经济新常态下的易地扶贫搬迁

付晓英

“十三五”规划中要实施易地搬迁扶贫的人口规模接近1000万，如何让这部分人群通过搬迁的方式脱贫是最核心的问题。

1000万人的扶贫搬迁

三联生活周刊：“十三五”规划中，要实施易地搬迁扶贫的人口规模接近1000万，这在我国目前的贫困人口中占多大比例？

汪三贵：我国对贫困人口的定义是年人均消费支出低于2855块钱，按照这个标准，国家统计局去年底统计的贫困人口数字是5575万，其中易地搬迁扶贫的占五分之一。要通过易地搬迁扶贫的群体主要分布在中西部地区，西南和西北地区最多。一般来说，这部分人群所处的地理位置比较偏远、居住相对分散，比如交通、饮水、医疗、教育等基础设施和公共服务水平比较低，生产生活不便利，如果单独给分散居住的几户人家修路、建学校，成本会非常高;还有的地区生态环境脆弱、地质灾害多发。根据各地情况，搬迁分为不同类型，有的是整体的一个自然村都要搬，有的可能只是村子里分布比较偏远、分散的几户人相对集中到一起，这样一来，生产生活条件更容易得到改善。

三联生活周刊：要完成将近1000万人的易地搬迁，需要的资金规模和构成是怎样的？

汪三贵：政府一共筹集了6000亿元，其中有一部分是专项财政资金，有3000亿元是农业发展银行和国开行的贷款，还有很少一部分是农户自筹，大约200多亿元。平均每个人需要的搬迁成本是6万元。我们前年在中西部五个省对已经搬迁的家庭做了成本估算，一户人家搬迁的平均成本是20万元，这里面包含宅基地、水电路等基础设施等，公共服务的成本要占差不多一小半，最主要的成本是房子。

三联生活周刊：对于迁入地的选择要考虑哪些因素？会不会与迁入地发生资源、宗教、文化上的冲突。

汪三贵：这样的情况现在很少了，以前有过。现在的搬迁大部分是城镇化迁移和本村内相对集中，真正大规模搬到外村的很少，它不像修水库等工程搬迁，这种扶贫移民搬迁很少会有组织、大规模地进行跨区域人口迁移。

三联生活周刊：如果因为生态问题搬迁，人口搬出来以后，原来的居住地如何处理？

汪三贵：部分地区是让它自然恢复生态，或者是把原来的耕地、宅基地复垦。但是由分散到相对集中的这种搬迁，原来的很多耕地还在继续使用。扶贫搬迁跟生态搬迁不完全是一个概念，生态搬迁有可能完全是为了恢复生态，而扶贫搬迁要么生态很差，要么就是为了解决发展问题，比如位置太偏远、享受不到公共服务等。

我们一般把易地搬迁人群分为生存困难和发展困难两类。地质灾害、位置太偏远、缺水等都归为生存性搬迁，而发展性搬迁主要是为了追求更好的发展条件，比如说没有学校、诊所等，基本发展条件比较差，而不是说在当地无法继续生存。我们在这五年之内规划的1000万易地搬迁扶贫人口里，大概有一半人既面临生存性问题，又面临发展性约束。大约不到5%的搬迁户只面临生存困难，将近38%的搬迁户只面临发展困难。其中，湖南、四川、贵州、云南面临生存和发展双重约束的搬迁户的比重较高，湖北和陕西面临纯发展型约束的搬迁的比重较高。

2016年2月7日除夕，重庆市黔江区太极乡石槽村“贫困户”徐超廷一家在新居吃团圆饭，欢度脱贫后的第一个春节

安置与脱贫

三联生活周刊：这么大规模的人口搬迁出去，如何来安置他们？

汪三贵：现在有多种搬迁方式，有直接搬到城镇里的，还有比较分散的农户就近安置、建中心村，这样能相对低成本地解决住房、交通、医疗、教育服务等问题，还有的是自己找新的搬迁地，但这种比例很小。

前期的调研，我们遇到一些因为地质灾害搬迁到公路边居住的，生活条件改善很多，他们也比较满意。也遇到一些搬迁到城镇里，但周围没有产业，没法就业，这种搬迁带来的问题就比较大。搬迁必须考虑当地的产业发展和就业条件，我反对盲目的城市化搬迁，因为很多农户没有技能在城镇里就业，城镇里也没有足够多资源可以提供给他们，所以还是要按照各地的实际情况选择搬迁方式和安置方式。

三联生活周刊：农民的搬迁意愿怎么样？一般来讲，在生存环境相对恶劣的地方，有能力搬迁的人应该很早就搬走了，剩下的人能负担起搬迁的成本吗？像“搬富不搬穷”这种情况以前也经常发生。

汪三贵：现在搬迁是强调自愿的，但是有地质灾害的地方必须搬。我们在不同地区调研了2000多户，其中超过92%的人是愿意搬迁的，农户说得很实在，不搬怎么办？不可能因为分散的几户就花几百万去修路、建学校，如果把分散的几户集中起来，比如原来有十几个小村落，现在可能相对集中成四五个，尽量靠近土地等生产资源，下一步再重点建设村内道路、田间的生产道路，形成配套。综合考虑到这些，总体来讲，绝大多数人是愿意搬的。

从搬迁户自己的选择来看，搬迁的第一原因为太偏远，占比为44.08%，第二原因为生存环境差，占比为22.73%，第三原因为住房条件差，占比为11.30%。各省的搬迁原因不尽相同，其中贵州、云南搬迁的原因除生存环境差、太偏远以外，灾害频发也是一个重要原因;甘肃搬迁的一个重要原因是缺水。

我们在调研过程中发现，的确有超过一半的搬迁户认为缺钱是搬迁面临的最大困难，但这主要是因为我们的调研对象全部被列入搬迁对象范围，但尚未实施搬迁，加上易地扶贫搬迁政策宣传不到位，多数待搬迁户不了解搬迁补助政策。第二和第三位的担心是搬迁后收入来源没有保障以及搬迁后无地可种，还有的担心耕地太远，生产不便。平均来看，建档立卡搬迁户愿意拿出1.3158万元自付资金用于搬迁，愿意借1.6907万元来用于搬迁。2015年底所有调查户的平均负债为1.1028万元。以前，“搬富不搬穷”是很普遍的问题，比如，搬迁一户的成本是20万元，过去国家通过各种补贴承担了一半的成本，剩下的10万元是要搬迁户自筹的，真正的穷人怎么可能拿得出10万块钱来搬迁？所以当时很多人搬不起。我们前年到陕南的一些地区调研，他们也说愿意搬，但确实搬不起。

去年出台新的搬迁政策解决了资金问题，基本不会再出现“搬富不搬穷”的状况，国家也强调不能给要搬迁的贫困户增加大量债务，所以，贫困户自己需要出的钱很少，而现在最主要的问题是怎么搬？搬出去以后能不能稳得住？搬出去以后他的生活是不是会真正改善？这是核心问题。

三联生活周刊：贫穷的问题如何通过易地搬迁的方式解决？以前经常会发生这样的状况，比如给贫困户家里发几只羊，想扶持农户养殖，结果农户却把羊拿去卖了，又回到过去的窘境里。

汪三贵：一些地方扶贫的确有这种问题。产业扶贫是最难的，贫困人口缺能力、缺技术、缺赚钱观念，以往还缺资金，现在资金不是主要问题，但其他的核心问题依然难以解决。当然，一小部分贫困户可以搞一些小产业，但大多数贫困户很难做到。

2015年1月13日，四川省华蓥市阳和镇的易地扶贫搬迁户迁入偏岩子新村，在新居门口享受温暖的冬日阳光

现在跟过去不一样，二三十年前，很多贫困户连吃饭的问题都没解决，当时的产业扶贫发点种子、搞点化肥，农户自己生产的粮食能够多吃一点，这就算扶贫了。但现在已经是商品生产，贫困户很难参与市场竞争。目前，各个地方都要创新扶贫机制，让贫困户能够加入到现代产业链里来，而这个产业链是由现代化的公司、专业合作社和大户主导的，这些人能力更强。要让他们把贫困户组织起来，穷人只做他们能做的事情，比如只负责按照技术要求生产，市场、技术等他们做不了的事情由经营主体来做，相当于把原本的小农经济模式打破了，把他们纳入到工业化和产业化的体系里。比如，贵州很多地方在开展乡村旅游作为扶贫产业，但是越贫困的家庭越搞不了乡村旅游，因为居住条件差、经营能力也有限。现在很多地方都在探索，我们到贵州、重庆看到的乡村旅游创造了各种不同的模式。地方政府怎么把穷人纳入到旅游发展里、让他们也能受益呢？这里面有多种途径，比如把3万块的财政扶贫资金转给旅游山庄，让旅游山庄拿这个钱经营，然后给贫困户分红，但分红也有问题，不干活、纯分红相当于养懒汉，所以地方政府又把这3万块钱的分红分成两半，鼓励贫困户参与生产，因为旅游山庄需要各种农产品，所以组织贫困户成立合作社，生产出来的土鸡、西瓜、甜玉米，各种蔬菜等全都交到山庄，交易量越大，收益和分红就越多。此外，旅游山庄夏季特别忙，贫困家庭的劳动力可以在山庄里短期就业，几个月就能挣好几千块钱，我们把这称为利益联结机制，把贫困户跟有能力的经济实体有效连接起来，形成共赢的局面。

产业扶贫相对比较复杂，但这是根本性的解决之策，贫困家庭能不能建立稳定的产业或者有稳定的就业很关键，否则，他的脱贫是不可持续的，政策一撤可能又返贫了。

新常态下的扶贫政策

三联生活周刊：易地搬迁扶贫是从什么时候开始的？我国的扶贫政策经历了哪些阶段？发生了哪些变化？

汪三贵：易地搬迁从上世纪80年代就开始了，最早是在西北地区，到90年代时，国家发改委主持生态移民搬迁，总体来说规模相对较小。这次“十三五”的搬迁规模比前几十年的总规模还大。

过去几十年，我们的扶贫不到人、不到户，当时主要以区域为对象，包括县、村庄、片区，是针对贫困地区的，而不是针对具体的贫困户。2013年提出“精准扶贫”，除了贫困县、贫困村以外，扶贫重点要针对到户，要把全国真正的贫困人口识别出来，建档立卡，这是最大的改进。这个工作很困难，因为是在最穷、最落后的地方开展工作，人的能力、素质都比较低，这么复杂细致的工作免不了会出现各种各样的偏差，但是首先要把这个系统建立起来。尽管这中间有一些问题，比如识别出来的一部分人并不是很贫困，而还有一部分贫困人口没有识别出来，去年、前年都暴露过这个问题，但是这个过程在不断调整改进，几百万不合格的清理出去，又加进几百万真正的贫困人口。但是，即使调整到现在，也不可能做到100%准确。基层的情况也很复杂，标准也是比较模糊的，我们尽管有一条2855元的贫困线，但是在农村，你哪能知道这一家到底收入多少、消费多少？很难找到准确的数字，只能是地方政府根据中央要求的“两不愁、三保障”标准来估计，准确率虽然达不到100%，但至少也达到了百分之七八十，同时还在不断调整、评估、检查，这也是很大的成就。

识别出来以后，怎么解决这些人的贫困问题呢？第一是产业发展，依靠产业发展富裕一批;还可以帮助有一部分人在本地或东部地区就业;还有健康扶贫和教育扶贫，因为从长远来看，贫困某种程度是代际传递的，上一代贫困，下一代也贫困，不仅是观念，还有健康状况和教育程度。从今年开始，所有建档立卡的贫困家庭的孩子都可以免费上高中。而全国建档立卡数据显示，大概44%的贫困家庭与疾病有关，这个比例是相当高的，对于贫困人口，现在需要从怀孕就开始干预，关注健康状况和儿童早期发展，需要从孩子开始，通过营养、医疗等服务加强干预;另外还要让贫困人口能看得起病，通过医疗或健康服务保证基本的劳动能力;如果是已经丧失劳动能力的贫困家庭，只能通过社会保障来解决。就是说，把贫困人口识别出来以后，要因人因户施策，针对每一户采取不同措施，并且经常是多个措施并举，这就是精准扶贫的核心内容。

汪三贵

三联生活周刊：你之前的研究提到，农业对减贫的效率是第二、三产业的四倍，这应该怎么理解？现在农业在中国的经济结构的占比不断下降，这是不是也会对扶贫效果产生不利影响？

汪三贵：我们进行现代化建设，肯定是第二、三产业发展更快，但是第二、三产业离穷人很远，越现代的产业，穷人越无法参与。农业尽管发展慢，但是30多年来农业增长速度也在4.5%到5%之间，并且农业每增加一个百分点带动贫困人口脱贫的能力是第二产业和第三产业的四倍。因为中国的贫困人口主要在农村，而且越是贫困人口，他的收入来源里农业占的比例越大，所以穷人能够参与的产业、主要收入来源的产业当然影响更大，农业的增长差不多贡献了一半的减贫效果。目前，农业虽然在经济结构中的比重下降，但是农业本身还是在增长，只是第二、三产业增长速度更快，而在产业扶贫里，现在也特别强调贫困地区农业特色产业的发展，扩大规模、提高效率，让贫困户能够进入到现代农业产业链。

三联生活周刊：过去30年，我们减贫的效果不错，但是现在中国进入经济新常态，GDP增速放缓，这会对扶贫产生哪些影响？

汪三贵：按照国际标准，中国自改革开放以来减少了7亿多贫困人口，确实效果不错。但是减贫主要的原因是持续高速的经济增长，农村的增长、农业的增长和一些劳动密集型产业对减贫起到很大作用。前些年，中国GDP增长接近10%，进入新常态以后经济增长速度下降了差不多一半。同时，改革开放初期的收入分配非常平等，1981年，农村的基尼系数是0.21，现在差不多是0.4，增加了差不多一倍，这就意味着收入分配越来越不平等，每增加一块钱，穷人分到的比例越来越少。经济增长速度下降了差不多一半，收入分配又变得越来越不平等，这就导致现在经济增长对减贫的作用越来越弱。如果还是采取以往那种方式，通过一般的经济增长来带动减贫，效果越来越差。所以需要更有针对性的措施，针对很难从一般经济增长面受益的贫困户进行帮扶，这也是精准扶贫政策出台的一个重要背景。