笔者观察，动物卫生监督执法案件多是一事一罚。但在执法实践中，“一案一事”的案例很少，多是“一案多事”，即一个案件涉及多个动物防疫违法行为。《农业行政执法文书制作规范》第八条第一款对执法文书制作的案由作出规定：“文书中‘案由’填写为‘违法行为定性案’”，但未明确规定如何处理“一案多事”的执法实际。

观点1：定性为未经审批跨省引进乳用动物的违法行为，对多个违法行为分别裁量，合并择重处罚。对多个违法行为如何定性，现行行政法律体系未作处罚规定，动物卫生行政法律法规也无相关规定，但在其它部门的行政法律、法规及相关规定中有所涉及。如《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十七条规定：“一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。一个案件有多个违法行为人的，分别决定，可以制作一式多份决定书，写明给予每个人的处理决定，分别送达每一个违法行为人”。《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条规定：“生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚”。根据《动物防疫法》《重庆市动物防疫条例》的有关规定，对奶牛场的多个违法行为分别裁量，合并择重处罚。笔者赞同本观点，未经审批跨省引进乳用动物是本案的主要违法行为，是其它违法行为的根源所在；未经审批的结果直接或间接造成其它违法行为的产生，它们之间存在一定的因果关系，故将其作为违法行为定性。

观点2：定性为经营依法应当检疫而未经检疫动物的违法行为，对多个违法行为分别裁量，合并处罚。本案的3个违法行为具有关联性，属于连续多个违法行为，即是同一违法主体在连续的时间内所实施。■

10.3969/j.issn.1008-4754.2017.06.001