新能源汽车产业政府补贴的法律规制研究*

(对外经济贸易大学法学院，北京100029)

新能源汽车产业政府补贴的法律规制研究*

冯辉

(对外经济贸易大学法学院，北京100029)

政府补贴是公私融合的现代市场经济条件下政府介入产业发展的常用的方法。其在实践中正外部性与负外部性并存，应通过法律规制促使其得以优化和规范。政府主导经济发展的传统放大了以资金补助为代表的政府补贴对我国新能源汽车产业的促进功能，同时也存在补贴的实体与程序规则缺乏法治理念、补贴缺乏其他公共政策协同等问题，并产生了干扰市场供求、破坏公平竞争等体制性的弊端，以及产销数据与实际使用数据出现巨大落差、车企大面积骗补等市场性的不足。当前应以法治为理念统摄新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行，重点强化对补贴规则的竞争中立审查，促进补贴与新能源汽车充电产业政策等公共政策之间的协同，优化补贴的绩效评估与调整、退出机制以提高补贴的科学性与精准性，并严格追究骗补行为的违法责任。

新能源汽车产业；政府补贴；竞争中立；公共政策协同；绩效评估

近年来我国新能源汽车产业获得了飞速的发展，与政府补贴的作用密不可分。直接、巨额、持续的政府补贴，对新能源汽车的产销两端均起到了显著的刺激作用，达到了政府希望在短时间内迅速扩大新能源汽车市场占有率的目的；与此同时，产销数据与实际使用数据出现较大落差、车企大面积骗取政府补贴、市场供求人为干扰过大、公平竞争理念和市场秩序受到不同程度损害等问题相继出现。从实践来看，在公私融合的现代市场经济条件下，补贴已经成为政府介入市场的常用且重要的方法，正外部性与负外部性并存，既不能因政府补贴的目的正当性而自动证成其绩效，亦不能因其存在的具体问题而否决其必要性。科学的态度和正确的方法并不是取舍(事实上也无法取舍)，而应该通过法律规制促使其优化和规范。

一、产业性政府补贴的界定及其效应

(一)产业性政府补贴的概念、特征及其类型

对政府补贴的界定涉及不同的语境。常见的理解是基于WTO领域的反补贴语境。根据《反补贴协议》(SCM协议)，一国政府的财政补贴或资助包括直接的资金转移、潜在的资金转移、放弃税收或变相不征税、提供一般基础设施以外的商品和服务以及购买商品、向筹资机构付款以及授权或指示某种机构提供财政或经济资助、从公共机构得到任何形式的收入或价格支持等。*《反补贴协议》规定政府补贴在同时满足下列三个条件时成立：提供了财政资助、资助是世界贸易组织成员领土内的公共机构所提供、资助授予了某项利益。与此类似的是《中华人民共和国反补贴条例》的规定，其将补贴界定为“出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持”。尽管WTO领域对政府补贴的界定主要基于塑造公平贸易规则和“反补贴”的考量，但其内容仍有一定的参考价值。

从政府治理的语境而言，政府补贴是指为了实现和维护公共利益，由政府或其授权组织所实施的为个人、企业以及其他社会组织带来利益的财产性资助行为。一般认为，政府补贴具有公共目的性；补贴主体具有公法性；补贴受领人具有私法性；补贴形式具有多样性。政府补贴根据目的不同分为给付性补贴(政府的财政划拨、政府资本注入、政府贷款等)与减免性补贴(减免税费、降低地价等)；根据机制不同分为输血性补贴(不要求返还的金钱给付和不需要补缴的义务减免)、杠杆性补贴(免息或低息贷款)和资助性补贴(行政机关在分配公共采购或者转让国有资产时给予优先考虑)；根据是否附加特定条件不同分为附条件型政府补贴与无附条件型政府补贴；根据补贴主体不同分为中央补贴与地方补贴。在实践中的具体形式包括但不限于：政府拨款、政府贷款、政府资本注入、政府贷款担保、政府免除税费、政府提供除一般基础设施以外的货物及服务、政府采购、政府向筹资机构付款以及政府委托指令私营机构实施的上述行为等。*参见郭晓丹、何文韬、肖兴志：《战略性新兴产业的政府补贴、额外行动与研发活动变动》，《宏观经济研究》2011年第11期。

从补贴对象来看，政府对个人(比如鳏寡孤独等弱势群体)、其他社会组织(比如卫生、环保等领域的公募基金会)的补贴，大多基于救助或慈善等目的，只有对于企业及行业的补贴，带有比较明显的政府意志，在补贴的规模、持续性、效果、外部性以及对法律规制的需求等各方面，也均远甚于前者。笔者将这种对于企业及行业的政府性补贴称为产业性政府补贴，指政府基于特定的经济与社会发展目标，对符合政府意志的产业内相关企业、产业链上下游的利益相关者进行的具有规模性和持续性的财产性资助行为。*参见许家云、毛其淋：《政府补贴、治理环境与中国企业生存》，《世界经济》2016年第2期。

(二)产业性政府补贴的效应

从形式上来看，产业性政府补贴是政府基于经济、民生和公益等多重目标而对特定产业内的企业及产业链上下游的利益相关者所作出的资金补贴，本质上属于财政资金的使用，具有政府公共支出的一般效应。就此而言，补贴在实质意义上的合法性(合理性)往往被政府天然负有的经济与社会管理职能所掩盖，相应的法律规制重点也是通过严格的法律程序，从公共财政、预算公开、强化人民监督、强化预算责任等方面加强和完善对补贴资金的监管。在常规情况下，产业性政府补贴受到宪法、行政法等法律的严格约束。即使在非常状态下为应对经济危机或不景气而动用政府资金补贴特定产业或企业，如次贷危机后美国政府推行的大规模经济刺激计划，也要履行法定的议会辩论和质询等程序。

从内容特别是目的和效果来看，产业性政府补贴是政府实施经济与社会治理的一种机制和形式，是产业政策的重要内容，体现政府对特定产业的调控，因而具有显著的经济和社会效应，迥异于为一般性的社会公益而实施的纯授益性行为。*参见孔东民、刘莎莎、王亚男：《市场竞争、产权与政府补贴》，《经济研究》2013年第2期。这就要求相应的法律规制不能止于程序性的约束，而应就其对产业发展的实际效果进行实质合法性(合理性)的考量。现代市场经济条件下的产业发展环境比较复杂，导致政府补贴对产业的影响往往是正外部性与负外部性并存。比如规模性、持续性的补贴可以扶持弱势产业迅速成长，也会导致产业的发展对补贴形成过度依赖；补贴短时间内可以实现政府对于特定产业附加的经济与社会目标，也会导致补贴干扰市场主体的预期和正常的市场供求关系；补贴能够给产业以及相关的资本市场带来积极的信号，但也会导致不公平、寻租、骗补等顽疾。这种“双刃剑”效应曾经在我国的光伏产业上大规模爆发，如今又在新能源汽车产业上重演。*参见徐国虎、许芳：《新能源汽车购买决策的影响因素研究》，《中国人口·资源与环境》2010年第11期。对政府补贴这种双刃剑效应的担忧，一度引发全面排斥补贴(以及相关的产业政策)的声音，但是在政府与市场高度“公私融合”、“混合经济”已成为世界性趋势的当代，全面否定和排斥政府补贴无疑是不现实的。补贴已经成为现代市场经济条件下政府介入市场的常用且重要的方法，既不能因政府补贴的目的正当性而自动证成其绩效，亦不能因其存在的具体问题而否决其必要性。

从我国的实际情况来看，政府补贴与政府主导经济与社会发展的传统紧密相关，这一历史性因素同时放大了政府补贴的正外部性和负外部性。就此而言，以法定程序约束补贴资金的使用及相关的政府经济职能，在转变政府职能、贯彻落实市场对资源配置的决定性作用的大背景下，无疑具有重要的现实意义，也是政府补贴法律规制的应有之义。但鉴于政府肩负经济与社会、民生与公益等发展重任，产业政策对产业发展具有突出意义等现实国情，产业性政府补贴的改革应当遵循“规范与优化并重”的基本理念。对政府补贴的合法性、合理性、绩效评价、监管及相应的法制建设等问题，需要从经济法的整体主义视角出发，以政府治理、社会整体利益为核心进行系统和深入研究。

二、新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状与问题

从广义的角度来看，政府补贴包括资金补助、政府采购、税费优惠等多种形式。比较而言，在补贴的规模性和持续性、补贴效果的直接性以及补贴的市场效应等多个方面，资金补助均比其他补贴形式具有更为突出的效果，在实践中存在的各种问题也最多。故下文即以资金补助为核心，剖析新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状与问题。

(一)新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状

中央层面对新能源汽车产业的资金补助，主要依据的是国务院发布的《节能与新能源汽车产业发展规划(2012-2020年)》(2012年发布，以下简称：《新能源汽车规划》)、《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(2014年发布)等战略性规划，以及财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委(以下简称：四部委)颁布的一系列补贴管理办法，具体包括：《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》(2010年发布)(以下简称：《2010通知》)、《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》(以下简称：《2013通知》)、《关于2016—2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》(2015年发布)(以下简称：《2015通知》)。在地方层面，根据四部委公布的名单，截至2014年1月，已有共39个城市(群)88个城市列入了新能源汽车推广应用城市(群)，*《88个新能源汽车推广示范城市补贴标准大比拼》，http://www.evpartner.com/news/7/detail-15321.html，2017年10月5日访问。各地政府制定的配套办法构成了地方层面资金补助的主要依据。

从四部委和各地政府制定的规范性文件来看，当前新能源汽车产业的资金补助及其法律规制具有如下几个方面的特点。

首先，通过央地合力形成了规模性、持续性的补助机制。在上述规范性文件发布之前，中央和地方以科技项目资助等形式对新能源汽车产业进行的资金补贴也有一些，但比较零散。有了规范性文件支持之后，规模性、持续性的补贴得以形成，对产业的扶持和刺激功能也开始显现。《2010通知》规定的补贴标准是“插电式混合动力乘用车最高补助5万元/辆；纯电动乘用车最高补助6万元/辆”。《2013通知》根据纯电续驶里程的不同，对纯电动乘用车规定了每辆3.5万至6万的补贴标准；根据车长的不同，对纯电动客车规定了每辆30万至50万的补贴标准；《2015通知》根据纯电续驶里程的不同，对纯电动乘用车规定了每辆2.5万至5.5万的补贴标准；根据单位载质量能量消耗量和纯电续驶里程的不同，对纯电动客车规定了每辆12万至50万的补贴标准。各地政府的补贴标准基本上是以1∶1的比例与中央补贴标准相匹配。据统计，从2013年至2015年，中央财政共拨付新能源汽车补贴、奖励资金284.44亿元，地方财政年拨付补助资金合计200多亿元。*参见《关于新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》: http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/bulinggonggao/tongzhitonggao/201609/t20160908_2413434.htm，2017年10月5日访问。在巨额、稳定、持续的补贴刺激下，我国新能源汽车产业获得了迅速发展。2012年至2016年的销量分别为1.2万辆、1.76万辆、7.47万辆和33.1万辆、50.7万辆。*参见《中国新能源汽车销量5年增41倍，2017告别高增长》，http://auto.sina.com.cn/j_kandian.d.html?docid=fymrqmq4284578&subch=nauto，2017年10月5日访问。2017年1月至9月，产销分别完成42.4万辆和39.8万辆，比2016年同期分别增长40.2%和37.7%。*参见《9月新能源汽车产销高速增长，关注产业链股投资机会》，http://sc.stock.cnfol.com/gushizhibo/20171012/25462745.shtml，2017年10月5日访问。与政策、税费、资源和政府采购等补贴形式相比，规模性、持续性的资金补助对于汽车产业这样一种需求拉动型产业的刺激效果无疑更为直接和显著。

其次，通过多环节补贴扩大了对产业链的覆盖面。补贴范围或对象的确定不仅体现出政府的补贴目的，也对补贴的效果具有重要的影响。产业性政府补贴的目标一般均具有整体性、系统性，既有促进研发、制造、服务、配套等侧重于企业的内容，也有提高市场保有量、刺激消费者购买和使用等侧重于消费的内容，从而尽可能扩大对产业链的覆盖面。新能源汽车产业的政府补贴在这一点上表现得更加明显。《2010通知》指出：“中央财政对试点城市私人购买、登记注册和使用的新能源汽车给予一次性补助，对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予适当补助。”对于直接购买新能源汽车的个人，“中央财政对汽车生产企业给予补助，汽车生产企业按扣除补助后的价格将新能源汽车销售给私人用户”，“地方财政安排一定资金，重点对充电站等配套基础设施建设、新能源汽车购置和电池回购等给予支持”。《2013通知》进一步明确规定：“补助对象是消费者，消费者按销售价格扣减补贴后支付……中央财政将补贴资金拨付给新能源汽车生产企业，实行按季预拨，年度清算。生产企业在产品销售后，每季度末向企业注册所在地的财政、科技部门提交补贴资金预拨申请，当地财政、科技部门审核后逐级上报至财政部、科技部。财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委组织审核后向有关企业预拨补贴资金。年度终了后，根据核查结果进行补贴资金清算。”《2015通知》也继续明确规定：“补助对象是消费者。新能源汽车生产企业在销售新能源汽车产品时按照扣减补助后的价格与消费者进行结算，中央财政按程序将企业垫付的补助资金再拨付给生产企业。”汽车作为一种高成本、高价值、高市场需求的消费品，消费者的购买意愿和能力不仅仅是其作为一个产业整体得以持续的前提，也是产业链上各类企业得以生存与发展的根本。上述通知将消费者确定为补贴对象，并且明确补贴的具体方式是生产企业在销售时按照扣除补助后的价格销售，事后与政府结算补贴资金，以此实现以补贴促进销售、以消费促进生产。上述通知中的有关内容，加上在企业研发、充电站等配套基础设施建设、电池回购等方面的补助，构成了对新能源汽车产业链相对比较完整的覆盖。

最后，通过对补助对象、标准与条件的限定及调整注入了对产业发展的政府意图。产业性政府补贴属于产业政策的一种，是政府为了实现特定的经济、社会、环境等目标而采取的直接、积极、主动的行为。补助对象的确定及调整，充分反映出政府特定时期的产业政策目标及相应的变化，或者对国内外市场、产业技术能力、市场供求等问题的判断与回应。《2010通知》将补贴对象限定为“插电式混合动力乘用车和纯电动乘用车”，并对申请补助的汽车生产企业及其新能源汽车产品规定了目录准入资格、动力电池组能量、对动力电池等关键零部件的质保能力、对整车和动力电池的回收承诺、最高车速及相关产品性能参数保证等限制性条件。*根据《2010通知》，相关重点内容包括：申请补助的新能源汽车产品应纳入工信部发布的《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》(该目录后来被工信部发布的《新能源汽车推广应用推荐目录》替代)；纯电动乘用车动力电池组能量不低于15千瓦时，插电式混合动力乘用车电池组能量不低于10千瓦时；对动力电池等关键零部件提供不低于5年或10万公里的质保等。《2013通知》将补贴对象从《2010通知》确定的乘用车扩大为“纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车”，并根据纯电续驶里程的不同对纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车的补贴标准进行了限定和区分；*根据《2013通知》，具体的补贴起点及差异化补贴标准是，纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法，公里)达到80小于150的，每辆补助3.5万元；达到150小于250的，每辆补助5万元；达到250的，每辆补助6万元。插电式混合动力乘用车R达到50的，每辆补助3.5万元。根据车长的不同对纯电动客车、插电式混合动力客车的补贴标准进行了限定和区分；*根据《2013通知》，具体的补贴起点及差异化补贴标准是，车长L(米)达到6米小于8米的，每辆补助30万元；达到8米小于10米的，每辆补助40万元；达到10米的，每辆补助50万元。插电式混合动力客车L达到10米的，每辆补助25万元。此外，《2013通知》还单独规定了超级电容、钛酸锂快充纯电动客车定额补贴每辆15万元。并对邮政、物流、环卫等纯电动专用车以及燃料电池车作出了具体的规定。*根据《2013通知》，纯电动专用车按电池容量每千瓦时补贴2000元，每辆车补贴总额不超过15万元。燃料电池乘用车每辆补贴20万元，燃料电池商用车每辆补贴50万元。《2015通知》延续了《2013通知》的补贴对象，明确2017年至2020年除了燃料电池汽车外的其他车型补助标准继续实行“适当退坡”即递减机制。*根据《2015通知》，2016年的补助标准为：纯电动乘用车纯电动续驶里程R(工况法，公里)达到80小于150的，每辆补助2.5万元；达到150小于250的，每辆补助4.5万元；达到250的，每辆补助5.5万元。插电式混合动力乘用车R达到50的，每辆补助3万元，已经比《2013通知》规定的相应标准有明显退坡。此外，《2015通知》还规定2017年至2018年补助标准在2016年基础上下降20%，2019年至2020年补助标准在2016年基础上下降40%。不过，《2015通知》提高了申请补助的准入条件，*根据《2015通知》，有资格申请补贴的新能源汽车产品除了应纳入《新能源汽车推广应用工程推荐车型目录》以外，乘用车生产企业应提供不低于8年或12万公里的质保期限，商用车生产企业(含客车、专用车、货车等)应提供不低于5年或20万公里的质保期限。汽车生产企业及动力电池企业应承担动力电池回收利用的主体责任。与《2010通知》相比，《2015通知》对准入条件的规定明显更加严格。特别是对于纯电动客车、插电式混合动力客车的补助标准，相比《2013通知》有了非常明显的细化，不同补贴等级的区分标准也从单一的车长扩展为车长、续驶里程、单位载质量能量消耗量等更系统、更综合、更技术化的指标组合。对于专业用车和货车，《2015通知》扩大了补助的范围，将纯电动、插电式混合动力等专用车和货车均纳入补贴范围，规定按电池容量每千瓦时补助1800元，并明确“将根据产品类别、性能指标等进一步细化补贴标准”。对于燃料电池汽车，乘用车的补贴标准是每辆20万元，轻型客车、货车每辆补助30万元，大中型客车、中重型货车每辆补助50万元。此外，《2015通知》还对申请补助的纯电动、插电式混合动力和燃料电池等三种新能源汽车的续驶里程的测试方法，纯电动乘用车30分钟最高车速的最低要求，插电式混合动力汽车综合燃料消耗量要求，单位载质量能量消耗量等技术性、专业性和管理性指标等进行了明确的界定。综观中央层面新能源汽车产业补贴的规范性文件依据的演变，可以清晰地看出政府对新能源汽车产业的战略意图、对产业整体技术发展的回应、对企业和消费者的引导，从而通过对补助对象、标准及条件的限定及调整注入关于产业发展的政府意图。

(二)新能源汽车产业政府补贴及其法律规制存在的主要问题

就理论而言，或者从补贴投入与新能源汽车产销的统计数据来看，新能源汽车产业的政府补贴取得了重要的成果。具有规模性与持续性、基本覆盖产业链主要环节、在补贴对象、标准和条件的设置上体现出类型化和阶段化特征的政府补贴，显著刺激了我国新能源汽车产业的发展。*参见张海斌、盛昭瀚、孟庆峰：《新能源汽车市场开拓的政府补贴机制研究》，《管理科学》2015年第6期。但是在现代市场经济条件下，补贴是政府介入产业发展的重要机制和手段，所以对补贴的评价，不应止于统计意义上的产销数据，而应寻求更广阔的参照和背景。倘若从实体法制、程序法制以及公共政策法制等理念层面分析现行的新能源汽车产业补贴规则，从补贴对市场竞争秩序的影响和对新能源汽车产业整体、长远发展的影响等体制层面衡量补贴的实际效果，以及从企业和消费者在补贴实际执行过程中的预期及行为等市场层面、实践层面检视补贴引起的各种问题，可以发现当下新能源汽车政府补贴及其法律规制仍然存在以下几个方面的突出问题亟需解决。

首先，补贴的实体与程序规则缺乏法治理念。现代经济与社会条件下的法治，既不同于“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的简单法制主义，也不同于以限权、控权为核心的看守型、监督型法治主义，而应定位于以公私融合、平衡协调为核心，追求善法和良治的规则治理。目前新能源汽车产业的政府补贴实体规则与程序规则的确立与执行，与上述现代法治理念均有较大程度的背离。目前补贴的实体规则与程序规则均侧重于对政府财政资金拨付及使用的监管，比如按照《中华人民共和国预算法》(以下简称：《预算法》)的规定拨付并管理补贴资金，企业领取补贴资金必须先有销售结果然后上报相应的监管部门审批等，从而保证补贴规则的形式合法性。然而对于补贴对象、标准及条件等实体性规则是否符合市场经济条件下政府介入产业发展的客观规律、是否与新能源汽车产业发展的客观规律相符、是否会引发负外部性以及应如何解决等实质合法性即合理性问题，却缺乏细致的论证和周密的预案。对于实践中出现的产销数据在企业申报层面与实际使用层面之间的误差，以及较大面积的骗补问题，也习惯于采取一般性的检查、处罚、通报批评等应对行政相对人欺诈的共通性方法，而未能针对新能源汽车产业中企业骗补的特殊性、骗补与补贴规则之间的联系等提出标本兼治的方法。公私融合的现代市场经济并不排斥(实际上也需要)政府介入，但不能以这种理论上、抽象意义上的目的正当自动证成手段的合理，而需要通过经济与社会发展的具体实践证明和改善具体介入机制和方法的绩效。此外，关于补贴对象、标准及条件等规则的制定，在程序上也缺乏足够的公开性。比如事前缺乏听证、征求行业协会、企业及公众意见等程序，事中也未能就补贴的实际效果、调整方法与时机等重要问题设置类似的程序，导致补贴规则难以形成社会共识，产业内部和社会公众对补贴的正外部性、负外部性缺乏必要的沟通，骗补等概率性问题往往引起社会对补贴必要性的质疑。*参见史际春、李昌庚：《新能源与可再生能源企业市场退出机制》，《东方法学》2009年第3期。

其次，补贴缺乏其他公共政策的配套和协同。政府介入市场在实践中的微观表现，是通过规则之间的协同实现权力、权利与义务之间的平衡协调，以规则的协同效应实现对经济与社会实践的治理效果。目前新能源汽车产业尽管有政府的巨额资金补贴，但对市场消费的实际效果却比较有限。一个非常重要的原因，就是缺乏其他公共政策的配套和协同。尤其是充电站的建设与管理远远滞后于大幅增长的新能源汽车产销对于充电站的需求。相对于新能源汽车而言，充电站具有突出的基础设施功能，对新能源汽车的实际使用具有直接的约束作用。目前新能源汽车的公共充电站主要依赖充电站供应商与停车场、洗车房、商业大厦等经营者自行协商建设，覆盖范围有限、管理能力严重不足。充电设施未能获得与新能源汽车同等的重视，严重影响了补贴的实际效果。此外，一些实行汽车限购、限行的一线城市，通过新能源汽车上牌不摇号或车牌不实行竞价拍卖等方法，变相强制消费者购买新能源汽车。这种做法形式上看是利用了资格准入政策与补贴政策的协同，但实际上是迫使消费者承担新能源汽车产业在技术和管理上的既有风险。新能源汽车产业客观上有一个从不成熟到成熟的发展过程，作为一种积极的授益行为，补贴可以增加消费者的容忍度。然而，限购限行本身属于一种消极的限制行为，强化这种方法对于新能源汽车产业的刺激功能，会放大消费者对新能源汽车在技术和管理上不成熟状态的不满。长远来看，无论是立足于补贴还是公共政策强行限制消费者选择权，产业的发展都是不可持续的，而且缺乏竞争、饮鸩止渴等路径依赖效应会显著降低产业自身的纠错与创新能力。

再次，引发干扰市场供求、破坏公平竞争等体制性弊端。从市场供求的角度来说，市场经济的一个基本规律，是价格由供求决定。当然，供给和需求受到很多因素的影响，比如供求双方的能力及意愿，企业和消费者对市场整体和个人具体情境的判断，以及政府的意志和行为(限制或鼓励)。一般而言，供给与需求是互相作用、相辅相成的。一方面，需求决定供给，没有需求或者不适应需求的供给，无法转化为利益，自然也无法持续；另一方面，供给也能创造需求，比如新能源汽车这样的创新性产品，就能够激发消费者的需求。理论上看，只有真正高质量、满足消费者需求的创新性供给才能创造消费、吸引消费、维系消费，或者通过上述过程获得改进质量的机会和能力。然而，政府补贴却打破了正常的市场供求关系和客观规律。在政府无法替代供给、无法强制消费者选择的情况下，通过巨额的资金补助影响供求是，政府补贴的价值和威力所在。不过，巨额的财政资金补贴产生出巨大的诱导功能，改变了企业的成本和收益结构，也改变了消费者对产品质量以及自身真实需求的判断。按照产销量发放补贴，诱使企业将重心从研发和创新转移到重复生产和扩大数量，从长远看来反而对产业的发展不利。从公平竞争的角度来说，目前工信部通过推荐名录、目录、清单等方法限定补贴的范围，各地方在执行新能源汽车补贴政策时会进一步细化或者基于各种因素考虑而对工信部的名录作出地方性的选择。由于名录与受领补贴的资质挂钩，这种“推荐名录”其实属于一种变相的行政许可，但无论是实体性规则抑或程序性规则，均未按照我国《行政许可法》的规定予以严格审查。纵观各地制定名录的考虑因素，有的地方要求企业本地注册，有的地方强制性地排除混合动力汽车、只补贴纯电动汽车。即使不考虑名录，只看上述中央层面各个通知中对补贴条件的规定，符合补贴条件或者在上述条件上表现更为优异的进口车却无法获得补贴，这显然也超越了技术层面的考量。是否进入名录与企业的利益密切相关，这种选择性的规定无疑对市场竞争秩序产生了重大的影响，未能入选名录的企业对决定是否进入名录的行为不能提起行政复议或行政诉讼。现代市场经济、混合经济的一个基本要求，是包括制定和执行公共政策在内的政府行为，不能给市场公平竞争带来损害，即保证竞争中立。以此为标准检视当下的补贴规则，其对市场公平竞争的妨碍和损害显然是一个不容忽视的问题。

最后，导致产销数据与实际使用数据出现较大落差、车企大面积骗补等问题。巨额补贴在微观市场层面引起的最突出的问题，也是新能源汽车产业政府补贴最为社会所诟病的一个弊端，就是刺激了车企大面积的骗补行为，企业上报的、用于统计补贴的产销数据与消费者实际使用的、上牌的数据之间出现巨大落差。据统计，2015年11月，新能源商用车单月产量超过全球其他国家之和，12月新能源商用车产量再飙升两倍至63525辆，尤其是纯电动商用车出现了同比增长6倍的超常规增速。2015年前10个月，新能源汽车销量与上牌量之间存在近一倍的差距。即使考虑到销售与上牌之间的时间差，高达7万辆的“数据黑洞”也高得离谱，引发了社会各界特别是媒体对新能源汽车产业骗补泛滥的质疑。*参见刘晓林、刘俊晶：《“消失”的新能源车：烫手的灰色骗补产业链》，《经济观察报》2016年1月17日，01版。从2016年1月开始，工信部、发改委、财政部、科技部联合启动骗补调查，随后国务院办公厅组建督察小组，2016年上半年仅在国家层面就组织了三次调查。2016年9月8日，财政部官方网站挂出了《关于新能源汽车推广应用补助资金专项检查的通报》，公开披露了5家涉及骗补的新能源汽车企业。*财政部公布的5家企业涉及骗补金额约10亿元。据媒体报道，被调查的93家企业中有72家企业存在骗补和违规谋补行为，涉及补贴资金92.7亿元。这意味着占中央财政拨付新能源汽车补贴近三分之一的资金被非法套取。这无疑是一个骇人的数额。参见刘晓林：《222天，一份非完整版的新能源车骗补名单意味着什么？》，《经济观察报》2016年9月10日，01版。所谓骗补，是指通过虚假改装、电池重复使用、关联交易等在内的多种方法骗取财政补贴，包括车辆未达到标准甚至未生产，违规取得牌照骗取补贴，或者车辆符合规定，但卖给关联企业而非终端用户，在未达到补贴条件的情况下提前领取补贴，或者将车辆卖给终端用户，但在获取补贴后大量闲置。*2016年7月6日，在西安举行的“新能源汽车产业发展座谈会”上，国资委主任肖亚庆宣读了新能源汽车推广应用督查报告的主要内容，其中列举了新能源汽车产业骗补或者违规申领补贴的行为。参见上注，刘晓林文。骗补当然属于企业故意违法的行为，但从体制和机制的角度考量，巨额补贴甚至超出生产成本的补贴，客观上对企业的大面积骗补起到了刺激作用。*尤其是客车和专用车的补贴已经超过生产成本。比如根据《2013通知》，一辆长度6米至8米的纯电动中巴车，央地两级财政补贴加起来最高可达60万元，远远高于其生产成本。参见前注，刘晓林、刘俊晶文。现在看来，《新能源汽车产业规划》提出的“2015年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车累计产销量力争达到50万辆”和“2020年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车生产能力达200万辆、累计产销量超过500万辆”的目标，以及央地两级财政拿出的巨额补贴，严重冲击了新能源汽车产业的市场发展规律和企业正常的商业性成本与收益结构，不仅中央以数量为核心的考核方式导致地方财政背负巨大压力，也诱使众多企业以领取补贴为核心乃至唯一经营目标，甚至不惜违法违规。这里特别要反思的是“退坡型补贴机制”。理论上而言，补贴递减即退坡制度是为了激励企业尽早实现政府对产业发展的需求，同时也为补贴设置明确的时间表以减轻财政负担，但是在宏观产业发展和微观企业行为都已经深深患上“补贴依赖症”的现实情况下，补贴递减反而刺激了企业造假。

三、完善新能源汽车产业政府补贴法律规制的理念与对策

(一)以法治理念重塑新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行

以法治理念重塑新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行，包括形式和实质两个层面。

法治在形式层面的要求，主要侧重于法律程序。能够纳入政府补贴对象的产业，均是符合国家特定战略需求、牵涉国计民生的基础型产业、支柱性产业、创新性产业，补贴对象的确定应当符合严格的政府决策程序。政府补贴动用的是政府财政资金，在公共财政的大背景下，补贴标准、范围及条件的确定，补贴资金的划拨和监管，也应当按照我国《预算法》的规定严格设置相应的程序。具体而言，在统一的“行政程序法”尚未颁布的情况下，新能源汽车产业补贴规则的制定和执行应当遵守“重大行政决策程序”的既有规定。目前中央层面的《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》已经发布，距离其正式实施可能还有一段时间，但各个省级地方政府以及特殊的市级地方政府制定的重大行政决策程序规定已经有很多。*以2008年发布的《湖南省行政程序规定》(以下简称：《湖南规定》)为开端，湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府已经颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍：《我国重大行政决策程序立法实践分析》，《法学杂志》2011年第7期。应当将新能源汽车产业补贴纳入“重大行政决策”的范围，严格履行相应的决策程序，将决策动议、决策执行、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等具体规则落到实处。尤其是公众参与程序，应当借鉴《中华人民共和国环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与办法》等关于环境影响评价中公众参与办法的详细规定，就政府补贴的公众参与出台类似的细则。补贴资金的划拨、使用和监督，应当严格依照《预算法》规定的编制、审查、批准、执行、调整、决算和监督等各种程序。随着多年来“预算法治”的深入人心，预算资金的上述程序建设已经基本完备且在执行过程中能够得到严格落实，目前的主要问题是有关预算监督的规定落实不够严格、实践中的约束力也远远不够。按照我国《预算法》规定的人大监督、政府监督和社会监督来看，亟需加强且能够更快产生实际意义的，无疑是人大监督。对于补贴规则的确定，人大监督应当在政府重大行政决策程序的约束上发挥作用。对于补贴资金的使用，也应当强化人大监督的作用。特别是要落实和强化各级人大常委会的调查权和质询权，对新能源汽车产业政府补贴资金的划拨和使用进行严格的预算监督，并追究相应的违法责任。

比形式层面的法治更加重要的，是在实质层面即合理性层面完善政府补贴的法治化。风险社会一方面放大了政府介入经济与社会治理的必要性，同时也使得政府行为常常处于一种相机抉择的压力之下。这就导致政府行为的合理性，应当更多地引入经济、社会、管理、民意等多种专业性和社会性因素的考量。在风险社会的背景下，社会应当允许基于善意或公益目的而行为的政府“出错”，更要通过社会主流价值观等虽抽象但强有力的民意、人大监督等实实在在的、具体并有效果的方法，迫使政府及时纠错。政府应当发挥在组织和动员各方资源方面的优势，强化公众参与，集中、萃取和吸收民意，尽量减少政府行为因信息和技术条件限制、官员个体能力不足等因素而成为经济与社会发展的负外部性的源头。政府希望促进新能源汽车产业的迅速成长，无疑是一种可欲、正当的目标，但是否必须要通过政府补贴的形式来实现呢？即使是政府补贴，是否有比资金补贴相对更好的替代性方式可以选择呢？即使坚持采取资金补贴，怎样解决目前引起的各种体制性的弊端和市场性的不足呢？这些问题不仅在事前应当论证，而且应当在事中及时寻求市场反馈、及时调整和纠错，从而在相机抉择与结果合理之间形成平衡。从新能源汽车产业政府补贴的实践来看，目前以巨额财政资金为主的补贴方式已经初步实现了一定的效果，但也引发了诸多弊端，所以即使坚持补贴的必要性，也应当寻求资金补贴以外的方式，比如采取加大研发费用的税费抵扣、政府采购、定向降息贷款等相对更柔和、对市场供求关系冲击更小的方式。同时，在强化对已受领补贴企业的合法性审查的基础上，单纯的资金补贴应当尽快退出新能源汽车产业。由于2020年之前的补贴标准已经锁定，可以通过临时调整的方式大幅降低补贴标准(尤其是当下饱受诟病的客车、专用车补贴标准)。

(二)强化对补贴规则的竞争中立审查

为了实现特定的目的，政府对产业的补贴必然会设置相应的标准、范围和条件，这样就形成了对市场主体的选择。尽管补贴在形式上并不具有强制性，但是考虑到其实际效果，事实上其已经具有了行政许可的效应。市场经济本身并不排斥政府之手，但政府行为不应破坏市场的公平竞争秩序，因此应以竞争中立为原则，通过竞争中立审查机制强化补贴规则的实质合法性。

竞争中立作为一个学术概念，原初的内涵是强调“政府商业活动不得因其公共部门所有权而享有(私人部门所不能享有的——笔者注)竞争优势”，*这是1995年由澳大利亚联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》(Competition Principles Agreement)中的表述，也是“竞争中立”这一概念早期的比较明确的内涵。参见冯辉：《竞争中立：国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争》，《环球法律评论》2016年第2期。避免国有企业在进行商业活动时因享有不合理优势而不能反映真实成本、进而扭曲资源配置并损害市场竞争。*参见白明、史晓丽：《论竞争中立政策及其对我国的影响》，《国际贸易》2015年第3期。后来逐渐演化为对政府介入市场行为的要求，即政府无论基于何种目的、通过何种形式干预市场，都不能以破坏公平竞争作为代价，政府行为不应当成为损害市场竞争秩序的来源。具体而言，竞争中立要求政府的产业政策(以及相关、配套的竞争政策)能够符合以下要求。一是准入中立，主要包括实行准入前国民待遇和负面清单，注册便利化；“(许可)证”和“(营业执)照”分离；注册与审核程序透明、可诉诸司法救济等。二是运营中立，主要包括不得利用行政权力损害市场竞争；不得实行歧视；政府采购应当透明、公信、不得违反公平竞争；税收公平，规范税收优惠措施；金融公平，不得实行差别待遇；补贴中立，不得暗箱操作等。三是监管中立，主要包括对所有市场主体实行统一监管标准，特别是在价格、质量、环保、社会责任、反垄断与反不正当竞争等领域的监管规则应一致、公开；监管机构的行政裁决可诉诸司法审查等。*参见前注，冯辉文。也有学者将我国竞争中立的行为准则(核心是政府行为准则)体系设计为交易机会中立准则(包括市场进入中立和政府采购中立)、经营负担中立准则(包括课征强制性负担中立和消减协商性负担中立)和投资回报中立准则(包括价格规制中立和政府补贴中立)。参见丁茂中：《我国竞争中立政策的引入及实施》，《法学》2015年第9期。

就新能源汽车产业的政府补贴实践来看，对于补贴对象的选择，补贴标准、范围和条件的确定，都在客观上形成了选择性补贴、倾斜性注入资源的效果，从而在准入、运用和监管上都违反了一般意义上的竞争中立的要求。在各个地方具体执行补贴的过程中，特别是地方配套补贴附着的条件，与竞争中立的要求相差更远。当然，对于这个问题政府并非没有认识，比如《2013通知》就要求“推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30%。不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆”。然而，这种粗放的规定除了从反面凸显出目前地方补贴存在比较严重的地域歧视之外，对于解决这一问题本身无疑并不具有根本的意义。倘若只是对照我国《反垄断法》的具体条文，地方政府只补贴本地注册的企业在形式上也并不直接构成该法第5章中规定的“滥用行政权力排除、限制竞争”。*我国《反垄断法》第5章规定的行政垄断行为包括：限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；妨碍商品在地区之间的自由流通；以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；强制经营者从事本法规定的垄断行为；制定含有排除、限制竞争内容的规定。设置条件的政府补贴是一种选择性的授益行为，与上述行为显然有较大差别。

解决这个问题的关键，还是要跳出“形式合法”的窠臼，从法治理念、法治效果的角度去评判选择性的补贴行为。从实质合法性来看，新能源汽车产业政府补贴的目的在于扶持产业，而并非支持特定地域的企业。补贴应该是性能和技术导向，而非注册地及相应的地方税收贡献考量。在新能源汽车产业及众车企高度依赖补贴的当下，以注册地为标准进行选择性补贴，无疑是一种明显的地方保护主义行为，与本地原材料采购限制、本地雇员限制等方式并无二致，都是直接违反竞争中立要求的做法，应当将其认定为我国《反垄断法》中“限制外地商品进入本地市场”的行为，按照我国《反垄断法》追究相应的责任。与此类似，对于在技术和性能上达到补贴标准(实践中是远超补贴标准)的进口新能源汽车，也不应当排除在补贴范围之外。无论是国产还是进口，补贴的依据均是销售，所以补贴进口车，受益的仍然是中国消费者；无论国产还是进口，由于采取相同的补贴标准，相当于同等幅度减少成本，因此补贴进口车并未损害国内车企的竞争力；从保护环境的角度来说，补贴那些技术和性能更优秀的进口车，无疑能够更好地实现环境和生态保护目标。从近年来新能源汽车产业的实践来看，将进口车排除在补贴范围之外并未削弱进口车的市场竞争力，反而使得国内车企在补贴的温床下不思进取、本末倒置。*参见王彦明、王业辉：《政府补贴的法理与规制进路》，《河南社会科学》2015年第12期。

除了应取消本地注册、国产要求这些限制外，还应运用相同的思路对补贴对象、标准、范围及条件的限定等作一番详尽、充分、彻底的竞争中立审查。其中的核心问题是审查的标准。新能源汽车产业有很强的技术性，有些标准在技术上是中性的，但是转变为公共政策时往往不得不渗入其他非技术的考量。比如尽管混合动力技术比纯电动技术更成熟、更便利，但是有些地方考虑到本地车企的实际竞争力，以及本地对空气污染治理的实际需求，仍然明确规定只补贴纯电动汽车。解决这些问题的核心，除了要在制定补贴规则的过程中融入论证、听证、征求意见等民主因素外，更重要的是要赋予竞争中立审查以独立性与权威性。塑造审查独立性与权威性的关键，是明确审查主体。相比之下，现行法上的以政府内部机构为主的审查是最劣后的选择，人大(议会)审查和司法审查无疑是改革的方向。考虑到司法审查的现实可操作空间有限，强化人大审查无疑具有最为现实的意义。补贴规则实施之前，应当按照重大行政决策程序提交同级人大常委会，由其设立专门的审查小组或委托专门的委员会进行审查。审查应当采取质询与回应的方式形成沟通与商谈，澄清社会对补贴规则的误解，或者进一步阐释补贴规则的实质合法性。特别是基于其他公共利益考虑而需要牺牲公平竞争、有悖于竞争中立原则的，更应通过质询中的回应机制予以充分解释，说明补贴能够实现利大于弊的效果，否则不能通过竞争中立审查，即不能付诸实施。

(三)促进补贴与其他公共政策之间的协同

尽管补贴在实践中出现了各种问题，但就政府行为的初衷而言，仍然是为了促进新能源汽车产业的迅速发展。实践中出现的问题除了迫使政府应当清醒地再次认识到目的不能自动证成手段的正当性外，还应认识到政府行为作为一种具有重大外部性的行为，应当更多地发挥基础设施层面的作用。此外，现代经济与社会的治理是一个复杂的系统工程，需要多个种类、多种功能的基础设施共同发挥作用，才能实现综合治理的效果，这就需要在公共政策层面凝聚协同效应。

为实现这一目标而需实施的最紧迫、最重要的任务，是补贴对象应当向充电站等基础设施建设大幅度转移。补贴是一种积极授益性的行政行为，对于企业和消费者来说，目前这种规模性、持续性的补贴对正常的供求关系产生了比较显著的干扰，对于中央特别是地方财政也产生了较大的压力。尽管政府认为不如此补贴不足以产生当下的效果，但利弊并存尤其是往弊大于利的方向发展，也不得不引起警惕。当然，从新能源汽车产业发展的角度来说，也不能说对政府资金补贴就不再有需求，关键是要调整补贴的对象，应当从当前以补贴产销为主转向补贴充电站等基础设施为主。目前新能源汽车产业已经度过了单纯追求形式上的产销数据的阶段，或者说政府补贴在这一阶段的任务已经完成，接下来的任务是切实提高真实的使用数据，而要实现这一目标，只能从提高使用新能源汽车的便利度上着手。从直接成本来看，新能源汽车的使用成本远低于传统能源汽车，但是就使用便利、售后服务等指标来看，却与目标有着不小的距离。当下，影响新能源汽车使用程度最突出的障碍，就是公共充电设施的建设与维护。尽管目前专门的新能源充电市场已经形成，清晰的盈利模式也吸引了国有和民营企业等一批企业进入，但充电设施的建设和维护仍然严重滞后于市场需求。私人充电设施的直接安装成本低廉、维护成本低，充电企业也乐于安装，但其困难在于对硬件的要求较高。比如独立车位、线路改造等，在新能源汽车产销比例较高的一线城市，满足这些条件的难度较大。很多老旧住宅小区基于线路改造安全和成本等原因考虑，不愿意接入私人充电设施，由充电企业、消费者个人承担巨大的成本也不现实。目前实践中解决上述问题的做法主要是通过业主委员会决议的形式与充电企业合作，这属于居民自治与商业谈判的范围，引入政府补贴的必要性不足，意义也有限。有些地方为了提高新能源汽车的使用率，强制要求开发商在新建小区中与充电企业合作，为安装私人充电桩提供必要条件，这也不失为一个比较可取的办法，可以对相应的成本进行一定比例的资金补贴，以提高各方当事人的积极性。不过从产业的整体需要来看，关键还是建设公共充电设施，包括开放式住宅小区、公共停车场以及其他公共场所等。目前主流的公共充电设施建设模式是，充电企业与停车场的业主进行商业合作，充电企业获得充电收入，停车场获得停车收入和一定比例的充电收入分成，政府投入很少。这种模式最大的问题是充电设施规模有限、覆盖面狭窄，充电设施容易发生故障或者被损坏，后续维护严重滞后于使用需求。其实共享单车也面临着这个问题，但众多共享单车企业之所以能够解决这个问题或者说不至于让这个问题影响产业的发展，无疑是依赖大量的投入以提高使用便利、覆盖损耗，从而满足和维系消费需求。所以关键在于投入，这正是政府补贴的可作为和应作为之处。在产销补贴逐步退坡、退出的情况下，应加大对充电企业、充电场地业主的补贴，只有让地方政府以建设机场的心态、战略眼光和投入力度建设公共充电设施，新能源汽车产业的发展才能真正长远和有实效。*当然，新能源汽车的充电难题也受到技术的限制。目前新能源汽车的充电耗时过长(快充1小时至2小时，慢充6小时至8小时)，这是以加油站为代表的最佳公共充电场所不愿意成为新能源汽车充电终端的核心原因所在。对此一方面应当加大对电池技术、充电技术等专项技术研发的支持，另一方面也应当考虑如何通过资金补贴实现在加油站充电的目标。比如支持中石油、中石化等将旗下的加油站改建为专门的充电站(快充)，或者要求新建加油站(特别是高速公路沿途的新建加油站)应当有专门的场地配建充电设施(快充)等。实际上，传统能源汽车的产销率和使用率降低是大势所趋，加油站的转型也早已由中石油、中石化等企业进行了布局。参见《加油站与充电站合二为一，中石油中石化纷纷转型新能源！》，http://www.sohu.com/a/197773420_99958062，2017年10月21日访问。应当利用这一契机，通过补贴加速这一进程，并使其向有利于新能源汽车产业发展的方向迈进。

此外，人们还应反思为了刺激新能源汽车的购买而推出的“摇号”、“限行”等公共政策。新能源汽车不需要“摇号”即可上牌、出行不受限制等差异化的公共管理方法，理论上可以刺激新能源汽车的消费和购买，但实际上在这方面的效果并不突出，反而使得对汽车使用的刚性需求受到非理性刺激。比如传统能源汽车的行驶牌照申请数量居高不下引发对监管部门的寻租行为，市场化的指标交易屡禁不止也无法完全禁止，有的地方新能源汽车牌照申请与实际购车不挂钩导致消费者获得新能源汽车购买指标后弃之不用等。这些现象迫使政府应重新检视当下为刺激新能源汽车产业的发展而采取的公共政策工具组合。公共政策对经济与社会治理具有重大的外部性，不宜使用明显有违公平的差异性、歧视性工具。即使为了短期目标，也不宜长期、过多使用甚至形成路径依赖，而应及时评估绩效、相机调整并明确退出机制，尽可能及时地修正政府行为、修复市场预期。即使是扶贫这样的天然带有扶助弱者、需要倾斜性授益的政府行为，实践证明，有关的整体性、体制性的建设在效果上也远远胜过简单的资金投入。产业的发展更是如此。当然，对机动车的摇号和限行与对商品房的限购一样，除了产业考虑以外，还有控制数量(车辆和人口)等其他非产业性的因素需要考虑，这也使得对这些公共政策的取舍和进退变得复杂化，不能局限于单一的目标或评价标准。不过就解决问题而言，政府应当警惕，无论基于何种公共目的，不能再继续依赖补贴加“摇号”、“限行”这种简单、草率、低端的“胡萝卜加大棒”类型的治理工具，不能重蹈房价调控中“越调越涨”的覆辙。

(四)优化补贴的绩效评估与调整、退出机制，严厉惩戒骗补行为

随着多年来法治政府建设特别是公共财政、社会监督的加强，政府也开始重视政府行为的效果，并且在经济与社会治理中，能够基于公共管理的理念和立场，对具体的公共政策以及相应的政府行为进行绩效评估，进而决定调整或退出。这是一种值得称道的进步，在新能源汽车产业政府补贴的各个规范性文件依据中明确规定“补贴退坡”机制，正是这种理念和进步的反映。目前在这种进步的同时还存在一些问题。一是绩效评估的意识还不够突出。在形式上，尚缺乏一部一般性的政府行为绩效评估管理办法；在补贴的规范性文件依据中也缺乏独立、明确的绩效评估的流程与规则设计。应当尽快弥补这一疏漏，如果统一立法尚未可期，应当在具体的补贴规则中增加关于绩效评估的明确规定。在内容上，目前仍然以政府内部的绩效评估为主，且以资金使用的合法性审查为主，缺乏外部审查和合理性审查。经济与社会治理领域的公共政策及具体政府行为外部性大、技术性强，与市场主体利益攸关，绩效评估不仅应当具有专业性，还应充分吸收各方主体的意见。从西方国家的实践来看，一般是由司法机关通过司法审查的方式完成公共政策的实质合法性即合理性评估。就我国的国情而言，如果尚不具备这种条件，这一功能应由各级人大常委会委托专业的第三方完成比较适宜，从而也可以加强人大质询的专业性。二是调整和退出规则不够严谨。缺乏公共政策的绩效评估机制、制定和执行的说明解释机制的支持，“一刀切”地规定“退坡”机制反而刺激了大面积骗补。这说明在补贴上一方面不能形成路径依赖，另一方面也不能轻易退出，从而否定或者弱化先期巨额补贴的成效。价值多元、目标多元的现代风险经济、风险社会并不排斥政府介入和相机抉择，但要求政府在不确定的条件下更加注重精准治理、平衡协调并及时纠错。尤其重要的是通过解释、论证、沟通等“说理”回应和引导媒体和民众的公共意见，让产业内企业明白补贴并不是随意而为，进退皆有目的和标准，以及能够预见到补贴对象的变化与政府导向之间的关联；让消费者和一般公众明白补贴并不是对财政资金的浪费或挥霍，而是基于特定产业目标、生态环境目标的长远考虑，并且是基于绩效评估而做出的科学合理的制度安排，从而破解媒体和公众以概率性的企业骗补否定体制性的补贴之合理性的思维习惯。在此基础上还应加大对骗补行为的调查，对查实的单位及个人严格追究民事、行政乃至刑事责任。尤其是加强“黑名单制度”(主要是一定期限乃至终身的产业准入限制)等现代信息性监管技术的使用，会显著提高新能源汽车产业政府补贴的法治水平，也能够促进政府补贴对于产业和社会公共利益的实际效果。

四、结 语

现代市场经济条件下，政府的角色和行为往往充满争议。这些争议也许无法阻止政府的经济与社会治理，但无视或者轻视这些争议却会令政府之手丧失改善行动绩效、强化正当性的良机，甚至使这些争议本身演化为市场负外部性的源头。国家和民族的强盛，从来都要依靠政府与民众的合力，经济的发达和社会的发展，也是政府与市场合力的结果。法治之于现代社会的价值，正是汇集并强化这样的社会主流价值观，并通过相应的体制、机制和方法加以实现和维系。新能源汽车产业中的政府补贴及其法律规制问题，便是上述理论和逻辑的缩影及实践印证。

(责任编辑：徐澜波)

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1005-9512-(2017)12-0022-13

冯辉，对外经济贸易大学法学院副教授、博士研究生导师，法学博士。

*本文系笔者主持的司法部国家法治与法学理论研究中青年项目“新能源汽车产业政府补贴的法律规制与完善研究”(项目编号：16SFB3039)的研究成果，并受到对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金支持(批准号：CXTD8-06)。