“谁执法谁普法”责任制的探索与思考

齐红英（上海市浦东新区司法局）

“谁执法谁普法”责任制的探索与思考

齐红英（上海市浦东新区司法局）

“七五”普法开展以来，各地都在积极构建适应新形势、新任务发展要求的普法格局，扎实推进“谁执法谁普法”工作深入开展。“谁执法谁普法”作为普法的一种机制，并不是唯一机制，还需要相关责任主体发挥各自职能作用，相互协调才能共同提高社会的法治水平。本文立足“七五”普法新背景，对“谁执法谁普法”责任制运作的理论实践进行了简要梳理，对责任制的实施成效和相关内容进行了初步论证，并结合落实责任制的现状提出了一些思考和建议，希望借此为推动普法责任制的发展提供思路。

一、“谁执法谁普法”责任制的理论与现状

（一）关于“谁执法谁普法”责任制的理论分析

自党的十八届四中全会首次提出普法责任制，“谁执法谁普法”普法责任制其内涵一直贯穿历次发布的普法规划和人大决议中。1991年，全国人大“二五”普法决议提出“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业、事业组织都应当认真向本系统、本部门、本单位的公民进行法治教育，积极开展依法管理工作”，明确了国家机关和相关单位对内部人员的普法责任。1996年、2001年中央宣传部、司法部相继出台的“三五”“四五”普法规划中，提出要建立法制宣传教育工作责任制，落实各地、各部门普法责任。2011年出台的“六五”普法规划明确提出了“谁执法谁普法”工作原则，要求各部门各行业负责本部门本行业法制宣传教育工作的同时，积极面向社会开展本部门本行业相关法律法规的宣传教育①《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011—2015年）》，中共中央国务院 2011年3月23日印发。。2016年出台的“七五”普法规划明确提出要健全普法责任制，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立普法责任清单制度，落实“谁主管谁负责”的普法责任，要求各行业、各单位要在管理、服务过程中，结合行业特点和特定群体的法律需求，开展法治宣传教育②《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》，中共中央国务院 2016年3月25日印发。。2017年习近平主席主持召开的中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》指出，要实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，明确国家机关普法职责任务，坚持普法工作和法治实践相结合，坚持系统内普法和社会普法并重，健全工作制度，加强督促检查，努力形成部门分工负责、各司其职、齐抓共管的普法工作格局③习近平：《在中央全面深化改革领导小组第三十二次会议上的讲话》，新华社2017年2月6日。。

（二）“七五”普法背景下贯彻落实“谁执法谁普法”责任制的初探做法

自“七五”普法工作启动以来，全面落实“谁执法谁普法”责任制已经成为各地普法工作的重心。实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制、建立普法责任清单、开展以案释法增强普法渗透力等，各地不断创新形式，抓住重点，分类实施，努力形成各地区、各部门、各行业推动普法依法治理“大合唱”的生动局面。

1.作出相关规定或出台相关文件。各地在制定本地区本部门“七五”普法规划和决议时，将健全普法责任制作为其中的重要内容予以明确。上海市及浦东新区“七五”普法规划中指出，实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，并从组织领导、责任分工、经费保障等方面予以落实④《市委宣传部、市司法局关于在本市开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020）》，中共上海市委市政府 2016年7月15日印发。《区委宣传部、区司法局关于在本区开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020）》，中共上海市浦东区委区政府 2016年7月11日印发。。一些地市相继出台文件，就推动普法责任制落实提出具体要求。江西省印发《江西省国家机关落实“谁执法谁普法”责任制考核评价办法》《省直机关（设区市）落实“谁执法谁普法”责任制考核评价标准》，明确将普法工作纳入江西建设考评和综治考评结果。成都市印发《关于建立“两责任两备案”制度 落实“谁执法谁普法”工作的通知》，并梳理现行有效的常用法律法规具体落实到各普法责任主体。安徽省发布全省重点普法目录及52家成员单位普法重点目标任务，编制成员单位执法普法目录。河南省印发《“谁执法谁普法”责任制的实施意见》，切实推动普法责任制落到实处。

2.制定普法责任清单。普法清单的制定，变以往司法行政机关在普法领域的单打独斗为各地各部门的齐心协力，真正实现了法治宣传教育工作由“软指标”向“硬任务”的跨越。浙江省普法教育领导小组下发《重点单位法治宣传教育责任清单制度实施办法》及考评办法，对重点单位落实普法责任清单情况进行年度考评并通报。重庆市实现了责任清单层层覆盖，对77个市级普法责任单位全部编制完成了普法责任清单，明确了各自普法职责和普法重点内容。成都市制定《部门（行业）普法责任自查清单》，以“普法清单”为载体，狠抓普法责任主体落实。安徽芜湖花桥镇结合普法时间节点制定了《普法任务清单》，要求有针对性地宣传与本部门、单位业务相关的法律法规。

3.落实以案释法制度。推动以案释法制度的落实，是各地在“七五”普法中的重要工作。浙江省高级人民法院、省人民检察院、省司法厅、省普法办等联合出台《关于加强以案释法工作的意见》，明确以案释法的工作主体范围是人民法院、人民检察院、行政复议机关、行政执法机关、司法行政机关、普法机关和法律服务机构等部门。新疆维吾尔自治区印发《关于建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度的意见》，要求全区各政法机关、行政执法部门、法律服务单位建立以案释法长效机制，通过以案释法增强法治宣传教育吸引力和渗透力。天津市在实践中广泛开展以案释法和警示教育，采用旁听庭审等方式延伸普法教育，使案件审判过程成为特殊的法治教育课，成为弘扬法治精神的过程。

（三）贯彻落实“谁执法谁普法”责任制的成效

1.推动了普法观念的转变。实行普法责任制以来，各单位的普法责任意识明显增强，主动策划、主动宣传、工作由“单向推动”转变为“工作联动”。30年普法效果不尽如人意的一个重要原因就是“管理不普法，执法不普法”，管理与普法分离，执法与普法分离，管理者、执法者不主动普法、不主动学法，甚至管理者不懂法，执法者不依法，严重影响了社会公众对法律的认知与信任⑤彭文：《“谁执法谁普法”对法治中国建设的意义》，《法治论坛》，2016年第3期。。“谁执法谁普法”的落实让管理、执法工作与普法工作紧密结合，管理者、执法者先普法再去管理、再去执法，切实推动了普法观念的转变。

2.提高了普法工作的针对性和实效性。普法责任制的落实，以普法重点对象为牵引，推动国家机关依据职能分类施教，各部门的专业优势和资源优势得到了更好的发挥，进一步提升了普法教育的针对性和时效性。执法人员既是执法者又是普法者，在执法过程中，自觉依法行政、加强自律；同时，在普法过程中，也会通过群众的反馈和质疑，发现和反思执法过程中的问题和不足找到解决问题的方法，从而不断提高执法水平和法治素养。

3.促进了执法普法的一体化。普法责任的落实，将普法工作有效融入到执法过程之中，通过文明执法促进深度普法，通过广泛普法促进规范执法，实现了执法普法效果的最大化。执法普法一体化就是要使执法和普法成为有执法权的各级行政机关、刑事司法机关履行职能的一体两翼、一车两轮，把有执法权的各级行政执法机关、刑事司法机关各自执法范围内的普法宣传教育融入各自行政执法、刑事司法、法律服务活动中，最大限度地发挥各自优势，实现执法与普法的有机结合、相互促进、并进双赢⑥张兴武：《执法普法一体化工作机制的原则与措施》，《辽宁公安司法管理干部学院学报》， 2016年第3期。。

二、“谁执法谁普法”责任制中的“清单制度”探析

（一）制定法治宣传教育“责任清单”的必要性分析

1.制定法治宣传教育“责任清单”是推动司法行政领域服务行政理性发展的需要。与秩序行政相比，服务行政的种类、比例等需要必要的外在规制，尤其在广义的法治宣传教育中，普法作用存在着极大的弹性空间，这意味着在法治宣传教育中，需要以清单的形式对服务主体的权限等进行界定，以便提高法治宣传教育的合理化程度⑦陈思明：《论法治宣传教育清单化》，《法学研究》，2016年第2期。。制定责任清单，将进一步树立“有权必有责、有责要担当”的鲜明导向，唤醒各单位各部门的责任意识，激发担当精神，从而增强做好法治宣传教育工作的自觉性，推动服务行政的理性发展。

2.制定法治宣传教育“责任清单”是提高法治宣传教育法治化水平的需要。一方面，“责任清单”的制定通过对普法主体职责权限的划分，不仅为法治宣传教育的多方协商共治提供了契机，以“清单”的形式对成功做法予以规范化、制度化，更充分展示了清单式普法相较传统普法模式的优势。另一方面，建立“责任清单”就是要强调用法治理念引领法治宣传教育发展，用法治思维谋划法治宣传教育工作，用法治方式破解法治宣传教育难题，“责任清单”的制定将是运用法治思维法治方式开展法治宣传教育工作的有益探索。

3.制定法治宣传教育“责任清单”是推进法治宣传教育供给侧改革的有效途径。要解决法治宣传教育存在的供给和需求不对称、普法资源供给不足、普法方式互动性不足等一系列问题，必须进行法治宣传教育领域的供给侧改革⑧马柏伟：《责任清单路径下的浙江法治宣传教育创新》，《中国司法》，2016年第11期。。建立“责任清单”制度一方面通过落实部门责任，增加普法资源，缓解普法资源不足等问题；另一方面通过发挥责任部门对群众需求更了解、普法形式更多元等优势，创新普法载体和方式方法，推动普法教育供给侧改革，从而为人民群众提供更加精准高效的法治宣传教育服务。

（二）落实“责任清单”制度的几点探索

1.实行以案释法“清单”制度。要求司法（执法）单位组织司法（执法）人员和法律服务人员在工作实践中广泛开展以案释法和警示教育，以执法办案的具体实践辨法析理，向社会公众传播法治理念。健全案件宣讲、典型案例发布、办案过程告知等以案释法的长效机制，结合行政执法活动向群众开展法治宣传教育。如浙江省制定以案释法“清单”明确各责任单位每年度发布典型案例不少于10个，要适时开展以案释法优秀案例评选和优秀讲师评选等活动，健全激励机制⑨浙江省司法厅、省检察院、省高级人民法院《关于加强以案释法工作的意见》，2016年11月14日印发。。重庆市法院系统在普法责任制下开展“庭审进街镇”活动，通过依法公开巡回审判，努力实现“审理一个案件，宣传一部法律，教育一片公民”的普法效果。云南省推行“阳光司法工程”，成为以案释法“清单”制度的重要形式⑩《云南落实普法责任制形成“大普法”格局》，《法制日报》，2015年5月19日第1版。。

2.实行普法项目内容“清单”制度。要求各责任部门按照法治宣传项目化管理要求，根据统一部署和本单位工作需要，针对群众法律需求，在普法教育队伍、法治宣传阵地和法治文化产品等方面编制法治宣传项目清单，列出时间表，压实工作责任，强化实绩考核，抓实普法工作。重庆市实行普法项目化管理，要求各普法责任主体负责宣传涉及本部门单位的法律法规⑪《责任制，导活重庆普法大戏》，《人民日报》， 2016年1月20日第19版。。浙江省制定明确了省级12家重点主管单位的普法内容和任务，并探索建立了法治宣传教育工作项目申报机制，鼓励引导各部门单位精心策划普法项目，科学制定任务书、时间表、路线图，并健全完善相应的项目通报、评估机制，督促各单位高质量完成⑫马柏伟：《责任清单路径下的浙江法治宣传教育创新》，《中国司法》，2016年第11期。。

3.实行普法工作督导“清单”制度。对各单位各部门开展工作督导，根据工作进展和服务重点工作的需要，组织对各单位各部门普法工作进行督导检查，各单位在履行普法职责的同时，强化对所属单位和本系统、本行业法治宣传教育工作的指导，合力推进法治宣传教育深入开展。河南省要求各级司法行政机关在党委、政府领导下履行监督主体责任，并建立健全社会监督制度，通过人大代表、政协委员调研视察、新闻媒体跟踪调查、社会评估调查等方式督促各责任主体履行职责⑬《谁执法谁普法 谁主管谁普法》，《河南法制报》， 2015年12月1日第001版。。内蒙古自治区要求各级普法主管机关要切实加强对普法工作的领导和指导，加大对各责任主体的检查力度⑭《内蒙古全面推行“谁执法谁普法”责任制》，《法制日报》，2015年4月28日第002版。。

4.实行普法工作考核评估“清单”制度。加大法治宣传教育在文明城区、文明村镇、文明行业创建中的权重，并列入党委、政府经济社会发展目标责任制考核评价体系，纳入各单位部门领导班子和领导干部年度考核，实现既报告自身学法用法情况又报告宣传活动开展情况的目标。浙江省普法清单中规定，党委（党组）书记要认真履行第一责任人职责，做学法表率；把学法用法情况作为企业评优及干部职工考评的重要依据；要求一般公务员年度学法不少于40学时，行政执法人员不少于60学时⑮《浙江首推“七五”普法责任清单制度》 ，《法制日报》，2016年7月19日第001版。。江西省明确将普法工作纳入法治江西建设考评和综合考评结果，以此推动考核制度化、规范化、标准化⑯江西省《关于省直机关（设区市）落实“谁执法谁普法”责任制考核评价标准》，江西省普法教育工作领导小组 2016年6月6日印发。。河南省建立普法述职和报告机制，要求各单位部门领导干部在进行个人述职、参加民主生活会时，将履行责任制列为述职和报告内容。

三、新背景下推动落实“谁执法谁普法”责任制的几点思考

“谁执法谁普法”反映了建设社会主义法治国家的新要求，凸显了执法主体对普法的重要责任，“谁执法谁普法”普法责任制的落实，不仅是全面依法治国的重要制度性安排，也是健全普法宣传教育机制，提升普法依法治理实效的重大举措。为进一步发挥普法责任制的重要作用，结合当前落实普法责任制的现状，从强化责任、完善保障、工作创新方面提出几点建议。

（一）强化责任，健全普法责任体系

1.强化主体责任。要进一步强化国家机关主体责任，按照各自主管、执法的职责范围，充分发挥职能优势，根据管理、服务对象以及社会大众特点，作出普法计划和活动安排，积极履行普法宣传主体责任。“谁执法谁普法”责任制落实以来，各地相继通过签发“普法通知书”、签订“普法责任状”以及发布“重点普法目录”等形式，明确了相关部门的普法任务和责任⑰胡向东：《关于实行国家机关“谁执法谁普法”责任制的实践与思考》，《中国司法》，2015年第11期。。坚持普法宣传与执法办案相结合，建立以案释法工作制度，健全司法、执法机关典型案例的定期编辑发布制度、办案过程法律告知制度、信息通报制度等各项工作机制，把司法、执法和法律服务实践变成普及法治知识、弘扬法治精神的过程。将普法纳入执法责任制考核体系，使普法成为司法执法部门的重要工作职责，推动形成执法普法相互促进、相互支撑、执法普法一体化的工作新机制。

2.强化督导责任。一方面，要积极发挥人大、政协等领导机关的指导监督作用，加大监督检查力度，定期听取审议普法依法治理工作情况、督促检查普法规划的落实情况和工作进展情况，通过专题调研、协商等及时研究解决制约普法工作发展的制度性、机制性问题，实现普法专业监督管理的超前介入。另一方面，要充分发挥联动优势，加强司法行政系统内部普法教育一体化建设，构筑普法资源共享平台、普法工作协作平台、普法成果交流平台，总结普法经验，推广普法成果⑱闫友森：《强化普法责任制的三种责任》，《中国司法》，2015年第12期。。建立健全普法工作报告制度、督察督办制度、考核通报制度等，把好部署落实关、总结考核关、检查验收关，确保工作部署、工作落实、工作检查常态化，实现普法运行管理的科学化合理化。

3.强化社会责任。一是推广社会志愿服务模式，壮大普法力量。加强普法联络员、普法讲师团等专业普法队伍建设的同时，大力推行普法志愿服务工作模式，鼓励引导司法和行政执法部门工作人员、大专院校法律专业师生、律师等加入普法队伍，建立普法人才资源库。二是落实媒体公益普法制度。明确各类媒体普法责任分工，要求广播电视、报纸报刊、互联网和手机媒体等大众传媒自觉履行普法责任，加强监督促进自律，在重要频道、重要版面、重要时段刊播普法公益广告，针对社会热点和典型案例开展及时权威的法律解读，积极引导社会法治风尚。三是完善普法教育评估指标体系。探索建立委托第三方机构对普法效果进行专项社会评估，制定科学、量化的评估考核指标，公平客观评价普法实效，以科学有效的评价手段倒逼相关主体落实好普法责任。

（二）完善保障，开展常态化普法

一是打造精准化的普法队伍。各责任主体要加强普法工作机构建设，抓好全员培训，不断配齐配强工作力量，努力打造好两支普法队伍。既要有知识面宽、善于就一般法律问题应对各类普法需求的通用型普法人才队伍，也要有对具体领域有所专长、善于阐释专业领域精细问题、深度问题的业务专家型普法队伍。二是建立多元化的经费保障机制。将法治宣传教育列入政府购买服务指导性目录，积极利用社会资金开展法治宣传教育。逐步建立政府拨款与市场运作、社会赞助相结合的经费保障机制。鼓励引导社会组织、社会力量参与法治宣传，努力实现社会效益和经济效益的统一。三是健全一体化的普法运作模式。完善普法信息发布系统，加强舆情信息收集，开展市民法律素养评估和法律需求调查，探索将普法数据纳入政府数据开放门户，努力形成“需求、研判、反馈、供给”一体的普法运作模式。

（三）加大创新，推动普法责任落实

加强执法普法工作创新是落实普法责任制的重要手段，各责任主体应积极推进执法普法工作理念、方式方法及载体阵地的创新。一是转变工作理念，促进执法普法融合。积极转变办案人员就案办案、办案不普法或被动普法的消极理念，加强执法普法的有效衔接，努力探索事前、事中、事后普法模式，推动将普法宣传贯穿于执法全过程。二是借力新媒体，打造全媒体普法。积极推动责任主体加强普法网站和普法网络集群等互联网平台的建设，加大新媒体新技术的运用，广泛借助微博、微信、客户端等新媒体开展普法教育，实现普法内容身边化、载体趣味化、法理案例化。三是创新以案释法教育形式。充分利用“法律六进”、法治文化阵地建设、法治创建活动等载体，采取旁听案件庭审、专题法治讲坛、法治节目展播等形式，让广大群众感受到更加生动直观的法治宣传教育。

（见习编辑：贺 堃）