资源型城市转型“辞旧迎新”

本刊记者 张菀航

资源型城市转型“辞旧迎新”

本刊记者 张菀航

“成也萧何，败也萧何”，资源产业成就了资源型城市的辉煌，而资源枯竭也羁绊了它们的发展步伐。

综观国内外资源型城市的发展轨迹，大多未能跳脱“建设—兴盛—衰退—消亡”的固定范式，如何转型成为世界难题。当前，我国资源型城市传统优势日渐式微已是不争的事实，但将落寞归咎于这宿命式的范式未免过于消极。

对于资源型城市的转型探索，我们从未停止。今年1月，国家发展和改革委员会出台《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》（下称《指导意见》）。国家税务总局、国土资源部也于近日印发《关于落实资源税改革优惠政策若干事项的公告》。诸多政策红利会为我国资源型城市发展带来哪些新思路和新希望？未来，资源型城市的命运可否寻得新生？

辞旧：告别对旧动能的惯性依赖

“资源型城市往往因矿而建、因矿而兴，也因矿而衰。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强在接受《中国发展观察》采访时表示，资源型城市面临的共同瓶颈主要表现为：

矿竭城衰趋势。城市经济过度依赖资源和资源型主导产业支撑，随着资源总量减少，产业效益呈下降趋势。资源一旦枯竭，则矿竭城衰。

产业结构单一。在三大产业中，第二产业比重较大，多数在60%-70%，甚至80%以上。产品的科技含量和附加值普遍较低。资源型产业萎缩，接续替代产业能力不足。

就业问题突出。由于产业结构失衡，第三产业发展滞后，对劳动力吸纳能力有限，就业渠道单一，职工收入下降。

环境问题严重。矿业生产过程中所产生的三废（废水、废气、废渣）对土地、水体和大气等生态环境破坏力强，环境污染和生态破坏问题严重。

综合竞争力弱。资源型城市由于后备资源不足，整体技术落后，基础设施薄弱，经营管理粗放等诸多问题，综合竞争力相对较弱。

锁定效应明显。锁定效应主要体现在资源产业的结构难以伴随着政策、技术、市场的发展而升级，包括技术锁定、结构锁定、功能锁定、认知锁定等，转型发展内生动力不足。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥对《中国发展观察》记者表示，当前我国资源型城市陷入了“自身缺乏魅力，转型缺乏能力，产业缺乏活力，发展缺乏动力”的困境中。他将我国资源型城市的发展问题归因于三个“单一”：一是发展模式单一，主要表现在呈现资源型产业“一业独大”的现象，主要资源产业的发展对资源型城市发展起着主导性作用。二是发展动力单一，资源型城市发展的动力主要来自资源性产业，缺乏接续产业或替代产业的多元支撑。三是发展路径单一，主要依靠资源来做文章，依矿建城，因企建市，城矿割裂比较严重。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中在接受《中国发展观察》采访时分析，我国资源型城市面临着资源单一、利用方式单一的问题，这种情形在我国很多煤炭城市较为常见，例如山西大同、阳泉及河南平顶山等，导致城市经济与资源价格密切相连，波动大、风险大。另外，资源开采历史长、开采方式粗放，资源面临枯竭，例如我国东北的部分资源型城市，如辽宁阜新、黑龙江鸡西等，还有甘肃玉门、云南个旧等，这些城市未能较好地发展接续产业，城市经济发展较为困难。并且，这些城市的历史包袱重，过去在资源型行业就业的人员多为教育水平偏低、技能较为单一的矿产工人，流动性较差、再就业难度高，地方财力也较为薄弱，积累较少，主动转型发展的能力不够。

迎新：培育新动能迫在眉睫

“资源型城市转型主要有两种战略转换，一种是全线退出传统领域，开辟新的产业；另一种是产业链延伸推进相关产业，发展替代产业，实现城市经济结构的升级。”程会强进而强调，“无论哪种转型战略，都需要培育新动能。”

资源型城市培育新动能，需要全面深刻地认识转型战略，从根本上形成转型发展的内在动力。对此，程会强表示，“首先要明确资源型城市转型是以实现资源优化配置、经济协调发展为目标的转型。”经济转型不是单纯地从一个产业过渡到另一个产业，而是从单一的产业结构发展到多元化的产业结构，多种产业共生发展，实现产业结构的优化升级。这是资源型城市转型发展新动能的动力基础。在此方面，德国鲁尔工业区经过40多年的经济转型，已经从煤炭和钢铁制造中心发展成为以煤炭和钢铁为基础，以高新技术产业为龙头，多种产业协调发展的综合新经济区，实现了传统经济增长方式的根本性变革。

“此外，要认识到资源型城市转型不仅是产业结构的转型，而且是城市发展的整体转型。”程会强指出，这是资源型城市转型发展新动能的本质所在。一是城市转型。把原来矿城合一的城市形态转变为功能综合的城市形态。二是社会转型。解决城市凋敝、下岗和再就业问题、城乡居民收入增长缓慢等社会问题。三是生态转型。通过生态修复和环境治理，建设生态城市。在此方面，安徽铜陵市以工业循环经济为基础，以企业为载体、园区为平台，科技创新为手段，建设一二三产业共生网络，形成产业与社会发展大循环，着力实现观念转新、经济转型、体制转轨、环境转优，走出了具有铜陵特色的循环经济支撑新型城镇化，促进城市生态文明建设之路，形成了“循环引领、产城融合、三生共赢”的生态城市转型发展模式。

贾若祥建议，一方面要依靠国家政策扶持，通过结构性减税、专项转移支付、生态补偿、项目支持等措施，为资源枯竭型城市注入外部动力；另一方面要依靠资源枯竭型城市自身结构调整增强发展动力，资源枯竭型城市要按照国家推进供给侧结构性改革的要求，积极推进自身结构调整，加快培育接续替代产业，增强自身发展动能。

刘云中认为，资源枯竭型城市要善于“取长补短”，利用资源型枯竭城市拥有的人力、土地资源，发展有规模、高效和科技含量高的农业；发挥矿产资源开采利用历史悠久的优势，加强矿产资源开采利用企业的管理经验输出。同样，也要充分利用国家的政策和资金扶持，发展多元金融手段，如设立转型发展基金，加强对区域外部的投资，获得多元化的资金。特别是要加强矿城结合，将矿区经济更好地融合到城市多元化的经济中，保持矿区和城区经济的相对稳定发展。

契机：政策红利助力转型升级

针对资源型城市的转型问题，我国已相继出台了多项重要文件和政策。2001年，辽宁省阜新市被确定为全国首个资源枯竭型城市经济转型试点市。2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》发布，并于2008年确定首批12个资源枯竭型城市，此后又分别于2009年和2012年确定第二批32个、第三批25个资源枯竭型城市。2013年出台的《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，首次在全国界定了262个资源型城市。

从先前对资源枯竭型城市的重点扶持到面向资源型城市的整体转型，我国进一步完善了相关政策体系和工作机制。《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》相较于以往，又将为资源型城市的新生带来哪些新机遇？

在贾若祥看来，此次《指导意见》的“新”主要体现在探索新模式、激发新活力、拓展新路径、聚集新要素、健全新机制等方面。比如在探索新模式方面，主要提出要在三个方面进行积极探索。一是强化绿色高效的资源开发方式，这也是贯彻落实生态文明理念的重要举措。二是发展高水平的资源精深加工产业，这是在我国经济进入新常态下推进供给侧结构性改革的有机组成部分。三是促进资源开发和城市发展相协调，这是国家在推进新型城镇化背景下产城融合发展、矿城融合发展的重要举措。

刘云中特别谈到了《指导意见》中的诸多亮点，例如为了支持资源枯竭城市承接发达地区产业转移，建立发达地区与资源枯竭城市的干部交流机制。“这就是一个很好的机制设计，通过干部交流，带动资本、人员和产业的对接，支持资源枯竭型城市的转型发展。”又如针对地处偏远、资源枯竭、已不适人居的矿区，参照易地扶贫搬迁的做法，稳妥实施搬迁安置，引导人口向发展条件相对较好的地区转移，由此明确了资源枯竭型矿区的处理办法。再如在构建新型营商环境方面，提出建立公开透明的探矿权、采矿权交易市场，严格执行竞争性出让制度；破除部分资源类行业的行政垄断，引入行业外投资者。“这些都是建立良好竞争环境，促进产业结构多元化发展，增强城市抗风险能力的有力措施。”刘云中说。

程会强认为，《指导意见》更加务实鲜明地体现了“分类指导，特色发展”的基本原则。针对成长型、成熟型、衰退型、再生型城市的特点，具体准确地指出了其发展思路和发展目标，为培育其转型升级新动能提供了指导方向。

他进而表示，以在262个资源型城市中所占比例最大的成熟型城市为例（141个），该《指导意见》提出了三条有力措施：深化供给侧结构性改革，构建多元化产业体系，构建新型营商环境。这些均是形成资源型城市转型发展新动能的有效方式。

深化供给侧结构性改革，增强资源型城市持续发展的内在活力。

积极稳妥化解钢铁、煤炭等资源依赖型行业的过剩产能，依法依规全面淘汰落后产能，支持资源开采、深加工优势产能“走出去”，参加“一带一路”产能合作等。既可减轻资源型企业负担，又能释放传统型产业的活力。

构建多元化产业体系，形成资源型城市转型发展的支撑基础。做大做强资源深加工、矿山冶金大型成套装备、化工装备和工程机械等传统优势产业；加快发展新材料、新能源、生物、节能环保等战略性新兴产业；培育壮大旅游、养老等特色服务业。打造若干特色优势明显、技术水平先进、具有较强竞争力的接续替代产业集群。这种因地制宜、因城施策的产业发展符合成熟型城市产业接续规律。

构建新型营商环境，创造资源型城市升级发展的良好市场环境。

转变政府职能，简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”。深化行政审批制度改革，深化商事制度改革，放宽企业准入，放开放活市场，进一步激活市场主体的活力，为资源型城市动力转换创造良好的制度环境和市场环境。

另外，国家税务总局、国土资源部近日印发《关于落实资源税改革优惠政策若干事项的公告》（下称《公告》）。《公告》提出，对符合条件的充填开采和衰竭期矿山减征资源税，实行备案管理制度。对实际开采年限在15年（含）以上的衰竭期矿山开采的矿产资源，资源税减征3 0%。在贾若祥看来，“此举可视为国家通过结构性减税助推资源型城市转型的具体举措。”

刘云中进一步指出，这一措施有利于减轻资源型城市转型发展的成本和负担，促进资源的高效利用。资源枯竭型城市要用好这一政策，“首先是开展矿山综合治理，对于采空区能够做回填的，尽量做回填，更好地利用国家的资金扶持和税收优惠；其次，对于尚有开采储量的矿区，尽可能地精打细算，延长矿区寿命，为转型争取时间。”

“该《公告》立足于落实资源税改革的具体可操作性和科学性，对资源型城市发展利好。”程会强详细分析道：

对符合条件的充填开采和衰竭期矿山减征资源税，实行备案管理制度。纳税人在首次享受减税的申报阶段，附送相关材料进行备案即可享受减免。在符合减免税资质条件期间，备案材料只需一次性报备，在政策存续期可一直享受。这种手续简化，无疑将减少了资源型企业的负担，同时也提高了税收征管效率。

对实际开采年限在15年（含）以上的衰竭期矿山开采的矿产资源，资源税减征30%。衰竭期矿山是指剩余可采储量下降到原设计可采储量的20%（含）以下或剩余服务年限不超过5年的矿山。但由于许多矿山开采历史较长，历经多次扩能改造、资源整合或兼并重组等，原设计可采储量可能不明确。《公告》明确规定，在原设计可采储量不明确的情况下，衰竭期以剩余服务年限为准。衰竭期矿山以开采企业下属的单个矿山为单位确定。而且剩余服务年限的计算方法，可参照煤炭资源税的做法确定。这些具体界定标准，为资源型城市依法获得税收优惠提供了极大便利。

对依法在建筑物下、铁路下、水体下（以下简称“三下”）通过充填开采方式采出的矿产资源，资源税减征50%。因为“三下”充填开采技术性较强，安全和环保要求更高。《公告》明确由省税务机关商同级国土资源主管部门确定，并进一步明确了更为严格的充填开采“三下”矿产资源的减税条件，即：采用先进适用的胶结或膏体等充填方式；对采空区实行全覆盖充填；对地下含水层和地表生态进行必要的保护。“这种要求虽然严格，但操作科学、可行，为资源型城市获得更大税收优惠提供了契机。”