以价值思维引领PPP项目良序发展

丘开浪

中国资产评估协会颁布《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》（以下简称《操作指引》），《操作指引》以价值思维作为逻辑起点，以期能够维护PPP项目各相关当事方合法权益，促进PPP模式的有效实施与推广。

价值思维，是一种以价值驱动、价值创造、价值实现作为衡量尺度、决策依据和评价标准的思维方式，广泛运用于企业战略管理和运营决策当中。

资产评估是对评估对象在评估基准日特定目的下的价值进行分析、估算并发表专业意见的行为和过程，资产评估的过程实质也是分析价值驱动因素、剖析价值创造过程、检验价值实现程度的过程，由此可见资产评估方法与价值思维逻辑一脉相承。

一、价值思维在PPP项目中的运用

在基础设施及公共服务项目中，政府传统采购模式更多地显现出价格思维的特征。比如，在建造基础设施及公共服务设施过程中，通过公开招标的方式选择建造成本合理最低的相应方案，作出建造周期的管理决策，实现政府方建造过程中的利益最大化，但是，这样的决策方法并未将建设期的建造成本与运营期的运营成本进行统筹考虑，也通常无法将工程建造成本与工程的长期维护成本作出兼顾分析，缺乏全生产周期成本管理的思维方式。在PPP采购模式下，政府与社会资本之间的合作方式及其内在特征，客观上要求运用价值思维作出指引。采用PPP采购模式，其全生产周期的整合要求、鼓励创新的机制以及合理的风险分配与风险转移等目标，迫切需要运用价值思维进行合作决策。从深层次看，价值思维在PPP项目中的运用是具有深厚的理论基础的，主要有均衡价格理论、协同效应理论和风险理论等。此外，在PPP项目中，不仅可以从政府的视角运用价值思维，也可以从社会资本的角度看待价值思维问题。价值思维是贯穿PPP项目全生命周期的一条主线。

（一）三块理论基石

1. 均衡价格理论

均衡价格理论是新古典经济学派把效用价值论和生产价值论结合起来而建立的理论，该理论认为：在任何社会，稀缺性的商品或劳务，其客观效用或满足欲望的程度必须用一个共同的标准来衡量，这个标准就是价格。在均衡价格理论中有需求价格，它取决于需求，即需求量取决于消费者对商品效用的主观评价，因而需求价格是买方愿意支付的最高价格；有供给价格，它取决于生产费用，是生产者愿意接受的最低价格。均衡价格就是供求均衡时双方都能接受的价格，因此，效用和生产费用是影响价格的两个均等因素。

按均衡价格理论，对PPP项目付费价格的解释是：社会资本提供基础设施或公共服务而应获得的回报，一方面受社会资本建造和运营基础设施或公共服务项目所需的成本影响，社会资本投入的成本越大，其所需要获得的回报越高，因此，社会资本在项目中可收回的资金可在建造和营运成本基础上结合机会成本和投资回报因素进行测算；另一方面又受基础设施或公共服务的数量和质量的影响，不论是采用可用性付费、使用量付费还是绩效付费，均反映了这样的逻辑，也正因为如此，项目产出说明、绩效监测是项目实施方案和PPP合同中的重要内容。在市场竞争条件下，PPP项目付费价格由作为供给方的社会资本（或项目公司）和作为（或代表）需求方的政府双方共同决定，当市场供给等于市场需求时，市场达到了均衡，此时的付费价格就是政府和社会资本双方均可接受的价格。

2. 协同效应理论

协同效应原来是一种物理化学现象，又称增效作用，是指两种或两种以上的组分相加或调配在一起，所产生的作用大于各种组分单独应用时作用的总和。如今，协同效应普遍应用于企业经营管理领域，并可分为内部和外部两种情况：内部协同是指企业生产、营销、管理的不同环节、不同阶段、不同方面共同利用同一资源而产生的整体效应；外部协同则指一个集群中的企业由于相互协作共享业务行为和特定资源，将比作为一个单独运作的企业取得更强的盈利能力①国务院国资委产权管理局投资价值评估课题组编著.投资价值评估[M]. 北京：中国市场出版社，2016.1：64-65。外部协同主要存在于企业并购领域，指两个企业通过合并所产生的效益大于两个企业未合并前各自产生的效益总和，通常被表述为2+2=5，或是指企业合并后所产生的现金流量超过两企业合并时预计产生的现金流量总和的部分。

在PPP采购模式中，政府与社会资本之间达成合作，是PPP协同效应产生的基础和前提，政府与社会资本之间资源或优势的互补性是形成协同效应的机理。政府与社会资本进行合作，其核心动机在于要借助社会资本的技术优势或管理经验，以提高效率、节约成本，实现物有所值。因此，政府与社会资本之间在资源、技术、管理经验等方面优势互补所形成的管理协同效应和技术协同效应，是PPP模式的协同效应的主要组成部分。在社会资本端，PPP项目与社会资本的其他产业间，也可能产生纵向或模向的经营协同效应。

3. 风险理论

美国学者Haynes最早提出风险的概念，定义风险为损失发生的可能性，为风险管理与保险相结合奠定了理论基础。有关风险的经济学理论可分为两个部分：一是新古典经济学理论，其理论基础是理性人假设和有效市场假说，认为风险的产生是基于人们对事物的期望和预期效用，在此基础上将人们对风险的态度分为风险厌恶、风险偏好和风险中性三类；二是行为经济学理论，该理论认为人类由于受到认识的局限和心理活动、情感因素的影响，经常会出现有限理性的行为发生，并在期望和预期效用的基础上，构建了有限理性行为的风险理论。

在PPP采购模式中，对项目风险进行识别和分配，是政府和社会资本签署的PPP协议中的重要内容，项目风险是否完整识别和科学分配是PPP项目成功与否的关键。对项目风险是否能够完整识别并进行合理分配，决定着政府方采用PPP采购模式是否能实现物有所值，也影响着社会资本方的投资回报水平。对于同一不确定性事项，政府和社会资本的风险态度、决策行为与效用之间的函数关系、在风险和损失规避情况下的效用感受等方面均可能存在差异。具体来说，对于同一风险事项，政府和社会资本控制风险的能力、成本及效率可能存在差异，应将风险交由最有能力管理且管理成本更低、管理效率更高的一方承担。

（二）两个思维角度

在PPP采购模式中，以价值思维作为行动指南和决策方法，不仅是政府方的客观要求，也是社会资本方的必然选择。因此，对价值思维的贯彻和执行，有着政府方和社会资本方这两个不同的视角。

1. 政府方的价值思维

对于政府方而言，采用PPP采购模式是否创造和实现了价值，是通过对比项目全生命周期中传统采购模式和PPP采购模式下政府方承担的现金流折现值进行判断的，如果PPP采购模式下政府方承担的现金流折现值大于传统采购模式下政府方承担的现金流折现值，则说明采用PPP采购模式对于政府方而言是物有所值的。因此，政府方的价值思维汇集于物有所值评价过程中。

《操作指引》提出，物有所值是指为提供公共产品或公共服务，综合考虑了全生命周期成本和质量、价格与效用的最佳结果，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共产品或公共服务项目的一种评价方法。物有所值融汇了PPP项目全生命周期中影响政府方现金流出的主要因素，包括建造和运营成本、风险成本、机会成本、融资成本、绩效指标等。因此，物有所值蕴含了价值思维的精髓。物有所值定性评价是对政府方价值思维的一种抽象概括，而物有所值定量评价是政府方价值思维的一种具体阐发，物有所值定量评价的过程就是运用价值思维对政府传统采购模式和PPP采购模式进行对照、测算和选择的过程。如果一个PPP项目的物有所值量值或物有所值系数为正数，则说明该项目采用PPP采购模式实现了价值，是物有所值的，那么，可基于价值驱动、价值创造、价值实现三者间的辩证关系，对物有所值定量评价的全过程进行倒推验证和回溯分析。一般而言，一个项目采用PPP采购模式所实现的价值（即物有所值量值），其价值驱动因素通常是政府与社会资本进行合作所产生的协同效应——主要表现为提高效率和节约成本，该协同效应的价值中由政府方所享有的价值便是政府方采用PPP采购模式所实现的价值。因此，对政府方而言，其价值思维可聚焦于对政府和社会资本合作能否及如何产生协同效应的层面上，分析政府和社会资本合作的协同属性是否源于双方合作的长期性、互补性以及科学的绩效导向和协同收益共享机制。

因此，相对于物有所值定性评价，物有所值定量评价更具体、更全面、更深入地彰显了价值思维对于政府方的重要作用。物有所值定量评价也贯穿于PPP项目的全过程，在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交阶段，均可开展物有所值定量评价，而物有所值定性评价通常只在项目识别、项目准备、项目采购环节开展。《操作指引》鲜明地呈现出物有所值定量评价所处的重要地位，不仅较为完整地对物有所值定量评价的具体操作要求作出规范，而且在PPP项目实施过程中也要求运用物有所值定量评价的思维或方法解决具体问题，比如，在项目中期评估、绩效评价、合同变更、价格调整等过程中，均需借助物有所值定量评价方法或评价结论，以验证政府方采用PPP采购模式是否实现了价值。

2. 社会资本方的价值思维

对于社会资本方而言，建设和运营PPP项目是否能够创造价值和实现价值，主要可通过以下两种方法或以下两种方法的组合进行判断或检验：

第一，当PPP项目未来现金流一定时，通过对比内含报酬率和期望报酬率而作出判断。现金流的口径可区分为项目现金流和项目资本金现金流，相对应地，内含报酬率区分为项目内含报酬率和项目资本金内含报酬率，期望报酬率也区分为全投资资本的期望报酬率和权益资本的期望报酬率。如果权益资本的期望报酬率低于项目资本金内含报酬率，说明该PPP项目对于权益资本提供方（通常为社会资本）而言在经济上是可行的，该权益资本提供方通过投资该PPP项目能够创造和实现价值增量；反之亦然。如果全投资资本的期望报酬率小于项目内含报酬率，说明该PPP项目对于项目公司的全部资本提供方（包括权益资本和债务资本）而言在经济上是可行的，全部资本提供方通过该PPP项目能够创造和实现项目公司的整体价值增量；反之亦然。期望报酬率反映了资本成本，是风险的价格。当资本所面临的风险下降时，其资本成本也相应下降，即期望报酬率相应下降；反之亦然。社会资本所面临的PPP项目风险的大小，不仅受基础设施或公共服务需求的稳定程度以及社会资本运营能力的影响，也受政府机构能力的影响。政府方基于正确的PPP理念构建富有契约精神和法律意识的合作关系，可以降低社会资本所面临的不确定性和项目风险，社会资本因此可能会在市场竞争中调低内含报酬率，这又将提高政府方的物有所值量值。

第二，当期望报酬率与内含报酬率相等且保持不变时，通过对比实际现金流和期望现金流而作出判断。此处所称的期望现金流，是计算内含报酬率时所采用的现金流。如果实际现金流高于期望现金流，则表示不仅实现了内含报酬率对应的投资回报水平，在此基础上还有超额收益，实现了价值增量；如果实际现金流低于期望现金流，则说明并未如预期那样达到内含报酬率所要求的投资回报水平。对于提供基础设施或公共服务的PPP项目，要提高其现金流水平，往往难以通过增加收入来实现，而主要系通过降低成本来达到。如果社会资本具有丰富的管理经验和先进的技术，并通过这些经验和技术的实施达到提高生产经营效率或节约物力投入的目的，则政府与该社会资本的合作能够实现协同效应，降低项目总成本。在市场竞争和交易双方博弈的作用下，降低的项目成本一部分可能由政府方分享，体现出政府采用PPP采购模式的物有所值的程度，其余部分由社会资本方享有，体现为社会资本方在PPP项目中创造和实现的价值增量。

（三）一条贯穿主线

全生命周期整合及全生命周期绩效管理是PPP理念的重要组成部分。在PPP项目实施全过程，均应遵循价值思维的固有规律，以价值思维指导项目进程和检验项目成果。

在PPP项目的全生命周期过程中，以价值思维作为坐标引擎和指导思想的事项至少包括：项目识别阶段的项目初步实施方案或项目建议书的编制；项目准备阶段的项目实施方案的编制或评估；项目采购阶段的采购文件和响应文件的制定；执行阶段的绩效监测和支付评审、项目风险再分配、项目中期评估、项目调价；项目移交阶段的绩效评价；以及各环节开展的物有所值评价；等等。因此，价值思维是贯穿PPP项目全生命周期的一条主线，在PPP项目全生命周期过程中，均应将价值思维作为政府方和社会资本方的价值观和方法论。比如，在PPP项目社会资本方获取的付费单价调整行为中，应关注价格调整是否源于通货膨胀以及客观成本增加，应剖析政府方的利益是否因不公允的价格上调而受到损害，对于社会资本方低效或浪费所导致的成本增加，并不能成为单价上浮的理由。因此，对项目实施方案和PPP合同中的调价公式，往往应在定量分析的基础上结合政府传统采购模式下的客观成本变化趋势进行拟定，以体现价值思维的本质要求。

二、价值思维在《操作指引》中的系统体现

价值思维运用于PPP项目中，不仅具有深厚的理论基础，而且呈现双向思维视角并始终贯穿于项目全生命周期之中。在PPP项目中，运用价值思维作为政府方和社会资本方的行动指南和方法指引，是政府方和社会资本方在PPP项目合作中实现价值增量的必然选择，能够引领PPP项目良序发展。资产评估与价值思维如影随行，运用资产评估的方法和理论解决具体问题的过程本质上就是价值思维的脉络呈现。因此，在PPP项目中，借助隐含了价值思维客观规律的资产评估方法和理论，可以解决PPP项目中合作双方是否实现合作价值的一系列问题，这必将推动PPP项目健康可持续发展。

《操作指引》较为深刻和系统地反映了价值思维对PPP项目的本质要求。《操作指引》以PPP项目全生命周期过程涉及的五个阶段作为工作时序，依次对项目识别、准备、采购、执行和移交阶段资产评估及相关咨询业务的基本操作要求进行阐述，并重点对实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、尽职调查、中期评估、绩效评价以及PPP项目评估的具体要求作了细化。《操作指引》的内容体系与贯穿PPP项目全过程的价值思维紧密关联，将价值思维对PPP项目全生命周期各环节的客观要求转化为具体的行为指南，特别是各环节中涉及定量分析与量化测算的事项，对价值思维的固有规律更是体现得淋漓尽致。比如，贯穿PPP项目五大环节的物有所值评价；实施方案中的风险分配框架、调价机制、财务测算；中期评估；绩效评价；项目收益权价值评估；PPP存量项目的评估方法以及PPP存量项目的评估值与其物有所值评价的相互影响关系等方面，均具体运用了价值思维，使政府和社会资本的合作机制具有整体性和全局化特征，避免出现对合作价值造成侵蚀的阶段性、局部化等短视行为。

尽管《操作指引》对价值思维的吸收和利用，主要系基于政府方的视角而阐发，但价值思维作为一种思想方法同样适用于社会资本，《操作指引》中社会资本方响应文件的制定、绩效评价、PPP存量项目评估和项目收益权价值评估等方面，也都体现了价值思维对社会资本方的指引作用。此外，对价值思维运用于PPP项目所具有的三大理论基础——均衡价格理论、协同效应理论和风险理论，《操作指引》也分别作出了呼应和表述。例如，在政府付费模式和可行性缺口补助模式下计算政府付费数额的方法以及PPP项目对潜在竞争程度的要求，是均衡价格理论的一种具体体现。在PPP模式下，政府方实现物有所值的目标以及社会资本在合作中获得价值增量，均源于政府与社会资本合作过程中产生的协同效应，协同效应理论对PPP项目具有“追根溯源”的作用。风险理论对《操作指引》产生的影响则更为具体和深远，调价机制的建立、运营补贴金额的计算以及物有所值定量评价中风险成本量化和折现率确定等，都是以风险理论作为根基的。

因此，《操作指引》对价值思维作了较为深入和全面的体现，而价值思维是贯穿PPP项目全生命周期的中心线，其不仅有助于政府方以全局视角正确选择基础设施和公共服务的采购模式，而且有利于社会资本降低投资风险、提高投资收益水平，还具备扎实的理论基础。因而，带有价值思维清晰印记的《操作指引》的颁布和实施，势必能够推动PPP项目良序发展，促进政府和社会资本方实现合作共赢。