进一步推进法律援助服务均等化

韩秀桃（中华全国律师协会秘书长）

进一步推进法律援助服务均等化

韩秀桃（中华全国律师协会秘书长）

今年1月23日，国务院印发了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（以下简称《规划》）。作为“十三五”时期推进基本公共服务体系建设的综合性、基础性、指导性文件，《规划》明确了我国基本公共服务制度建设框架，提出了系列政策措施。《规划》首次将法律援助纳入国家基本社会服务范畴，明确提出要降低法律援助门槛、扩大法律援助范围，推进公共法律服务体系建设，并将法律援助列入“十三五”国家基本公共服务重点服务项目清单。学习领会《规划》对法律援助新定位，推进法律援助服务均等化，对于做好当前和今后一个时期法律援助工作，完善中国特色法律援助制度具有十分重要意义。

一、基本公共服务均等化是全面建成小康社会的应有之义

向社会提供公共产品和服务是政府职责，建设服务型政府是经济社会发展到一定阶段的必然要求。我国政府一直重视政府职能转变，不断强化公共服务职能。2002年，党的十六大将政府职能概括为四项，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2006年，“十一五”规划纲要提出，要加强各级政府的社会管理和公共服务职能，并首次提出了逐步推进基本公共服务均等化。同年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》正式写入逐步实现基本公共服务均等化这一任务。2007年，党的十七大从缩小区域发展差距和完善公共财政体系的角度，进一步强调了基本公共服务均等化的重要作用。

党的十八大着眼于全面建成小康社会，充分肯定过去五年基本公共服务水平和均等化程度明显提高，明确将基本公共服务均等化作为全面建成小康社会的重要目标。十八届三中全会提出紧紧围绕更好保障和改善民生，明确提出要推进基本公共服务均等化。十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，强调要推进区域、城乡基本公共服务均等化，实现基本公共服务均等化水平稳步提高，意味着党和政府将致力于逐步缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间的基本公共服务差距，促进社会公平正义，让更广大的人民群众沐浴公共财政的阳光，共享改革发展的成果。

从公共服务，到基本公共服务，再到基本公共服务均等化，贯穿始终的是以人为本、执政为民的为政思想，体现了强化公共服务职能、打造服务型政府的执政理念。2012年7月，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是我国首部国家基本公共服务体系规划，明确提出基本公共服务的范围、国家基本标准，提出实施26项保障工程，争取到2020年基本实现基本公共服务均等化。“十二五”规划还首次明确了公民有权享受政府提供的基本公共服务项目及其标准，第一次提出提供基本公共服务是政府的职责，标志着我国基本公共服务与户口、户籍地逐步分离，成为群众的基本权益。

《规划》延续“十二五”规划指导思想、基本框架和制度安排，强调享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责，首次推出国家基本公共服务清单，明确建立国家基本公共服务清单制，确定了八大领域81项基本公共服务项目作为政府履行职责和公民享有相应权利的范畴。《规划》从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，以普惠性、保基本、均等化、可持续为方向，按照“兜住底线、引导预期，统筹资源、促进均等，政府主责、共享发展，完善制度、改革创新”的基本要求，稳步提高均等化水平，力争到2020年在学有所教、劳有所获、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现，人民生活水平总体提高，小康社会全面建成。

二、法律援助是实现“困有所帮”的基本公共法律服务

法律援助是国家以制度化、法律化的形式为社会弱势群体提供法律服务，帮助他们实现法律赋予公民的平等权利。1994年初，司法部提出建立和实施法律援助制度，其大背景是伴随着改革开放、实行社会主义市场经济，出现了不同程度的贫富不均；同时推进律师制度改革，把律师推向市场，逐步暴露出一些经济困难公民请不起律师、没有经济能力依法维护自身权益等问题。探索建立中国特色法律援助制度，其直接契机就是为了解决部分人因经济困难“请不起律师、打不起官司”问题，确保公民法律面前人人平等的宪法权利最终实现。

1996年审议通过的《刑事诉讼法》和《律师法》第一次明确写入法律援助，推动法律援助从部分地方试点向全国全面试行阶段快速发展。2001年“十五”计划纲要第一次将法律援助制度写入国家的经济和社会总体发展规划之中，明确提出要建立法律援助体系，标志着我国法律援助事业进入一个新的发展阶段。此后，各地逐步将法律援助工作纳入本地的经济社会发展规划和政府为民办实事项目。党的十六大明确提出要积极开展法律援助。2003年《法律援助条例》颁布实施，首次明确了法律援助是政府责任，各级党委政府给予法律援助前所未有的重视和支持，促进法律援助事业改革发展。从2004年以来，历届党代会报告、经济社会发展规划和政府工作报告都对法律援助工作提出明确要求，强调要做好法律援助工作。截止到2016年底，17个省份将法律援助纳入本地“十三五”经济社会发展规划，22个省份将法律援助纳入民生工程、纳入基本公共服务体系，纳入政府绩效考核体系，28个省份制定出台了法律援助条例或实施办法。

我国法律援助制度具有鲜明特色，不仅关注制度的司法价值，还关注制度的政治价值、社会价值。一方面强调法律援助是维护和保障司法人权的重要作用，另一方面更强调法律援助是党的群众工作的重要组成部分，是政府民生工程、为民办实事项目。按照上述发展思路和制度模式，二十多年来我国法律援助走过了一条学习借鉴、试点探索、快速推进、稳步实施的发展之路，始终呈现出一种跨越式的发展态势。二十年前，什么是法律援助、怎么做法律援助、为什么要建立法律援助制度，种种疑问困扰着许多人。二十年后，法律援助已经摆上各级党委政府的工作案头，纳入各地经济社会发展规划和为民办实事项目，成为许多困难群众和特殊案件当事人的法律低保。

1999年全国法律援助案件量突破10万件，2012年突破了100万件。据统计，2011-2015五年间，全国累计办理法律援助案件499万件，获得援助的当事人558万人。其中，2014年受援人138.8万人次，农民和农民工受援人占68.3%。各地法律援助机构还累计解答法律咨询2900多万人次。此外，五年间中央专项彩票公益金法律援助项目在26个省（区、市）逐步实施，资助办理了涉及老年人、残疾人、妇女、未成年人、农民工法律援助案件29万件，受援人数超过45万人，为困难群众挽回经济损失176亿元，有效维护困难群众的合法权益。实践已经证明，法律援助是实现和维护困难群众平等享受法律权利，落实“困有所帮”的基本公共法律服务制度，对于维护社会公平正义、服务和保障民生具有独特地位，在全面推进依法治国中发挥了重要作用，已经成为展示我国法治文明进步与司法人权保障的最佳窗口。

三、法律援助均等化是完善法律援助制度的基本要求

探索建立中国特色法律援助制度，健全完善法律援助实施体制和工作机制，这是二十多年来我国法律援助事业改革发展的一条主线。2004年12月，按照中央关于司法体制和工作机制改革的初步意见，着眼于改革和完善诉讼收费制度，提出加大法律援助和司法救助工作力度，明确法律援助和司法救助的对象、范围、形式，完善经济确有困难当事人的证明制度和具体操作程序。按照上述改革意见，经过四年多推进和实施，到2008年底，全国法律援助经济困难标准、法律援助事项补充范围、法律援助办案补贴标准（简称“三项标准”）制定工作基本完成。“三项标准”的建立是继《法律援助条例》颁布实施以后，完善法律援助制度一项重大举措，体现了法律援助制度的价值取向和基本内涵。

从2009年开始，按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见，推动建立法律援助“三项标准”动态调整机制，一些地方逐步将经济困难标准由最低生活保障保障标准调整为低保标准的1.5～2倍或最低收入标准，大多数地方把劳动关系、婚姻家庭等民生事项纳入法律援助补充事项范围，一些地方适时调整了法律援助办案补贴标准，促进法律援助与经济社会发展协调发展。与此同时，推动法律援助“三个纳入”，即把法律援助纳入地方经济社会发展整体规划、把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制、把法律援助经费纳入同级政府财政预算，建立法律援助经费和政策保障体制。截至2012年底，22个省（区、市）将法律援助工作纳入本地区经济社会发展“十二五”规划，全国92%的地方将法律援助业务经费全部纳入地方财政预算，法律援助制度进一步完善。

十八届四中全会提出完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。2015年中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过的《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号），明确提出了推进法律援助工作改革发展的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施，通过扩大法律援助覆盖面、提高法律援助质量、强化法律援助保障、加强法律援助组织领导等途径，进一步加强法律援助工作，完善中国特色社会主义法律援助制度。

法律援助作为基本公共法律服务，其均等化的含义应当是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众特别是经济困难群体得到基本公共法律服务的机会，而不是简单的平均化。稳步推进和逐步实现均等化，理念是坚持以人为本，积极回应民生诉求，使符合条件的公民都能获得法律援助，平等享受法律保护，努力让人民群众在每一个案件都感受到公平正义。重点是为困难群众提供及时便利、优质高效的法律援助服务，组织开展贫困地区脱贫攻坚，通过法律服务和法律帮助助力精准扶贫和精准脱贫，不断扩大法律援助覆盖面，切实解决经济困难人群“请不起律师、打不起官司”问题。关键是缩小城乡服务差距，提高区域服务均等化水平，推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设，实施资源集约高效，推进机会均等共享，把法律服务送到最需要的百姓手中。基础是强化法律援助政策、经费和组织保障，提升基层一线的服务能力和水平，扩大公共法律服务的有效供给，实现法律咨询服务全覆盖，提升法律援助服务的可及性。

四、公共法律服务体系是推进法律援助均等化的重要保障

推进和落实法律援助均等化必须有相应的保障措施。十八届四中全会提出，建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。2016年《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》提出，完善法律服务体系，加强律师等法律人才和法律服务队伍建设，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。《规划》首次提出，加强法律援助综合服务平台和便民窗口、法律服务中心（站、工作室）、12348法律服务热线等基础设施建设，改善服务条件。加强基层普法阵地、人民调解组织、司法鉴定机构建设，健全服务网络，这为法律援助均等化提供了重要的体制支撑和制度保障。

一般而言，公共法律服务体系是公共法律服务产品、公共法律服务制度和公共法律服务系统的集成。从服务内容上看，法律援助仅仅是一种公共法律服务产品，是政府免费提供、困难群众自愿申请获得的基本公共服务，属于公共法律服务的基础性产品。从服务制度上看，我国法律援助经过二十多年发展，已经形成了一整套相对完整的组织架构、实施体制、运行机制和政策保障，在公共法律服务体系建设中居于基础性地位。从服务系统上看，法律援助不仅是重要法律制度，还是党的群众工作和政府民生工程，政治属性、社会属性和法律属性有机统一于法律援助具体业务中，属于公共法律服务体系的基础性平台。

一方面，公共法律服务体系建设丰富和拓展了法律援助的制度内涵和服务内容。国际上关于法律援助概念通常十分宽泛，作为受援人的诉讼代理只是其中一项援助事务，大量的法律事务应当发生在诉讼之前和诉讼之外，即法律援助早期介入（Early Intervention或译早期干预）。包括以非专业语言提供法律信息、公共法律教育、通过电话或社区法律中心提供法律咨询、协助争议各方进行交流谈判与调解，以及线上法律信息平台服务等。国外有学者形象地说，与其在悬崖下准备救护车，不如在悬崖边建上栏杆。立足公共法律服务体系建设，法律援助应当更加注重属于早期介入的种种做法，让法律变得更加便捷、可及、实用，使法律援助成为普通民众的法治实践活动，既体现了法律援助基本价值，也有助于实现法律援助效率最大化。

另一方面，公共法律服务体系建设凸显了政府公共财政投入的基本准则。从法律援助资金效益来分析，政府公共财政投入物超所值。据统计，中国法律援助基金会“十二五”期间中央专项彩票公益金项目投入产出比1:34。其中，仅2015年组织实施项目5.7万多件，投入1亿多元，直接受益人9万多人，为受援人挽回经济损失近35亿元。2016年浙江省投入法律援助经费1.1亿元，受援人10.2万人，为群众挽回或取得经济利益12.64亿元，投入产出比为1:12。宁夏的相关数据是1470万、1.7万人、3亿元，投入产出比为1:20。“十二五”期间北京市海淀区法律援助中心得到政府给予的办案补贴2110万元，共结案1.9万余件，为受援人挽回和避免经济损失2.3亿元，投入产出比为1:11。除了上述直接经济收益，还有及时化解矛盾纠纷带来的社会安全风险效益。按照公共财政理论，政府提供了法律援助这一公共服务产品，其经费投入真正体现了“花小钱办大事”的公共财政理念。

总之，“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜时期，也是我国经济社会加速转型发展的关键时期。我国人均GDP水平将实现1万美元目标，进入发达国家底线。随着经济发展水平的提升，社会对包括法律援助在内的公共服务需求的广度和深度都将大大拓展。新形势下，持续推进和不断完善国家基本公共服务体系，推进各项基本公共服务均等化，意义十分重大。我国法律援助制度自建立以来，始终围绕经济社会发展和人民群众实际需要，积极探索和创新相关体制机制，不断完善具有中国特色的法律援助制度。在此大背景下，如何更好地满足人民群众特别是困难群体法律服务需求，稳步推进和逐步实现法律援助均等化，完善覆盖城乡公共法律服务体系，让法律惠及每一个老百姓，既是对落实政府责任的重大考验，也是每一位从事法律援助工作者的职责使命。

（责任编辑：朱腾飞）