公共法律服务体系建设的政府购买有序竞争科学考评机制

乌永陶（陕西省司法厅厅长）

公共法律服务体系建设的政府购买有序竞争科学考评机制

乌永陶（陕西省司法厅厅长）

党的十八届四中全会指出，“发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”，为社会组织参与民主法治建设提供了引领，指明了方向。在法治框架下，构筑政府购买、有序竞争、科学考评机制下的公共法律服务体系，具有重大的理论和实践研究价值。

一、必须厘清的几个理论问题

（一）依法治国。我国的依法治国基本方略，即依照宪法和法律治理国家，国家的政治经济运作和社会各方面的活动依照法律进行，不受个人意志干预、阻碍或破坏。党的十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的执政治国方针，在逻辑上明确地规制了建设法治国家的前提、关键、要求和保障。十五大提出依法治国基本方略，是发展市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障，其极端重要性和必要性已经得到全党全社会的价值认可和普遍遵循。十八大作出了以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”为主要内容的全面推进依法治国的重大战略部署，之后习近平总书记在若干重要讲话中就全面推进依法治国进行了系统而深入的阐述，并且提出运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的方向要求。

司法行政业务既关联民主法治建设，又关系国计民生，还事关社会安全稳定。特别是法律服务，既涉及党委政府、人大代表和政协委员，也涉及企事业单位、社会团体和社会组织，更涉及社会公众，是推进依法治国方略实施不可或缺的基础性和普惠性工作。必须强调的是，在依法治国场域下运用法治思维和法治方式构建公共法律服务体系、推进法律服务跨越发展是司法行政工作者特别是法律服务工作者必须遵循的。

（二）非政府组织（NGO）。社会组织是指人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式，分为政府、企业和非营利性组织三种。独立于政府体系之外具有一定公共职能的社会组织称为非政府组织（在逻辑意义上涵盖企业，英文缩写为NGO，以下简称NGO）。关于NGO的分类，学界有多种观点，较为认可的分类是：倡导型、服务型、关怀型和互助利益型四种。作为社会治理中不可或缺的一股强大力量，NGO在社会治理中发挥着越来越大的社会功能：一是其职能与政府能够形成优势互补；二是缓解政府用于社会发展方面的资金不足问题；三是可以有效监督政府与市场；四是在救助弱势群体中发挥重要作用。

（三）公共服务。社会学意义上的公共服务，是指利用公共权力和公共资源向社会公众所提供的服务，反映的是公民权利与国家责任之间的公共关系，具有明显的公益性、基础性和普惠性。广义上讲，国家及国家机构，使用公共权力和资源所开展的工作，包括基础教育、基本医疗、公共卫生、基本社会保障、公共交通、社会就业等都属于公共服务范畴。

公共法律服务，属于公共服务范畴，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义，其主体为律师等法律服务工作者和法学专家以及相关专业机构，客体则是社会公众，中介为法律知识和技能，内容包括诉讼法律服务和非诉讼法律服务。

二、我国公共法律服务体系建设现状

当前我国公共法律服务尚无成熟的理论和实践借鉴，公共法律服务主体和公共法律服务体系尚不健全、亟待创立、急需完善。作为社会公共服务的一个子系统，公共法律服务体系建设关系全社会法治意识建立、法律素养培育、公平正义树立等诸多方面，事关全面依法治国方略的实施。

（一）陕西“大服务”雏形。近年来，陕西着力建立省、市（区）、县（区）、镇（乡）、村（社区）五级联动的公共法律服务体系，将法治宣传、律师公证、法律援助、人民调解、司法鉴定、社区矫正等职能打包整合纳入其中，实现了法律服务由分散向集中、由大中城市向经济欠发达地区的转移。2011年陕西省成立经济社会法律服务团，针对政府、重大建设项目和中小企业开展全方位的法律服务，为政协委员提供长期优质的法律服务，提高代表委员参政议政水平。2016年启动的“一村（社区）一法律顾问”工作，发挥法律服务体系的“勾缝”功能，实现全方位、立体化的法律服务体系建设。

但是，从陕西法律服务工作布排来看，仅律师参与村（社区）法律服务一项，就突出存在人员和经费问题。如果忽视政府购买法律服务，让律师仅凭职业热情和执业操守参与法律服务工作不现实也不可能。按照陕西省“三官一律”进社区工作总体要求，“律师每周在村（社区）工作时间不少于4小时”。仅此一项，全省7539名律师（截至2016年7月底的统计数据）参与全省26589个行政村的法律服务，从理论上讲，人均每年在社区（村）参与法律服务就要在85个工作日以上。其计算公式如下：

26589（村）×2（工作日）/月＝53178（工作日）÷7539（人）＝7.1（工作日）/月×12个（月）＝85（工作日）/人·年

另外，全省律师全程参与“法律六进”活动，担任“陕西省经济社会发展法律服务团”顾问律师，参与“关中大地园林化、陕北高原大绿化、陕南山地森林化”工程、陕北陕南避灾扶贫工程、工业企业“退城入区行动”，担任法制副校长、校外辅导员等。保守估算，依现有律师队伍人员状况，每名律师每年提供免费法律服务要在90个工作日以上，律师人数严重不足，工作经费无法保障。

（二）湖南“云”模式。湖南省司法厅开设如法网，启动“互联网＋”法律服务模式。全省643家律师事务所、117家公证处、140个法律援助中心、299家司法鉴定中心、538家基层法律服务所近2万余名法律服务专业人士为公众提供优质高效的法律服务，并且实现了全国三个“第一”，第一个集法律服务、法治宣传和司法行政管理三个功能为一体的服务平台，第一个全国司法行政上“云”的网络项目，第一个整体接入支付宝城市服务入口的政府法律服务项目。同时，积极引导法律服务机构及其从业人员在如法网上提供法律服务。制定出台《湖南省政府服务规定》《湖南省法律顾问团工作规则》《湖南省司法厅关于选聘优秀律师担任各级人民政府及其部门法律顾问的办法》等，明确政府购买法律服务的范畴、工作方法、工作程序、工作纪律等，建立法律服务日常联络协调、法律服务事项定期申报、人才选拔等机制，拓展政府购买法律服务的工作领域。

（三）当前我国政府购买法律服务现状。随着改革开放步入“升级版”，社会矛盾纠纷井喷式发作，而且呈几何增长，政府无力也无法完全应对，政府购买法律服务进入政府视野而且付诸实施。从政府购买法律服务走在全国前列的湖南、陕西、浙江和吉林等省份的工作开展来看，主要有以下特点：一是积极致力于党委政府和代表委员法律顾问的探索实践，有力提高了决策和参政水平；二是积极致力于“互联网＋法律服务”的探索实践，大幅增加法律服务的覆盖面和受众；三是积极致力于财政预算支出的争取和投入。遗憾的是，从政府主管部门到司法行政机关，对于政府购买法律服务的理论研究和实践操作均有一定偏差。一是政府购买法律服务的理论研究和思想意识不具备；二是政府购买法律服务的法律法规、项目清单、工作流程、制约措施和考核考评机制尚不健全；三是人民群众急需的一些法律服务严重缺项。

三、公共法律服务体系建设构想

（一）理念定位

1.市场配置下的“政府购买”。政府在服务社会发展当中，事无巨细、面面俱到不可能也不现实，实现管理向服务的转型是必要的也是必须的。政府在一些专业性强、涉及面广，与群众生产生活息息相关的重要领域的服务比如法律服务，无论是人员上、专业上、资金上，都会出现心有余而力不足甚至顾此失彼的现象。针对人员投入多、业务不专业、效果不明显，与社会发展不相适应之实际，调动社会力量、整合社会资源，发挥导向和引领作用显得尤为重要。

启动市场配置下的“政府购买”法律服务模式，一是可以丰富政府决策的“脑”，延伸服务社会的“手”，达到“四两拨千金”的作用；二是可以调动社会热情和优势力量，参与到社会服务工作中来，既弥补了人员不足，又提高服务水平和能力；三是可以激发社会公众回馈社会的主动性，推动社会组织走向社会服务的前沿和主战场，推进社会工作的良性循环。需要强调的是，“政府购买”既不要大水漫灌式的大包大揽，也不要滴水喷灌式的不温不火，而是要将有限的力量用在最需要的地方和环节，引导社会力量全力参与，进而形成全方位、立体化的法律服务大构架。同时，政府购买法律服务，不应当仅仅局限于法律援助、法律顾问等，应该扩展到法治文化建设、普法依法治理、矛盾纠纷调解等众多领域。

2.市场机制下的“有序竞争”。一要让司法行政机关淡出法律服务市场，专心致力于服务和管理；二要在律师、公证和司法鉴定机构的去行政化上下大功夫，逐步缩小行政指令成分，加大市场引导成分和经费保障、政府购买力度，将党委和政府的社会治理思路和举措落到实处、作出成效；三要利用社会资源主要是资金投向引导，扶持现有社会组织更加有效地参与法律服务市场运作，扶持新兴社会组织发展壮大，唤醒企业和其他社会组织的社会责任意识，构架健康有序的法律服务市场机制。

3.第三方视野下的“科学考评”。现行体制机制下，党委政府特别是司法行政机关，既是法律服务体制机制的创设者，又是法律服务工作的亲身参与者，还是法律服务质量效能的考评者，在法律服务市场上既是裁判员又是运动员，这样既影响决策和服务水平，也有悖于市场原则。

启动第三方视野下的“科学考评”法律服务模式，一是要委托第三方完成法规制度和体制机制的设计，使得法律服务法律法规和体制机制的创设上更趋严谨、科学和有效；二是要探索实施委托第三方参与法律服务实际效果的调查、测量、考核、评估，为党委政府的决策部署和购买资金的流向提供中立的科学依据；三是要培育和扶持市场口碑良好、工作流程科学、工作手段前沿、数据信息可靠的第三方评估机构，完成市场化法律服务构架的立体化、科学化和市场链条的完整封闭。

（二）制度创设

1.修订《政府采购法》。《政府采购法》第二十一条提到的“供应商”这一概念有待商榷。笔者认为，其一，应将“供应商”这一概念界定为“承接机构”；其二，由于这一关键概念的变化，《政府采购法》中有关政府采购的方式、程序、合同管理、质疑与投诉、监督检查、法律责任等均应作出相应的调整；其三，在法律设计上应该特别规制有关NGO参与法律服务政府采购的特殊法律条文，以保证公平公正。

2.修改《政府购买服务管理办法（暂行）》。《办法》第六条将事业单位明确纳入承接主体欠妥。事业单位作为与政府有着千丝万缕关联的特殊机构（至少当前和短期内仍然将是），与社会组织、企业等共同参与政府购买服务竞争，有失公允。

3.制定《陕西省政府购买法律服务办法》。《陕西省省级单位政府集中采购管理办法》和《陕西省电子化政府采购办法》是当前正在施行的政府采购方面的地方法规，除了其实施时间相对较长、与当前社会经济活动不相适应、原则有余、细化不足、效仿痕迹明显外，对于服务类采购（购买）均未涉及。依据《政府采购法》《政府购买服务管理办法（暂行）》等法律法规制定《陕西省政府购买法律服务办法》，首先要坚持“政府购买、有序竞争、科学考评”的立法理念；其次是要对购买法律服务的项目清单、资金保障、监督监管等作出明确规定；第三就是一定要突出对NGO的培育和扶持以及鼓励社会资金参与法律服务。

（三）机构培育

1.NGO发展规划。在注重现有法律服务机构培育培养的同时，必须下大力气加大NGO的培育和发展。首先必须从立法层面上加以重视。在《政府采购法》《政府购买服务管理办法（暂行）》的修订中务必加大NGO相关条文的规制比重，从主体地位、合同履行、鼓励激励、监督惩处等方面作出明确规定。其次加快NGO方面的行业专业立法，刺激其健康发展，积极参与社会事业服务。第三是鼓励慈善基金、社会资金参与NGO事业，提高其参与市场竞争和社会事务服务能力和水平。

2.体制内法律服务机构培养。培养和发展体制内法律服务机构，一是要在立法层面加以规范，在体制机制上剔除行政色彩，加大去行政化、去政府化力度；二是引导和激励利用现代手段参与社会服务，在“互联网＋法律服务”业态上做文章；三是提升法律服务机构参与市场化运作的底气和能力，特别是在经济全球化时代适应国际化法律服务能力的培养；四是强化法律服务从业人员的能力素质培育，重点针对适应社会新需求、新常态开展法律服务所需要的新知识、新能力的培育和提升。

3.高校团队培育。高校专家教授和专业院校学生有着较高的参与法律服务的能力和热情，进一步改造即为NGO的主力和基础，稍加引导则是社会志愿者的坚强后备，是法律服务队伍中一股中坚力量。高校法律服务团队的培育，需要党委政府从法律和政策诸多方面集中发力。在法律规制上，鼓励高校专家学者组团参与法律服务，致力于优质潜质型NGO方向的引导；在政策规制上，引导专业院校学生特别是研究生致力于法律服务理论研究、实践探索，致力于创新创业型NGO方向的引导，托生出健康、活力的法律服务社会组织。此外，在重点课题的研究、科研资金的配置方向上，重点致力于法律服务的理论研究，引导法律服务创新发展。

（四）资金募集

1.财政预算。我国现阶段，政府购买法律服务的资金来源主要是政府财政预算。但是，政府财政预算日趋繁冗和复杂，压力日趋沉重，仅凭纯粹意义上的财政预算远远不够且极其不现实。加大政府购买法律服务财政预算力度，可以从多种渠道加以解决：一是减少政府性质的法律服务财政预算冲抵政府购买法律服务资金预算。这样的一减一加，不是简单的数学运算，而是政府预算资金的政策导向。二是激励企业和其他社会组织的社会责任感，利用税金抵扣的方式，鼓励其参与政府购买法律服务。三是进行实质意义上的财政预算增支，扩大政府购买法律服务范围，加大政府购买法律服务资金保障。

2.公益资金。引导公益资金输入法律服务市场，必须把握好几个重要环节：一是管理和运作好现有福彩资金项目，维护好法律服务特别是法律援助市场公益资金使用的良好口碑；二是配套相关法律法规，规范公益资金的管理使用，畅通募集资金的渠道；三是广泛宣传法律服务，提高法律服务的社会知晓度和认可度，鼓动和激励公益资金进入法律服务市场。

（五）合同管理

1.合同文本。依据最高上位法的立法旨归，遵循“广泛满足人民群众的法律服务需求”的根本，编制严谨完善、科学可行的法律服务项目清单（司法部、省（区、市）司法厅（局）、市（区）司法局逐级依据各自实际深化细化），并且以此为依据编制政府购买法律服务合同文本系统。

编制合同文本务须做到以下几点：一是司法部编制部级制式合同文本系统，未经许可省（区、市）不得修改调整，遇特殊情况须报经司法部审核备案、省级财政部门审核同意方可作出调整；合同文本未尽事宜，补充条款报经司法部审核备案、省级财政部门审核同意方可实施。二是省（区、市）司法厅（局）编制司法部合同子系统文本，报经司法部审核备案后下发市（区）司法局使用；遇特殊情况须报经省（区、市）司法厅（局）同意备案、市（区）财政部门审核同意方可作出调整。三是所有合同文本一律对外公开，供社会监督和各类机构参考。

2.合同执行。政府购买法律服务合同执行当中必须注意把握好以下几个问题：一是采购方（政府）务必完全履行合同义务，保证政府购买法律服务的市场口碑，特别是承接方阶段任务完成后付款义务的履行；二是政府监督特别是第三方评估的全程跟进不能断层，保证双方权利义务的完全履行；三是承接方的违约警告、惩戒直至合同终止（中止）须严格执行不走样，保证合同要约执行的不打折扣，提供给社会和公众优质高效的法律服务。

3.合同监督。在合同监督环节，必须注意以下几个重要问题：一是政府监督部门（比如纪律检查部门、审计部门、财政部门和司法行政部门）要各司其职、分工协作，做好承接方的合同履行监督工作；二是畅通与承接方的沟通协调机制，保证合同双方对等地位的始终如一；三是在立法层面明确第三方评估机构的法律地位，鼓励和扶持第三方评估机构健康发展，充分采纳第三方评估机构的调查数据和意见建议，树立第三方评估机构的良好形象；四是建立政府监督部门、第三方评估机构和社会监督的封闭监督链，构建健全完善的合同执行评估、监督体系。

（责任编辑：张文静）