加强监狱内部管理的思考与实践*

天津市监狱管理局课题组

加强监狱内部管理的思考与实践
*

天津市监狱管理局课题组

内部管理是一个单位或部门正常运转、良性运作的核心基础与必备条件，是落实工作职责、实现工作目标、完成工作任务的前提保障。内部管理的缺失和混乱都将导致单位或部门各项工作受阻、整体运行不畅，直至全面瘫痪的严重后果。监狱是国家刑罚执行机关，肩负着惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪的法律职责，其内部管理应当更加完备与顺畅。可以说监狱工作中出现的绝大多数问题都能在监狱内部管理中找出原因。习近平总书记在对司法行政工作做出的重要批示中就曾明确要求，要再接再厉，进一步强化监狱内部管理。习近平总书记对监狱工作的要求抓住了根本、切中了要害，为新形势下的监狱工作指明了目标方向。

一、监狱内部管理存在的主要问题

近年来，通过不断加强监狱内部管理，监狱的整体情况有了极大的改观，但仍未达到适应当前形势需要的程度。归纳起来，还不同程度的存在以下问题：

管理体系不够完善。按照监狱工作的职责任务和目标要求，监狱不但要建立刑罚执行、狱政管理、狱内侦查、教育改造、生活卫生、行政后勤、队伍建设等各种管理体系，还要通过它们之间的相互配合、协调统一，形成丰富、完善的执法、教育、培训、安全管理、应急处置等工作体系，才能有效支撑监狱整体工作。监狱体制改革后，监狱职能进一步纯化，新的管理体系也在逐步建立或加强，但仍然还不够完善，主要表现在：一是一些管理体系本身还不够丰富和强健，对本该承担的职责任务还不能完全承担。特别是对新形势下出现的一些新情况新问题还难以通过自身有效应对。二是有的管理体系当前还不能称之为体系，只是框架或雏形，并未真正涉及实质性的工作。有的只是成立了机构或部门，仅仅为构建体系提供了一个必备的载体。三是各管理体系间的配合协调不衔接、不顺畅，使本该由此形成的工作体系难以成形。管理体系的不完善造成了管理脉络不清、责权模糊、匹配失当的不良后果，导致了各项工作间相互削弱、干扰、冲突现象多发的局面。

法制规章不够健全。监狱作为国家的刑罚执行机关，其多数内部管理活动亦即执法活动，管理行为必然要高度规范。执法行为的规范要以健全的法制为保障，法制健全才能有法可依，才能有效避免各类执法漏洞，保证监狱执法公平公正。当前监狱法制仍然存在以下问题：一是与国家刑事法律体系相适应的规章制度还不完善，对国家或上级机关规定笼统或不可操作的部分未能全部按照法定程序，协调有关部门，结合工作实际进行细化，造成执法操作依据不足。二是监狱内部行政管理制度有些缺乏足够的科学性、针对性和可操作性。有的呆板生硬，与实际不符，有的随机变通，形同虚设，有的草率出台，朝令夕改，都难以成为固定、准确的行为准则。三是对收集整理监狱内部执法和管理的标本、范例重视不够，使监狱内部管理缺乏标本的引领和示范，让本该顺畅的工作变的曲折。监狱法制不健全还综合表现在监狱法制、监督部门职能发挥不力所造成的政策指导、执法监督、法制宣传等不到位、不规范方面。

监狱设施不够标准。监狱设施是监狱内部管理的重要组成部分，也是考察监狱内部管理水平的重要窗口。因此，监狱设施的标准统一程度就标志了监狱内部管理的强化程度。监狱内部设施不够标准主要表现在：一是有些监狱专有设施未按规定配备，不能发挥预计的功能作用。专有设施是监狱监管、改造罪犯所必须的法定设施，也是监狱的标志性设施。随着时代的发展和监管形势的变化，国家对监狱专有设施的功能要求逐步提高，使得一些原来符合规定，但未能及时升级改造的设施变成了不合规。二是一些专有设施虽然按规定配备，但由于使用程序不科学，或是维护维修不及时，造成功能大打折扣，有些甚至长期处于瘫痪状态。三是监狱内部一般设施缺乏严格的统一标准，不但不利于功能发挥，也不便于统一管理。四是监狱设施设备智能化水平低，引进和运用当前社会快速发展的信息技术少。智能化形不成体系，信息化形不成网络，零星的现代设施设备孤立于几点，与人工操作混搭，不但大大降低了功能效率，还提高了失误、失控的风险系数，给工作埋下了较大的问题隐患，有时甚至还加大的工作人员的劳动强度，成了不折不扣的累赘。

思想认识不够统一。监狱警察是监狱内部管理的中心和主体，管理过程只有得到全体监狱警察的高度认同，才能最终有效实施。当前，监狱警察的思想认识还缺乏足够的统一性，日常工作中具体表现在：一是有的层级、部门的领导在制定决策、解决问题时还不能站在大局的高度，有时虽有局部深度的聚焦，但缺乏全面立体的审视，做出了不科学的工作决策，给工作造成损失。二是有些警察认不清当前形势，执法做事不遵守流程、不履行手续、不注重细节，执法过程留有隐患瑕疵，一旦倒查起来说不清事实、拿不出证据，造成本人处处被动，监狱形象因之受损，社会效益大打折扣。三是有的警察管理意识淡薄，对管理脉络不很清楚，既不明了自身所处的管理位置，也不明确自己应尽的工作职责，凡事推着走，不辨目标方向，不问前因后果。四是个别警察不熟悉具体工作，不掌握执法流程，对与工作相关的法律法规知之甚少，或是一知半解，造成执法无原则、做事没规矩。五是在警察整体的思想认识层面，还没有形成一种普遍认同、共同遵守的基本认知，造成工作凝聚力、团体聚合力始终不够强大。

监狱内部管理存在的这些问题是阻碍监狱工作顺利开展、持续发展的基本问题，也是造成各种失误、事故的根本原因，加强监狱内部管理必须首先解决这些问题。

二、加强监狱内部管理的重点内容

确定监狱内部管理的重点内容既要遵循管理规律，使管理能够由浅入深、由易到难，最终使监狱整体实现管理的通达顺畅，同时，又要针对问题，逐步破解难点，堵塞漏洞，为实现全盘有效管理打好基础、创造条件。总之，加强监狱内部管理要坚持普遍性，兼顾特殊性，才能最终取得成效。归纳起来，加强监狱内部管理主要还应从加强组织管理、人力管理、执法管理、装备管理和文化管理等几个方面着手，通过抓重点管理，带动整体推进，切实让监狱内部管理始终运行在正向牵引、有力促进、良性发展的轨道上。

1.加强组织管理。组织管理就是通过建立组织机构，规定职务或职位，明确责权关系等，以有效实现组织目标的过程。监狱作为一个组织，其组织目标即是实现监狱工作的根本宗旨、完成职责任务。概括地讲，组织管理的工作内容包括：一是依据职责任务，按类别设立相应的工作岗位。二是根据组织的特点，环境条件和目标需要划分工作部门，设计组织机构和结构。三是规定组织结构中的各种职务或职位，明确各自的责任，并授予相应的权力。四是制订规章制度，建立和健全组织结构中的纵横关系。也就是说，组织管理应该使人们明确组织中有些什么工作，谁去做什么，工作者承担什么责任，具有什么权力，与组织结构中上下左右的关系如何。只有这样，才能避免由于职责不清造成的执行中的障碍，才能使组织协调地运行，保证组织目标的实现。

2.加强人力管理。“人力”既不是单纯的“人数”，也不是简单的“人员”，是推动整个监狱发展具有的智力劳动和体力劳动的总和。人力管理要根据监狱发展的战略要求，有计划地对人力资源进行合理配置和有效培育，从根本上增强和优化监狱人力。监狱应根据实际需要设置工作岗位，制定岗位说明书，明确岗位职责，并通过对警察、工人的招聘、培训、使用、考核、调整等一系列过程，使人力及与其相关的工作岗位和内容经常保持最佳的比例和有机的结合,做到人人有事做，事事有人做。通过采取现代化的科学方法，对人的思想、心理和行为进行有效管理，尽可能地消除负能量的干扰，使其充分发挥工作积极性和主观能动性，真正做到人尽其才、事得其人、人事相宜。

3.加强执法管理。监狱执法管理应以不断推进监狱工作法制化，持续提升全员执法能力和执法监督水平为重点。一是要大力推进依法治监、依法行刑，把监狱整体工作都纳入法制的轨道。二是各级领导、全体警察都能自觉做到依法决策、依法管理、依法办事，具备较高的政治和法律业务素质。三是加强与国家刑事法律体系相适应的规章制度建设，严格执行监狱工作法规，落实执法责任。四是健全有效的执法监督检查机制，加强对监狱各项工作的监督，依法保障罪犯的合法权益。五是健全法制工作机构，充分发挥其在制度建设、依法行刑、法制宣传和执法监督中的重要作用。

4.加强装备管理。当前，监狱专有设施陈旧、落后已成为各类监管事故发生的必有因素，而传统的办公、宣传等设备也是造成工作效率低下、质量不高的重要原因。因此，对监狱各类设施装备的升级管理就显得十分重要。当今，网络信息技术已渗透到社会各个领域，使人们的工作形态和基本观念发生了深刻的变化。监狱信息技术的广泛应用必将改变原来低效率、简单化、重复性、封闭型的监狱工作方式，能够快捷、方便、科学、高效、透明地开展日常工作和执法管理，最大限度地满足实际需要，满足人民群众对监狱执法的新期待、新要求。

5.加强文化管理。从长远来讲，加强监狱内部管理，必须重视监狱文化的培育和发展，也就是要加强监狱文化管理。监狱文化是被监狱警察在改造罪犯的工作中，普遍认为有效而共享，并共同遵循的基本信念和认知。监狱文化的形成能够使监狱工作人员自觉地把智慧和力量汇聚到监狱整体目标之上，从而，凝聚成推动监狱发展的巨大动力，产生的效果是其他任何管理都不可比拟的。监狱文化管理应坚持优秀传统文化与现代法治精神的结合，凸显创新发展的主旋律和依法治国的总要求,立足长远，着眼现在，从精神、行为、制度和物质文化等多个方面入手，将文化的精髓贯穿监狱管理的方方面面，做到相互融合、整体推进，相得益彰。但是，文化管理是较高层面上的管理，也是一项长期复杂的管理，需要其他基础性管理的铺垫和支撑，急于求成的做法不但不能奏效，还可能会适得其反。

三、加强监狱内部管理的主要途径

加强监狱内部管理最重要的还是落实。落实需要坚决的态度、坚定的信心、坚持的行动。如果落实能够抓住机遇、找准契机、选对途径，就会收到事半功倍的效果。

（一）以深化监狱体制改革为基础，全面优化机构设置

监狱体制改革的进一步深化将更加有利于监狱运行机制的完善，为实现监狱机构设置的科学化和监狱任务的法定性奠定基础。

1.明晰职责任务，健全机构设置。《监狱法》规定，我国监狱是国家的刑罚执行机关，其主要任务是，对判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯执行刑罚。实行惩罚和改造相结合、教育与劳动相结合的原则，将罪犯改造成守法公民。按照监狱的职责任务，监狱体制改革后，监狱机关普遍增设了刑罚执行和侦查保卫等部门，加大了刑罚执行、狱内管理工作力度。设置了专门的劳动改造部门，强调了劳动改造的职责任务。同时，还健全了监狱法制部门和专司警察教育训练的单位，加强了对监狱法制、工作调研的管理指导，强化了对警察的教育培训。进一步深化监狱体制改革还应切实明晰监区的职责任务，并以完成监区任务为根本目标，进一步优化机构设置，完善职责权限，真正让职能部门的措施思路在监区得到有效落实。

2.理清工作脉络，构建完整体系。监狱的正常运行与持续发展需要工作体系的支撑。每一项工作体系的缺位或软弱都将造成监狱整体工作根基不稳、隐患重生。按照监狱工作的职责要求，监狱应进一步理清工作脉络，建立完整的刑罚执行、狱政管理、狱内侦查、教育改造、劳动改造、生活卫生、行政后勤、队伍建设等各项管理体系，通过它们之间的相互关联，还要形成横向完善的执法、管理、安全、教育、培训等工作体系。工作机构是工作体系的基本框架，机构健全则体系完整，机构优化则体系健康。机构与机构间的有机联系便形成了横纵交织的工作脉络，但机构和机构联系并非体系的全部，工作体系还包含了若干种工作关系，需要在工作机构的各个岗位和岗位职责中予以体现。因此，在健全和优化机构的基础上，还要通过科学设置工作岗位、合理界定岗位职责，最大限度地丰富和完善各个工作体系，更加有力地支撑监狱工作。

3.健全规章制度，完善工作机制。机制之“机”即是“规律”所在。如果各种工作关系都能建立起相应的工作机制，工作关系必然顺畅，工作体系必然强健。就如监狱安全领域建立的防控、排查、应急处置、领导责任等各项机制，就较好地促进了安防体系的强化，并在实践中取得了效果。可见，加强监狱内部管理，建立工作机制尤为重要。建立机制必先把握规律，因此，要认真探索监狱工作规律，深刻总结内部管理经验，并固化成能够提炼和反映工作内在规律的管理制度。实践中，要严肃对制度本身的管理，坚决杜绝没有经过认真论证和检验就仓促出台，或是由毫无管理经历的人杜撰和编排制度的现象；坚决遏制罗列方法、繁冗复杂、无实际操作性的制度出台；坚决扭转各种规章庞杂混乱，不但无有机联系可言，甚至还交织、对立的局面；要彻底改变长期以来对制度的制定缺乏监管，对制度的出台缺乏控制的状况。法制部门要切实肩负起管理制度的重大责任，建立各类管理制度的编制办法、出台程序和完善机制，做到编制科学、程序合法、定期审核、及时修正。确保各类管理制度始终处于适应当前工作需要、适合今后工作发展的良好状态。

（二）以全面推进依法治监为目标，重点强化法制建设

全面推进依法治国是当前国家的大政方针，是“中国梦”的重要组成部分。监狱作为执法机关，必应首当其冲地做到依法治监，当好全面推进依法治国的排头兵。依法治监的前提是要有法可依，法规缺位、制度凌乱是谈不上依法治监的。因此，监狱机关要紧紧抓住全面推进依法治国的有力时机，以率先实现依法治监为目标，大力加强监狱法制建设。

1.梳理监狱法律，加强执法衔接。首先要对涉及监狱工作和监狱执法的法律法规，如对日常涉及应用的《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》《公务员法》和《监狱法》等的法律条文进行认真的学习和梳理。尽管法律规范还不够完善，甚至有些还存在着立法漏洞、立法空白和立法冲突，但是通过学习和梳理，毕竟能使我们更进一步地掌握法律规定，明确立法精神。其次，要对最高法、最高检和其他部委或联合或单独针对监狱工作下发的规章，以及省市和省市司法机关、有关部门的工作要求进行梳理。就监狱执法来讲，这些规章远远不够，既不全面，也不深入，但监狱必须运行，执法不能停顿。学习和梳理的目的是要进一步掌握执法标准，明确执法方向，最终保证执行。对上级规章不能落地执行的部分，监狱机关需要做好执法衔接的工作，重点加强与国家刑事法律体系相适应的规章制度建设。对一些细微的执法环节，监狱可结合工作实际，按照法律精神，自行制定和出台相关的制度规定。

2.规范执法行为，构建监督体系。监狱事务庞杂、琐屑，一方面为监狱执法的自由裁量创造了更大的空间，另一方面也容易产生较大的执法漏洞，必须通过严格执法程序，规范执法行为加以约束和限制。对涉及罪犯切身利益的执法要严格执行集体合议、集中研究、评审委员会评审的执法要求，做到逐级审核，层层把关。有些执法还应视情况建立执法听证制度，确保办案质量。对一些重要执法环节需录制成音像档案资料，予以留存，切实落实执法责任。要建立并完善内外两层执法监督体系，真正落实监狱纪检部门、监察部门、审计部门与在押罪犯对监狱执法的监督和制约。充分发挥立法机关、行政机关、检查机关、各级组织、新闻媒体、罪犯家属与社会民众对监狱执法的监督作用。要全面推进狱务公开，凡是在法律、法规、规章和其他规范性文件要求公开的内容，都应按照相应的公开渠道或方式进行公开。并积极利用现代科技手段，逐步推进罪犯减刑、假释、暂予监外执行办案平台建设，努力实现刑罚执行工作网上录入、网上办理、网上公开、网上考核，真正以公开促公平、保公正。

（三）以推进监狱布局调整为契机，努力构建智能监狱

监狱布局直接影响着监狱刑罚执行资源的合理配置与优化使用，直接影响着监狱执法管理与教育改造的环境条件及效果。近年来，全国开展的监狱布局调整将有效解决监狱布局中存在的各种问题，也为进一步加强监狱内部管理创造优越的条件和良好的契机。一是通过布局调整要进一步加强监狱设施装备管理。除严格按照国家的规定和要求配全配齐专有设施，并保证正常运行外，还应结合社会发展与监狱自身需要积极更新、引进新的设施装备，切实把设施装备当做支撑监狱运行、推动监狱发展的物力资源，不但要不断地获取，还要持续地优化，使资源的配备既能跟上社会发展的需求，又能满足监狱工作的实际需要。工作实践中，要注重设施装备功能的开发与使用，决不能把添置的设施装备当做好看的摆设和供人观摩的道具。二是要通过布局调整，加强信息技术的广泛运用，努力建设智能化监狱。首先要进一步规范监狱指挥中心、监狱执法管理信息平台、罪犯教育改造专网的常态化应用，推进信息技术与监狱管理的深度融合；其次，积极探索和开展网上法庭、网络帮教、视频探视、远程会诊等业务，彻底解决依靠人工，耗时费力的传统模式，建立节约资源、节省警力的工作新格局，提高执法工作效果和安全系数；第三，通过使用信息技术，运用信息软件开展执法公示、搭建监督平台、增进执法互动，使狱务公开进一步深化、强化，满足人民群众对监狱执法知情权和监督权的的需要，让监狱执法远离腐败。

（四）以提高监狱管理水平为核心，持续提升警察素质

加强监狱内部管理最重要的还是人的管理，最终也是人的管理。监狱警察是支撑监狱工作实现宗旨目标和主要任务的最根本条件，是监狱赖以生存和发展的主要人力资源。近年来，监狱系统人力资源数量呈现了逐步上升的趋势，但质量却不容乐观，要积极采取切实可行的措施不断加大教育培养力度，并通过营造氛围、创造条件，持续提升警察素质。

1.开发与培养。加强监狱人力管理，应重点加强对人力资源的开发与培训。一是在工作实践中善于发掘具有潜能的各类人才，进行专门培养训练，快速提升他们的业务水平和工作能力。监狱基层是各种矛盾的汇聚地、各类事件的生发地，最能考验警察的思想品质、道德水准和心理素质，也最能锻炼和表现警察的各种技能与潜能。因此，监狱要善于放眼监区开发人才，立足监区培养人才，让真正的人才在监区大放光芒、大有作为。二是要加大对全员普遍培训的力度，使培训成为监狱日常工作的组成部分。培训内容不但要有职业培训、技能培训，还要有行为规范、社会道德和人际交往等诸多方面的培训，全方位、立体式提升人力资源素质。彻底改变过去人员培训次数少、时间短、内容空洞、形式呆板的状况。培训范围也应真正扩大到全员，不宜以年龄、职务划分，切实形成干到老学到老，职务越高越要加强学习的良好氛围。三是要建立人力资源科学统一的牵引机制、激励机制、约束机制和竞争机制，使全员在工作中都能够持续性地处于正常的激活状态。

2.注重专业化。加强监狱内部管理，提升警察工作水平还应高度重视专业化的逐步实现。监狱工作中的刑罚执行、安全管理、狱内侦查、心理矫治、病犯救治、评估改造等都对专业化有着极高的要求，专业化程度低下造成了工作始终在低水平徘徊、低档次运作的局面。专业化不但能解决专业领域的许多深层次问题，使工作深入开展，还能消除很多习性弊端，包括执法意识、工作理念、职业操守等，更重要的是专业化能够使我们更加尊重标准和科学，而非单一的权力和职位。专业化水平的提升将深层次改善监狱工作现状，大大提高工作质量。专业化的实现首先要从领导做起全面树立专业化的思想理念，形成崇尚专业、钻研业务、尊重专业人员的良好氛围，让专业行为大行其道、让专业人员大显身手。要建立健全专业人员招聘、培养、进修、考核等管理体系，使专业人员素质有保证、专长得发挥、工作受尊重。同时，要加强与社会专业部门的沟通与协作，及时了解、掌握专业发展趋势，让专业人员不断丰富和更新专业知识。

3.以文化育人。监狱警察文化是监狱人民警察在执法工作、家庭生活、社会活动中所形成的思想认识、价值观念、行为准则、道德规范和心理活动的总和，是监狱人民警察在警务实践中创造、积累并发展起来的具有监狱警察特色的文化。监狱机关应在内部管理中从细微着手，精心创造，用心培育，使这一文化不断成长、成熟、发展。并通过宣传、引导、教育等手段使警察文化中的“全面安全观”、“公正执法观”、“科学改造观”、“职业道德观”、“社会荣辱观”等价值理念在全体警察的思想认知和行为实践中内化于心、外化于形，全面发挥文化教育人、改造人、激励人的巨大作用，确保警察思想的高度统一、行动的高度凝聚，保证监狱持久稳定、持续发展。

监狱是特殊的，其内部管理永远跟不上内部变化，因此监狱内部管理是艰难的，加强监狱内部管理也就成了长期持续的行动。其实，加强管理的过程就是管理方式变革的过程，掌握了监狱管理善变的规律，加强管理才可能真正有效。总之，加强监狱内部管理的路很长，必需坚持不断地探索研究，使之不断适应发展的需要。

课题组成员：

组 长：梁清海（天津市监狱局局长）

副组长：郭 炜（天津市监狱局副局长）

成 员：王林平（天津市监狱局政策法制处）杨其森（天津市监狱局政策法制处）任志深（天津市监狱局政策法制处）

（责任编辑 朱腾飞）

*本文系司法部2015年全国司法行政系统理论研究规划课题，项目编号15GH021。