推进绿色交通发展服务交通强国建设——《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》的解读

推进绿色交通发展服务交通强国建设
——《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》的解读

近日，交通运输部印发《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》（以下简称《意见》），明确了绿色交通的总体要求和发展目标，提出了全面推进实施绿色交通发展七大工程和构建绿色交通发展三大制度保障体系。

一、出台背景及必要性

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设并作出一系列部署。5月26日，习近平总书记在主持中央政治局第四十一次集体学习时强调，推动形成绿色发展方式和生活方式是发展观的一场深刻革命，必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位，并提出了转方式、治污染、复生态、促节约、倡风尚、立制度等6项重点任务。在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出，生态文明是中华民族永续发展的千年大计，对新时代加快生态文明体制改革、建设美国中国作出了全面部署，要求推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加快生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等4大任务，并对交通强国、绿色出行、污染防治攻坚战、国土绿化行动、构建生态廊道等进行了明确部署。

党的十八大以来，交通运输行业深入贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于生态文明建设的新理念新思想新战略，全力推动交通运输的科学发展，在绿色交通方面取得了积极成效。但总体上看，交通运输发展方式相对粗放、运输结构不尽合理、绿色交通治理体系不尽完善、治理能力有待提高等问题依然存在，难以有效满足新时代人民日益增长的优美生态环境需要。绿色交通是交通强国的重要特征和内在要求，迫切需要制定新时代绿色交通发展顶层设计文件，全面贯彻党的十九大精神，切实落实新发展理念，深入推进绿色交通发展，服务交通强国建设。

二、文件的定位及特点

近年来，我部先后制定发布了一系列推进交通运输生态文明建设的政策文件。在认真衔接已有文件的基础上，《意见》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕交通强国建设目标，提出了未来一段时期全面深入推进绿色交通发展的行动纲领。《意见》对“推动形成绿色发展方式和生活方式”6项重点任务和党的十九大报告提出的生态文明体制改革4大任务一一响应并予以落实。《意见》涵盖铁路、公路、水运、民航等各种运输方式，涉及基础设施、运输装备和运输服务等各个领域。《意见》的亮点体现在以下方面：

（一）软硬结合。为确保《意见》可操作、可落地，坚持问题导向、软硬结合，以实施交通运输结构优化、组织创新、绿色出行、资源集约、装备升级、污染防治、生态保护等7个重大“工程包”强化“硬”措施，以构建绿色发展制度标准、科技创新、监督管理等3个制度体系提升“软”实力。

（二）协同治理。《意见》立足于我部职责，但又不局限于部门职责，根据中央“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”的要求，切实担负起推进交通运输绿色发展的主体责任。强调注重部际协同、部省联动、政企互动、公众参与，努力建设政府企业公众共治的绿色交通行动体系。

（三）统筹推进。近期层面，要求做好《意见》重大举措与交通运输服务决胜全面建成小康社会三年行动计划的衔接和纳入，并要求研究制定各地区、各领域绿色交通发展的实施方案。远期层面，要求将《意见》中的目标和任务方向纳入交通强国战略，确保各项任务分阶段落实。

三、主要内容

（一）总体要求。

指导思想方面，突出了“习近平新时代中国特色社会主义思想”“坚持人与自然和谐共生”“社会主义生态文明观”“绿水青山就是金山银山”等要求，提出以交通强国战略为统领，以深化供给侧结构性改革为主线，着力实施七大工程，加快构建三大制度体系，推动绿色交通实现由被动适应向先行引领、由试点带动向全面推进、由政府推动向全民共治的转变，推动形成绿色发展方式和生活方式，为建设美丽中国、增进民生福祉、满足人民对美好生活的向往提供坚实支撑和有力保障。

基本原则方面，提出了“生态优先，绿色发展”“深化改革，创新驱动”“重点突破，系统推进”“多方参与，协同治理”的四项原则。

发展目标方面，对照十九大报告关于全面建成小康社会和基本实现社会主义现代化的战略安排，分2020年和2035年两个阶段提出了近远期目标，其中，2020年5个具体目标的设置与“十三五”各专项规划进行了有效衔接，2035年目标重点体现了“基本实现社会主义现代化”和“全面进入交通强国行列”的要求。

（二）实施七项重大工程。

以深化供给侧机构性改革为主线，着眼全局，整体性、系统性、持续性地推进绿色交通建设，七大工程既重视整个交通运输系统的高效低碳，又关注基础设施、技术装备领域节能环保。结合中央相关要求、行业发展的阶段性特征和发展目标，在重点领域和关键环节集中发力，从交通运输结构优化、组织创新、绿色出行、资源集约、装备升级、污染防治、生态保护等方面入手抓重点、补短板、强弱项，推动形成绿色发展方式和生活方式。

一是运输结构优化工程。目前我国交通运输结构过分倚重公路运输，特别是在货运领域，低碳环保运输方式（水运、铁路）比重较低，与类似条件的发达国家相比差距较大。我国交通运输领域结构性减排优势尚未发挥，优化运输结构是提升交通运输整体运行效率、节约能源、降低排放最有效的手段，也是从根本上解决交通运输生态环境问题、推动行业绿色发展的关键所在。《意见》将运输结构优化作为首要工程，也符合党的十九大报告提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”、中共中央政治局第41次集体学习提出的“加快转变经济发展方式”等要求。《意见》重点提出了统筹交通基础设施布局，优化旅客运输结构、改善货物运输结构等任务，力争优化涵盖公、铁、水、航的整体交通网络布局，促进形成以高速铁路和城际铁路为主体的大容量快速客运系统，理顺货运运价机制，发挥铁路在大宗物资中远距离运输中的骨干作用，逐步减少重载柴油货车在大宗散货长距离运输中的比重。

二是运输组织创新工程。目前我国交通运输行业，特别是公路运输，存在运输组织模式较为粗放、信息化程度不高的问题。多式联运、甩挂运输等先进运输组织模式占比较低，物流信息交流不畅通，造成运输效率不高、空驶率高、能耗排放大等情况。《意见》主要依据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《生态文明意见》）中“推进节能减排，发展甩挂运输”等任务要求，重点提出了推广高效运输组织方式、提高物流信息化水平、发展高效城市配送模式等任务，鼓励大力发展式联运、江海直达、滚装运输、甩挂运输、驼背运输等先进运输组织模式，鼓励“互联网+”高效物流等业态创新，深入推进道路货运无车承运人试点，并创新性提出城市配送领域引导企业发展统一配送、集中配送、共同配送等集约化组织模式。

三是绿色出行促进工程。党的十九大报告提出“开展绿色出行”、中共中央政治局第41次集体学习提出“倡导推广绿色消费”等任务均明确要求强化公民环境意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。《意见》重点提出了全面开展绿色出行行动、深入实施公交优先战略、加强绿色出行宣传和科普教育等任务，积极鼓励公众使用绿色出行方式，加强城市慢行系统建设，全面推进“公交都市”建设，扩大公共交通覆盖面，启动全国绿色交通宣教行动，深入宣贯相关理念、目标和任务，让绿色出行成为风尚。

四是交通运输资源集约利用工程。《生态文明意见》提出“全面促进资源节约循环高效使用，推动利用方式根本转变”，推进交通运输资源集约利用是重点领域之一。《意见》承接纳入《推进交通运输生态文明建设实施方案》、《关于实施绿色公路建设的指导意见》等相关文件要求，重点提出集约利用通道岸线资源、提高交通基础设施用地效率、促进资源综合循环利用、推广应用节能环保先进技术等任务，包括推进交通通道资源、岸线及航道资源、土地资源集约利用，推进钢结构桥梁建设、建筑材料和水资源等循环利用，加快机械装备“油改电、油改气”、隧道桥梁节能、铁路机车和飞机节能等先进技术推广应用。

五是高效清洁运输装备升级工程。车辆和船舶等运输装备升级是促进节能减排、优化能源结构、提升清洁化水平的重要领域。《生态文明意见》中明确提出“推广节能与新能源交通运输装备”，大气和水污染防治行动计划也对车船等运输装备清洁化提出了具体要求。《意见》重点提出推进运输装备专业化标准化、推广应用新能源和清洁能源车船等任务，包括推进船型标准化、淘汰老旧船舶、鼓励新能源车辆应用、完善公路网充电设施和内河高等级航道加气设施等内容。

六是交通运输污染防治工程。党的十九大报告提出“着力解决突出环境问题”，坚持全民共治、源头防控，持续实施大气污染防治行动，加快水污染防治。国家《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》对船舶与港口污染防治、机动车尾气排放控制等提出了明确要求。总体来看，船舶排放控制区实施、船舶污染物接收处置等工作仍面临较大压力；营运货车普遍存在尾气超标排放问题，越来越成为国家及京津冀等重点区域大气污染治理工作关注的重点。《意见》针对绿色交通发展制约性强、群众反映突出的行业环境污染排放问题，以港口、船舶、营运货车为重点管控对象，进一步深化提出强化船舶和港口污染防治、强化营运货车污染排放的源头控制等任务，提出适时研究建立排放要求更严、控制污染物种类更全、空间范围更大的排放控制区政策，研究建立京津冀、长三角区域道路货运绿色发展综合示范区。

七是交通基础设施生态保护工程。党的十九大报告提出“加大生态系统保护力度”，实施重要生态系统保护和修复重大工程，开展国土绿化行动。《生态文明意见》中明确要求“加大自然生态系统和环境保护力度，切实改善生态环境质量”。现阶段交通基础设施生态环保工作目标以满足环评和环保验收等为重点，部分地区历史遗留生态环保问题也较为突出，交通基础设施建设和运营的生态友好程度还有待提高。《意见》承接纳入《推进交通运输生态文明建设实施方案》、《实施绿色公路建设的指导意见》等相关文件要求，重点推进绿色基础设施创建、实施交通廊道绿化行动、开展交通基础设施生态修复等任务。

（三）构建三大制度体系。

推动绿色交通发展，重在建章立制，需要尽快建立起推动绿色交通发展急需且事关全局的关键制度，解决绿色交通发展的原生动力和支撑能力问题，全面建成以绿色发展为导向的制度标准体系、科技创新体系、监督管理体系，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境。

一是绿色交通制度标准体系。完善的制度、规划和标准体系是保障《意见》有效实施、加快构建绿色交通体系的重要保障。为强化绿色交通顶层设计，科学指导各级交通主管部门加快建设绿色交通体系，《意见》提出“建立分层级、分类别、分方式的绿色交通规划体系”，并提出“研究制定绿色交通中长期发展战略”，以支撑交通强国战略。《意见》还提出“完善绿色交通标准体系”，加快标准升级，提升行业节能环保水平。

二是绿色交通科技创新体系。十九大报告提出“加快建设创新型国家”，科技创新是绿色交通建设的主要驱动力，也是绿色交通七项重大工程落实的有力保障。《意见》提出“强化绿色交通科技研发”，要求加快科技攻关，在部分重点领域取得突破性科研成果；同时还提出加快先进成熟适用绿色技术的示范、推广与应用，利用先进信息技术提升运输效率。

三是绿色交通监督管理体系。根据《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律法规，交通运输主管部门负有行业环境保护、行业大气污染防治监督管理职责，海事管理机构对船舶污染水域的防治负有监管监测职责。《意见》提出“提升行业节能环保管理水平”，要求推动各级交通运输主管部门加强绿色交通管理力量配备；同时还提出“强化船舶污染物排放监测监管”，要求推动建立港口和船舶污染物排放、船舶燃油质量等方面的部门间联合监管机制，强化船舶大气污染物监测和执法能力建设。

（四）抓好组织落实。明确加强组织领导、加大政策支持、鼓励多方参与、强化监督考核等4个方面的保障措施。

《意见》的颁布，将全面引领提升交通基础设施、运输装备和运输组织的绿色水平，推动行业全方位、全地域、全过程建设交通运输生态文明，促进交通发展方式转变、交通运输结构优化、绿色出行模式推广，形成交通运输绿色发展长效机制和良好局面。

编者按：党的十九大报告中明确提出了建设交通强国。李小鹏指出，建设交通强国是党中央在新的历史方位作出的重大战略部署。要充分认识到，建设交通强国是实现我国现代化建设目标的重要支撑，是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求，是增强发展后劲的必由之路，是实施创新驱动战略的重点领域。本刊围绕“交通强国”这一主题，特推出《聚焦“交通强国”》专栏，以飨读者。

10.13646/j.cnki.42-1395/u.2017.12.004

（交通运输部政策研究室供稿）