平台型政府运行机制的设计思路

丁元竹

（国家行政学院决策咨询部，北京100089）

平台型政府运行机制的设计思路

丁元竹

（国家行政学院决策咨询部，北京100089）

平台型政府的实质是“数字”平台，通过数字提升服务质量和治理水平。平台型政府也是一个过程，即负责某一行业、某一部门的工作人员与自己的服务对象建立社交网络圈，增强互动、沟通、交流、合作、创新。在这个过程中，政府工作人员的公务行为得到规范和约束、人民公仆精神得到展现，人民群众的需求得到更好满足，社会结构更趋合理。平台不仅是一种技术，也是一种机制，它将带动体制的创新和变革。近年来，不少地区对平台型政府进行了较多改革和创新。相对于服务平台来说，这种改革和创新仍有很大空间。

平台型政府；数字政府；运行机制；流程再造；媒合机制

平台型政府是指这样一个过程：负责某一行业、某一部门的工作人员与自己的服务对象建立社交网络圈，增强互动、沟通、交流、合作、创新，每位居民管理自己的基层政府官员就像管理网约车的驾驶员那样简单：点赞、批评、打分，或者像管理DIDIGO那样简单：居民递交申请、政府办理、居民评价（最终由平台根据总体评价决定奖惩和晋升）。在此过程中，人民群众的需求得到更好满足，人们倡导的人民公仆精神得到了展现，公务人员的行为得到了规范和约束，社会结构趋向更加合理。社会结构是社会价值等要素组成的综合体，是政府治理经济的基础。

平台不仅是一种技术，也是一种机制，它将带动体制的创新和变革。“通过商品、想法、礼物和关心的交换而生成的社会结构引导着资本主义创造出有利于社区利益的解决方案。社区是由社会纽带组成的，没有了社会纽带提供的社会压力的约束，资本主义会变成掠夺者。”[1]69从这点可以理解，20世纪后期，西方国家的一些学者主张改革资本主义制度是有其现实基础的。

近年来，不少地方在探索“菜单式”公共服务体系建设，也出现了“菜单”上的“菜品”与居民的需求不对接等问题。所以，有的地方进行改革，通过让居民“订菜单”和“品菜单”来实现自下而上的传导，换句话说，通过供给侧改革让居民有获得感。这实际上是对传统意义上的公共服务“给你做菜，爱吃不吃”的一种改革和创新。有些地方通过需求调查、征求意见、第三方评估等方式来推进政府改革。相对于服务平台来说，这种改革和创新仍有很大空间。

一、平台型政府的基本目标

（一）建设数字政府

平台型政府就其实质来说是“数字”平台，通过数字提升服务质量和治理水平。数字政府的涵义是，政府采取协调性、信息化和以客户为中心的政策来改革政府提供公共服务的模式——在任何时间、任何地点和任何平台上或采取任何方法都能够向社会成员提供服务，并利用技术进步和社会创新使自己提供的信息和服务渠道多元化：众筹、众包、移动手机、公众参与、企业参与，大家一道来创新政府流程，所以，平台型政府又是一个创新过程。医疗卫生大数据就是一个很好的例证。医疗卫生大数据把各个部门、机构、个体与集体的数据整合起来，并借助于新的数据处理模式来提升医疗服务水平和质量。当然，就全国范围来看，还没有形成真正意义上的医疗卫生大数据，各个部门、地区、单位还没有真正实现在线互动。改革任重道远。

云计算和移动互联正在推动政府提供服务和使用信息技术方式转型。在服务提供、改进客户服务和最大限度的投入产出以及支持新出现需求方面，大大丰富了居民和企业的服务体验，政府面临前所未有的机遇。通过数字政府策略，可以安全地设计操作系统构架，来推动现有政府信息系统的互相可操作性、公开性、透明性，减少居民、企业与政府之间互动的障碍。

平台型政府提供了提高效率、降低成本、提升服务质量的解决方案。随着居民对基本公共服务需求的增强，承担公共服务责任的政府通过数据平台把可以提供的基本公共服务分解成若干部分，并简便其供给方式——使公共服务的供给便捷、智慧。这样，传统意义上的统一、千篇一律的基本公共服务就会在数字化基础上实现量身定做，满足不同个体的个性化需求。数字改变了政府的一切：运作模式、政府流程、操作技巧、公共价值，乃至各个利益相关者的参与方式。

数字政府还意味着政府鼓励私人部门开发自己不考虑到或者不予考虑的，甚至不愿意去做的应用程序，如公开数据。公开数据就是一个鼓励私人部门参与的强有力例证。通过互联网和朋友圈让服务人员和普通市民参与到社会治理和公共服务的过程中，借助于社会力量创新公共服务方式，配置更多公共服务资源，提升公共服务质量。现在看来，前不久发生在欧洲的应对难民事件，若是仅仅采用传统的公共服务供给方式就难以应付那样复杂的局面，这期间，志愿者通过网络办起了开放大学为难民提供教育服务；市民们通过社会媒体为难民提供住所，非营利组织通过空中食宿（Airbnb）为难民安排食宿。通常政府安排这样的服务需要一系列的复杂程序，诸如，安排财政预算，组织服务资源，甚至建设住所等。互联网和智能技术简化了这种服务的供给，节省了服务支出，提高了服务质量，减少了社会成本。

在一些地区，在线视频问诊已经纳入基层医疗体系。在乡村地区线下基本医疗服务体系不断完善的前提下，一些大病和疑难病可以不出门便得到医治。若出现问题，可以由基层医疗卫生服务机构联系上游医疗机构获得支持帮助，病人在上游医疗机构获得治疗后，再向下转诊，患者会到基层医疗服务机构接受康复治疗。人们将其称为“健康网络医院”，或叫“互联网分级治疗平台”。这可以称之为平台型政府意义上的基本公共服务供给模式。

这种“互联网分级治疗平台”若进一步链接医疗保险和扶贫制度，会给病人及其家庭带来更大便利，进一步提升基本医疗和其他公共服务的平台化水平。阿里巴巴、百度、腾讯等互联网巨头已开始涉足分级诊疗领域。阿里健康已经布局医药电商、分级治疗服务体系，目前不少优质的三甲医院、社区医院已经入驻阿里健康的“云上医院”，通过PC端或移动端可以进行视频问诊、线上处方、线下检查、线上预约、药品配送等服务。我国医疗大数据资金投入逐年增加，单个机构效率大幅提高，但整体看，不容乐观。

当前，健康医疗市场分化也还局限于孕婴照料、运动健身、生理健康、健康管理、问诊、减肥瘦身、美容整容、医疗学术、养生等健康医疗的辅助领域。这可能与医疗卫生体制改革的进度和深度有关系。进一步把互联网、数据和计算应用于医疗卫生，对深化医疗卫生体制改革增添意想不到的影响，开辟出新的空间。我们也看出，当前，健康医疗APP还主要局限于保健服务。

（二）政府流程再造

这里，流程再造的含义有三，一是要打破部门和地区之间的分隔，在统一的大数据和云计算基础上链接需求方和供给方，形成点对点式的结构；二是减少各个行政层级，转变各个层级的职能，把直接为社会和经济发展服务的职能转移到平台上来；三是公共服务和社会治理等有关财政政策融入公共服务供给中，建立资源和体制的新式组合。

从单纯提供服务到提供服务的全新体验是当前和今后一个时期政府创新的基本方向，也是服务升级的基本要求。平台型政府就是要以更低的投入产出更多的、公众更满意的公共服务和更好的服务体验。

就医疗服务而言，这几年，我国的远程医疗服务事业快速发展，正在改变服务不均等的现状。根据易观智库的分析，中国移动医疗市场规模快速扩张，从2011年的8.6亿元上升到2015年的48.8亿元，预计到2018年可以达到291.5亿元。与此同时，医疗市场呈现不同的医疗场景下的纵向细分服务在不断升级，2016年O2O、医+药融合、社区医疗、商保支付等快速发展。移动医疗市场的发展将给医疗体制改革带来革命性的机遇，实现资源更有效配置，帮助医疗卫生体制改革走出困境。

以杭州市区域公共卫生和医疗平台为例，①参见《“互联网+智慧医疗”如何突围？杭州4年实践启示|案例研究》一文中“杭州市区域卫生信息平台架构”图，腾讯研究院，2017年2月27日，http：//mt.sohu.com/20170227/n481861230.shtml。该平台还仅仅是链接和媒合了现有的平台、部门、区域信息以及居民个人信息的一个系统。进一步要做的事情是，把居民的需求和参与供给的能力与整个系统对接，配合大数据和云计算实现平台化运作。

实现基本公共服务供给，可以通过政府财政拨款、政府购买公共服务等方式，政府要设计和制定规则，与市场和社会组织建立制度化的链接。要鼓励和支持各类服务机构，不论是社会组织，还是企业，逐步完善在线服务和在线系统。的确，互联网在公共服务领域的广泛应用，正在改变传统意义上的公共服务供给方式。当前，互联网生活服务的内容已经拓展到生活服务平台、团购、外卖订餐、婚恋交友、生活工具、房产服务、票务预订、求职招聘、优惠券、美业服务等领域，这些生活服务包含着一定的基本公共服务内容，但其中很多不是基本公共服务，需要进一步厘清。在一个平台上会有很多不是基本公共服务的东西，掺杂了私人服务、准公共服务和基本公共服务，还包括企业、个人、社会组织等不同的提供者，这就需要政府制定规则，合理配置资源，在一个大数据平台上把这些服务对象、服务提供者和服务类型按照政府公共服务的基本准则进行配置，提升公共服务效率和效益，使居民有更大的获得感。

（三）重塑政府与市场和社会之间的关系

平台型政府意味着政府与市民和企业之间的互动方式将发生根本变化。平台型政府具有分享特质，它的服务设计、平台建设和每个部门管理都可以使用数据化资源，它要求以服务为中心并坚持简易、低成本等原则。这也意味着政府与居民之间的联系方式将发生根本性变革。在这个过程中，数据和信息产生更有利于服务公众的效能。

可以将政府平台分为三大类型：社交型、推广型和分享型。它们的形式不一样，但本质上都是网络，可以用接口来定义。网络政府的效率不是由其传统意义上的能力决定的，而是由其流程和接口的能力决定的。政府通过制度设计，将由自己提供的服务，通过平台委托给企业、社会组织，通过大数据的精算实现需求对接。可以把政府平台比作一个拼图，它们都可以被接口界定，对政府平台的管理实际上就是对接口的管理。接口连接着居民、专家、企业、服务、环境、生态、各级政府等。平台模式有自我强化的特征：借助于大数据，使用平台的人越多，提供服务的机构和人员就越多，供需匹配越完善，平台的优势就越能发挥出来。平台打破了传统的等级链接，形成网状组织。

二、平台型政府的初步设计

（一）基本结构

平台型政府的基本内涵是，基于云计算和大数据的服务和治理的政府流程再造，它更强调数据或联合数据在线，并基于数据重新分配公共服务资源，使其得到更合理使用。正如中办、国办印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》指出的：“围绕均等化、标准化、法治化，加快健全国家基本公共服务制度，制定国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接，推动基本公共服务公平共享。合理确定各级政府的财政事权和支出责任。加强基本公共服务资源均衡配置，推动基层基本公共服务资源优化整合，提高服务效率。”[2]

根据平台型政府的要求，政府将社会治理和公共服务职能分解为三个部分：需求侧（海量的潜在用户，居民、企业、社会组织，以及政府组织自身）、供给侧（海量的潜在供给者，居民、企业、社会组织，以及政府组织自身）和建立在互联网与大数据精算基础上的供需匹配平台（搜索引擎、社交网站、视频网站、运算系统等），通过该平台建立起“协同治理”“服务众筹”“官民互评”模式，实现分布式和点对点等基于互联网的社会治理和公共服务模式。在平台型政府环境下，政府模式表现为简单、清晰、快速、透明、参与等具体形态，体现了用户为中心的核心理念。实践证明，政府效率低下的典型表现是，用户需求得不到满足和缺乏获得感，而政府支出却在不断扩大。我们不妨用这样的思路来反思当前的医疗卫生体制改革——投入多、百姓不满意等问题，或许可以找到解决问题的办法。

（二）媒合机制

平台型政府的价值在于，将互联网数据和计算应用到政府公共服务和社会治理的场景，与居民建立起新的体验。

举一个例子，即中国互联网教育产业生态图谱。①参见《中国移动互联网用户分析（2016）》一文中“中国互联网教育产业生态图谱”图，百度文库，http：//wenku.baidu.com/link?url=DBR4e-QV6Kcp2VnP_MDzUV1i7Bxh6N10dsDte2HM458k-JFPl2thQ7JTjTAgOxSMMmcciDkeSHI7yyeQDQGu7DUZVpWKp7T6k2puCBh9kG5_。可以从公共财政、公共服务和社会治理等要素出发，构建中国互联网基本公共服务行业生态图谱，内容将覆盖这个产业图谱，同时增加公共服务和社会治理的内容，引入政府购买公共服务机制，让平台提供商、技术提供商、支付机构介入基本公共服务体系的生态图谱构建，形成公共服务的新型供给模式——把政府、企业和社会组织以及个人媒合到一起。

根据各级政府提供不同的公共服务，可将媒合区分为服务和治理信息提供型与全方位媒合服务治理型。前者主要是提供信息，通过信息平台使居民获得政府有关政策、服务、治理等方面的信息。在这里讲的媒合不仅仅提供各类信息，还提供服务、治理，把供给方和需求方对接起来，所以称之为媒合，也就是全方位媒合服务治理型的涵义。

就分布式处理而言，在线是关键。“平台”意味着一种“连接”和“媒合”模式。就商业平台而言，“从传统角度来说，‘连接’与‘媒合’的供需两端，是平台作为一种商业模式所扮演的主要角色。数字环境里边际成本趋于零的各种信息沟通样态，则大幅降低了传统上双边平台聚合以及双边互联等项目的‘摩擦系数’，让平台可以‘连接’与‘媒合’功能发挥得更加淋漓尽致。而反过来，许多运营范围受地理位置和沟通成本所限制的连接与媒合需求，也通过数字平台得到满足，从而实现更加高效的连接与媒合。”[3]43平台型政府意味着通过政府数据和信息系统把自己的职能（公共服务和社会管理等）与民众与企业“连接”和“媒合”起来的运作模式。用平台定义政府的服务与治理赋予现代政府以最现代的含义，因此，我们称其为政府治理现代化。

平台型政府强调公共服务供给和居民的需求有效对接，通过大数据和云计算精准、快捷地找到需求和供给之间的匹配。所以，平台的媒合比传统的信息提供和优先服务种类的提供更精准，服务的人群更大，调动的资源更多，它是把商业理念引入政府治理，一方面提升自己的服务效率，另一方面也使自己与商业模式和社会网络对接起来。它将需求、供给、政策、对策等融为一体，形成一种新的政府治理模式。平台型政府要求建立一种媒合机制。从技术上建立透明、参与和合作的体制机制。媒合既包含了在线互动，也包含了各类资源的组合。

透明，既意味着让媒体和社会获取信息，更意味着通过信息的释放来推动创新，包括众创、众包等方式。参与，既意味着通过技术进步使政府可以听到更多的声音，也意味着政府利用新技术使公众参与到政策的制定和执行过程中来。一般说来，单个专家提供的事实、预测和建议大都会胜过单个普通民众，因为专家有着长期的理论储备、历史视野和分析能力，但若能够通过技术获得大量民众提供的事实、预见和建议，就可能胜过单个专家的智慧。掌握大数据技术，得到大数据支持并从大数据出发武装专家团队，是智库建设的核心问题之一。平台型政府面临的挑战是，如何在大量数据中发现有价值的信息和建立有效的运行模式。政府可以通过平台把公共服务外包给社会组织和企业，甚至个人，自己专心于规则制定、资金筹措和数据管理，确保平台型政府运行的安全性、公开性和公正性——这是媒合机制的基础。

传统政府的管理体系是一个分级系统，它的资源就是官员和公众（企业和居民）。平台型政府要求，政府不是简单地使用PC技术和移动互联技术，而是要实实在在改变自己的工作流程，通过平台建设来实现政府决策和执行政策的透明度，提高人民群众对政府官员的监督，实现官民互动。当整个社会变得更加透明时，政府官员只有以主动的态度才能博得社会的认可。通过APP对政府和公务员行为进行全面评价，将使政府工作更加透明，公务人员才能更加规规矩矩，成为人民公仆，公众参与更加积极，与社会成员的合作更加密切，问责制度更加完善。

（三）在线特质

平台型政府将体现“大数据的本质是在线，而且是双向在线”。就是说，“数据的积累要在线，输出也要在线”。[4]41企业发展已经和正在改变以往的商业模式，这就是企业的平台化趋势。传统的行业在相对萎缩，平台经济在相对壮大、异军突起，全球正在进入一个平台经济时代。随着社会媒体的发展，如何通过社会媒体与客户搞好关系，建立企业的最大市场化、提升企业内部的治理能力和实现企业的最大效益都非常关键。社会媒体（Social Media）正在改变企业与客户之间的关系。例如，我国安徽省的荣事达集团在推进互联网融合过程中已经由传统的家用电器企业发展成为创新平台、融资平台、销售平台，成为家电行业中“触网”的标杆，它已经变成正如布劳克曼所描述的新型商业模式，如今“工厂已经不再是一个区域，而变成了全球网络。产品不再是由一个工厂生产，而是全球生产。企业创造附加值已经不再通过产品，而是通过产品方案。创造附加值的过程不再是通过线性规划，而是越来越多地自我组织”。[5]16网络改变了中小企业的经营模式，克服了它们在规模上的局限性，越来越多的小型企业通过网络联系、服务外包、网上采购等方式来弥补自己的规模短板，建构自己的商业模式，不断发展壮大。在高科技产业领域尤其如此，诸如“优步”、滴滴出行、空中食宿等。这种商业模式将倒逼政府流程再造、思维方式创新和决策模式变革。总之，大企业平台化、小企业网络化和高科技生活化，使我们认识到，“互联网是一片公地，带有世界城市的特点，适应那里的生活非常重要。适应了之后，企业不仅可以过得更好，还会获得更多的机会，并且（如果它们幸运的活）会活得长久得多”。[6]281往深里说，互联网重构了消费者、居民的选择主权，改变了已有的经济环境和政治生态。也就是说，“由于社会媒体的出现，组织和客户之间的关系已经变成对话关系，这种对话关系改变了市场规则。”[7]2这里的社会规范，例如，以往都是企业说，顾客听，企业做广告，顾客听广告，根据广告作出消费选择。而现在，消费者与电商之间是可以互动、互评和互相选择的，互信和自我约束是其基本的行为准则。生产者和消费者在社会互动中形成新的社会关系和行为模式，也就是社会规范。

以往，基层居民的获得感之所以没有得到很好的体现，就是因为基于基层机构和居民之间的互动机制一直没有很好地建立起来。居民作为用户，或许比政府或服务机构更了解公共服务和社会治理，一旦居民与政府、公共服务生产机构联系起来，共同创造出新的价值将成为可能。激发居民的参与热情，将成为提升公共服务水平和质量的重要途径。平台型政府最终将把公共服务的提供变成居民能够参与创造和创新的活动。

三、当前提升政府平台能力的工作重点

为了推进平台型政府建设，必须对当前各级政府的在线服务和治理情况作一基本评价。就省一级政府来说，各省、市、自治区在大数据方面已经做了大量工作。通过对全国31个省、市、自治区的新媒体建设情况进行梳理发现，除内蒙古以外，其他所有省份均已开通了官方微博服务，其中90%的省份都是在新浪微博平台开通的政府官方微博，仅甘肃省开通的为新华微博，广西和云南则为腾讯微博。现在看来，进一步开展这方面工作的空间还很大。

进一步对各省、市、自治区政府官方微博的相关数据进行统计发现，从微博总发布量来看，发布数量最高的3个地区为北京41330条、上海41311条和天津40695条，均在4万条以上；总发布数量最少的为山西319条。从2015年11月至2016年11月的发稿量上来看，排名前三的省市为：天津11550条、四川8285条和北京7647条，发布数量最少的为山西52条。整体来看，北京、上海和天津的微博活跃度较高；活跃度最低的为西藏，有微博但没有发稿量；甘肃、云南和广西近一年没有发稿量。总体看，互联网在中西部地区之间的应用还存在很大差别。

从官方微博的粉丝互动情况看，北京官方微博的粉丝数最高，为7868551人，占北京常住人口的36.25%；其次是上海6017361人，占上海常住人口的24.91%；粉丝数量排名第三的四川，粉丝数量为5217412人，但因其人口基数比较大，所以只占常住人口的6%；粉丝数量最少的为西藏，仅为15人。

通过对全国31个省、市、自治区的政府微信公众号的建设情况进行梳理发现，全国各地省政府均已开通微信公众号，并进行文章推送。

通过对各省、市、自治区政府官网、地税局等官方网站的查询，各省政府官网以及政务大厅基本全部实现了在线政务信息的全覆盖。

在线政务发展方面，31个省、市、自治区政府网站上均能查询到电子法规、电子公文、电子司法、电子证照、电子财税和电子采购与招标的详细信息。各地居民也可以通过网络相关部门获得电子法规和电子公文获知详细的新闻动态；可以通过电子司法了解到案件的最新进程；可以通过电子证照了解详细的办事流程，需提前准备的资料，以及办事的地址和时间，大大提高了居民办理日常事宜的便利性；也可以通过电子采购与招标，实施监督政府的工作。

相对于“滴滴”或“优步”等商业平台来说，平台型政府在监管方面要确保公众的安全、平台的公平性和透明性；在公共服务方面要满足人们的基本权利，使个体有能力参与发展成果分享；在社会治理方面要确保公共秩序和收入分配格局的合理性。平台型政府就是利用信息技术，通过各类主体的合作行为，来解决国际、国家、区域、城市、街道、社区和社会组织等发展中的公共问题，更快捷、更有效、更公平地履行自己的职责。

总体看，省、市、自治区政府在线政务的范围还不是很广，方式主要还是限于热线电话、在线办证、公文处理、司法服务和税务等，还没有延伸到日常的生活服务领域，更没有通过社交网络联系更广大的居民群体。所以，下一步的工作是，在现有的基础上，进一步链接各个平台，尤其是以公共服务和社会治理为主线，推动政府平台化建设，逐步实现大数据和云计算，努力提升政府的治理水平。

[1][美]阿莱克斯·彭特兰.智慧社会：大数据与社会物理学[M].杭州：浙江人民出版社，2015.

[2]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于创新政府配置资源方式的指导意见[Z].2017-01-12.

[3]黄俊尧.互联网+创新2.0下的经济新格局[M].北京：北京联合出版社，2015.

[4]王坚.在线：数据改变商业本质，计算重塑经济未来[M].北京：中信出版集团，2016.

[5][德]奥拓·布劳克曼.智能制造：未来工业模式和业态的颠覆与重构[M].北京：机械工业出版社，2015.

[6][美]多克·希尔斯.意愿经济——大数据重构消费者主权[M].北京：中国工信出版集团，2016.

[7]Barton J.Goldenberg,The Definitive Guide to Social CRM [M].Paul Boger,2015.

[责任编辑：郭彦英]

Thought on the Operation System of Building the Government as a Platform

DING Yuanzhu
（Department of Consulting and Decision Making,Chinese Academy of Governance,Beijing 100089,China）

Building the government as a platform relies on digital technology to improve its governance capacity and the quality of service.It is a process that involves social network between the staff and client within an industry to enhance interaction, communication,cooperation and innovation activities.In the process of building the government as a platform,there are restrictions on the behavior of government officials,which enhanced their capacity to serve people with dedication.It serves the interest of the great majority of people with optimized social structure.The digital technology brings innovation and revolution to the operation mechanism of the government.Recent years,as different regions have embarked on the reform,it has great potential for building the government as platform compared with other service platforms.

building the government as a platform;government with digital technology;operation system;process re-engineering; cooperation system

D63

A

1674-0955（2017）02-0123-06

2017-03-28

丁元竹，男，山东日照人，国家行政学院决策咨询部副主任、教授、博士生导师。