古代“德法并用”治国策略对法治中国建设的影响与借鉴

2017-01-24 23:34刘晓明
中共济南市委党校学报 2017年5期
关键词:官德治国道德

张 洁 刘晓明

古代“德法并用”治国策略对法治中国建设的影响与借鉴

张 洁 刘晓明

“礼法合治”是传统法律文化中总纲式资源,传统法律文化是礼法文化。“德法并用”是“礼法合治”传统在治国策略上的具体实践。“德法并用”的治国策略充分发挥了政治、法律和道德等方面的积极作用,但由于在道德与法律关系的处理上,道德占据主要地位,这造成古代社会法律缺乏独立的地位和品格。法治中国建设应充分发挥“德法并用”的积极作用,避免其消极影响,需要正确处理法律与道德之间关系,在官德建设上在加强官员自律的同时,实现法制化补位。

礼法合治;德法并用;官德

十八大以来,习近平同志在一些重要讲话中多次提到中华优秀传统文化,形成了对中华优秀传统文化的一系列新认识。传统法律文化作为传统文化的组成部分,在这些论述中也有所涉及。2014年在主持中央政治局第十八次集体学习时他谈道:“我国古代民为邦本、政得其民,礼法合治、德主刑辅,为政之要莫先于得人、治国先治吏,为政以德、正己修身,居安思危、改易更化等等,这些都能给人以重要启示。”[1]如果我们把上述列举的这些理念进行分组理解,可以发现,“民为邦本”、“政得其民”、“为政之要莫先于得人”三句是讲人民与国家之间的关系的;“治国先治吏”、“为政以德”、“正己修身”则是讲官吏在政治中的示范作用的;“礼法合治、德主刑辅”则是讲国家宏观综治策略的。在这些资源中,礼法合治可以说是一个总纲式的资源,传统法律文化就是一种礼法文化,其他资源都是在礼法合治这一土壤上生长而来。“礼法合治”在古代社会的具体实践可表现为:治国策略上的“德法并用”,立法以道德为依据,对执政者设定履行义务以及司法注重天理、国法和人情的平衡。

一、“德法并用”治国策略的具体实践

古代中国的治国策略,经历了从“礼乐政刑,相互为用”到“礼法并用,德主刑辅”的演变。“礼乐政刑”的综合治国策略成型并运用于西周。公元11世纪,周灭商之后,如何治理国家以应对险恶的形势和建立未来的功业,杰出的政治思想家周公设置了该项治国策略。其中,“礼”是确认贵贱尊卑等级秩序的行为规范,以确保王室独尊的政治地位和王臣公、公臣大夫、大夫臣士的权力结构。乐是与礼相配合的一种艺术形式,涵盖了诗歌、音乐和舞蹈三种形式,用来渲染礼的严肃性。政是设官分职,建立政权机构。刑则主要是指立法建制。经历了春秋战国百家争鸣的洗礼,礼由人文之礼演变为道德之礼,礼被赋予了道德教化的意义。“乐”这一治国形式逐渐被礼所吸收;随着国家政权机构的不断发展、完善,它最终要靠一定的规则、制度确立下来,这样,政、刑逐渐统一于“法”这种形式。治国策略逐渐由礼乐政刑演变为礼、法两种方式。现我们就以古代吏治为例,来具体看一下礼、政、刑三种方式如何具体运用的。

(一)设官分职

中国历史上关于政治制度方面的有两大名著,一是《周礼》,一是《唐六典》。《周礼》是中国先秦时代一种理想政府的组织描写,尚未落到实处;《唐六典》则已经是唐代实际的行政法规,是唐代政府的真实遵循。《唐六典》对于当时政府各部门各组织的权限、人事分配等等,都有详细的规定。此后宋元明清各朝,均将《唐六典》视为圭臬。根据《唐六典》的规定,唐朝的中央机构分中书、门下和尚书三个职能部门。中书省主发令。一切最高命令,皆由中书省发出。此种最高命令,名义上是皇帝的诏书,在唐代叫做“敕”。凡属重要政事之最高命令,一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己并不拟敕,而是由中书省拟定。此所谓“定旨出命”。门下省接到诏书之后,即加以复核。就是对此项命令之再审查。如果门下省反对此项诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”,也就是将原诏书涂改后送还中书省重拟。按照今天的说法,门下省所掌的是一种副署权。每一命令,必经门下省副署,始得正式发生效能。如果门下省不同意副署,中书命令便不能得到执行。诏敕自中书省拟定,门下省复审手续完成之后,即送尚书省执行。尚书省是政府里最高的行政机构。尚书省分为六部,即吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。吏部主管人事及任用之权。户部掌管民政、户口等事宜。礼部主管宗教、教育事宜。兵部掌管军事。刑部掌管司法。工部主管建设。此后的宋明清各代中央政府方面的变动,只有在中书、门下发命令的一部分;至于执行命令的尚书省六部制度,则没有大的变更。

(二)立法建制

在设置了政权机构之后,如何将官吏充实到机构中,并让他们能够切实履行职责,这就涉及到了选吏、课责、察吏、惩贪等方面的法律制度规定与具体运行。这些制度设计严密周详,依法治吏的基本环节有章可循。在官员的选任上,汉初提倡忠孝,实行举孝廉制度,到隋唐时发展为德才并重的科举选官制度。选官经历了考察德礼到制度取仕的变化,由重孝廉到重贤才的变化。隋唐以来的科举制度,在那个历史条件下,具有一定民主性,“朝为田舍郎,暮登天子堂”,通过任用良吏,使德才兼备的士子参与政权管理,提高行政效能。官员到任之后,必须依法履行职责,为此又有严密的公文、考课、审计和监察制度。以考课制度为例,历代考课制度基本是按定期逐级进行考核,即政府每一级主管长官根据朝廷有关规定,对下属及僚佐进行考核,将考核的结果汇总,上报中央主管考核工作的部门。考核具体制度设计,战国时有“上计制度”,也就是地方主要长官将一年的政绩,包括户口统计、垦田和赋税数目、库藏粮帛钱物数字、刑狱治安状况、灾变危害、下属官吏的考评以及向中央推荐的人才简况,如实写在统计簿册上,称为“计书”。在年底之前将副本上报中央主管部门,有时还要接受皇帝亲自提出的质问,然后分别优等,进行升迁和罢免。除上计制度外,唐朝还有“四善二十七最”法,“四善”是对所有官吏的共同的考核标准,“二十七最”是对不同职掌的部门提出的具体标准。与之相类似的,宋代有“四善三等”、明代有“三等八法”、清代有“四格八法”等,这些标准都是确定升迁罢免的依据。关于惩贪制度,古代规定也是较为严格,汉代允许从被免职的官吏中重新选拔官吏,但因贪污而被免职者终身不得为官。唐律将官吏犯罪划分为“公罪”和“私罪”,实行不同的处罚原则。公罪从轻,私罪从重,力求将行政过失与贪赃枉法区分开来,在保护官吏积极性的同时防止官吏徇私舞弊。

(三)道德教化

古代吏治对帝王和担负立法、执法、司法等各个层次的官员提出治国理政要遵循道德、奉行礼义的明确规制。比如,自汉唐以来,一些帝王吸取历史经验为讲经论史、讨论治国理政之道而特设了御前讲席,对君王和官宦进行礼义教育。这种制度到宋代正式定名为“经筵制度”,规定所有帝王和其继承者及各部大臣都必须接受系统的治国理政之道的教育,明了遵行礼义和道德规范的重要意义。明朝时更严格了这个制度。万历朝首辅张居正专门编写了看图说话的教本《帝鉴图说》,精选了117个正反面治国理政的案例,给帝王王族官宦生动的讲解国家兴衰存亡的道理。清朝继承了这个制度,在顺治朝正式开设“经筵”,并经年累月风雨无阻地加以坚持。同治元年(1862年),慈安、慈禧两太后垂帘听政,专门开讲“经筵”,共设立了15个专题,以南书房张之万编写的《治平宝鉴》为教本,结合宋、元、明、清四代帝王的政治故事,讲解历史,讨论现实,明了遵行礼义、坚守道德事关朝廷兴衰成败的大业。

通过对道德教化、设官分职和立法建制的具体描述,我们可以看到,在中国古代吏治机制的形成过程中,道德、政治和法律均发挥了重要的作用。道德教化为吏治机制的建立奠定了伦理学基础,设官分职、立法建制则为其搭建起了制度化框架。道德、政治、法律各施其能,相互配合,构成了中国庞大的吏治防御工程。在农耕时代那样一个经济文化落后的条件下,一个大国的不少朝代能够持续两三百年甚至更长的时间,这和我国比较发达的吏治文化和相关制度是密切联系的,这是我国政治文明发展中值得重视和总结的一个重要成果。

二、对“德法并用”治国策略的评价

从积极角度讲,“德法并用”的治国策略,能够充分发挥道德、政治、法律等各方的优势,做到取长补短,相互补充。而且在道德与法律的关系处理上,古人采取的是道德教化为主,刑罚处罚为辅,这在一定程度上能够抑制暴力,避免重刑之治和警察之治,抑制滥施刑威。这对我们当代治国手段实现多元化以及处理“依法治国与以德治国”之间的关系具有重要的启示意义。

然而,我们需要注意的是,“德法并用”的治国策略毕竟成长于农耕社会,适用于封建等级社会,因此它的缺陷以及对法治中国建设的消极影响是不容忽视的。它的缺陷表现为:一是法律缺乏独立的地位和品格。在道德与法律的关系处理上,道德教化是治国的根本,法律只有在辅佐道德教化的意义上才有存在的价值,法律缺乏独立的地位和品格。在治理国家过程中,统治者始终强调为政以德,治国以礼,这样治国安邦的政治法律问题实际上就演变为统治者个人道德修养和是否实行仁政的问题。遇到法律问题,统治者往往既可以依法办事,又可以法外裁量,因此,“德法并重”最终导向的是“人治”。二是官德建设依靠自律。学习、内省与慎独是古人正己修身的三种方式,通过总结前人为官从政的经验教训来约束官员的行为,虽然为他律方式,实际上却带有浓厚的自律色彩的软约束。很多时候,官员为了在官场复杂、险恶的环境中求得生存,不得不玩弄政治权术,像明哲保身、阿谀谄媚等等,这就使得为民、廉洁、秉公、勤政等官德内容成为只是调和阶级冲突的政治口号。

三、“德法并用”治国策略对法治中国建设的消极影响

“德法并用”治国策略的局限对当代中国法治建设依然存在不良影响,至少体现在两个方面:

(一)法律意识淡漠

领导干部法律意识淡漠,人治思想、长官意志严重,以言代法、以权压法,凡事自己说了算,脑子里没有法律这根弦。有的认为依法办事条条框框多,束缚手脚,只要能办成事,什么办法都可以用。有的把法律当成摆设,不履行法定职责,使一些法律变成一纸空文;还有的目无法纪,滥用权力,知法犯法,随意插手司法案件,办理关系案,人情案,群众反映强烈。例如,原吉林省舒兰市委常委、常务副市长韩迎新,2011年曾因辖区内拆迁户到中央上访而受到舆论关注。也就是在这一年,因门面房被无理强拆,舒兰市市民徐桂琴到中央上访,并得到了时任国务院总理温家宝的亲自接访。2013年,纪检监察部门对其违纪违法问题立案调查。韩迎新在主持地方拆迁工作中多次说道,“我有尚方宝剑”、“你们随便告,我不怕”。拆迁过程中放言“我不懂拆迁法,不按拆迁法办”,采取断电、挖走街道地砖等不法手段干扰商户正常营业。引发了群众的热议和不满,加剧了党群、干群关系的紧张。[2]

(二)官德失范现象严重

部分领导干部喜欢称顶头上司为“老板”。每当有领导出席的场合,言必带“百忙之中”、“亲自指示”等陈词滥调以示荣幸。有些干部抓住领导的一句话就当做圣旨,又是传达学习,又是开会讨论,根本不考虑结合本地的实际情况,机械执行,盲目服从。还有官员是明哲保身,为官不为。例如2014年以玩忽职守罪被判处有期徒刑5年的湖南省政协原副主席童名谦就是一个典型的例子。从童名谦的同事对他的评价也可以看出来,他确实是个老好人,而且是个八面玲珑的老好人,他对别人向来都说“好好好”,对正确的也说“好”,对错误的也说“好”,谁都不去得罪;而从他的身份和所从事的职业来讲,他却不是一个好官,他的一番“好”虽然守住了“人德”,但却失去了“官德”,失去了为官者对是与非的明断,忘记了为官一任要造福一方的重任。

四、“德法并用”治国策略对法治中国建设的借鉴意义

古代“德法并用”的治国策略讲究的是“德主刑辅”,那么在民主法治条件下,应当是在依法治国与以德治国相结合的基础上,坚持以法治为主,德治为辅。党的十八届四中全会进一步就全面推进依法治国若干重大问题做了决定,其中虽然提出必须“坚持依法治国与以德治国相结合”,但这只是在全面推进依法治国的前提下的结合,实际上是要求在坚持依法治国的前提下,充分发挥道德的辅助作用。我们以现代社会的“治官”为例,在官德建设方面,如果说古代注重单纯的说教和官员的自律的话,那么法治中国建设的背景下,对官德的法制化补位必不可少。具体表现为:

(一)要加强从政道德立法

这一点在芬兰有很好的经验。芬兰的公务员请吃是天大的事情,人际交往必须谨小慎微,规定十分严格,如果不小心喝了别人的葡萄酒就可能出问题。芬兰法律规定,公务员不能接受价值较高的礼品,一般在24美元左右。如果是公务接待,吃饭的费用、人员必须在网上开列清单,以供社会监督。

(二)要设立相关的专门机构

像美国政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会和加拿大的政府道德咨询办公室,都是公务员职业道德建设专门化和职业化的典型代表。其共同之处,就是有专人、专职从事公务员职业道德建设工作。例如,美国的道德办公室下设置了伦理教育办公室,确保美国行政系统员工接受高质量的道德教育。伦理教育办公室负责为白宫行政系统的各个部门、首都华盛顿地区训练和受训人员开办道德教育课程,还负责出版《政府道德通讯》以及其他道德教育和宣传材料。同时负责协调一年一度的道德调查,调查结果是每两年向国会进行一次汇报的内容之一。多国伦理办公室的设置对我国官德法制化的实践是一个很好的启示,我们也应该在这方面有所设计。

(三)要建设官德法制化的社会环境

官德法制化本身是一个系统工程,不仅内部的结构、要素相互作用,而且这个系统与外部环境也进行物质的、能量的、信息的交换,所以官德法制化的社会环境也非常重要。比如官员财产申报制度法律化,需要的是严格意义上的金融实名制、不动产登记法、社会诚信体系等各项法律制度。官德法制化,不是简单的“官德立法”,而是要建立一套规范体系,包括官德养成机制、评价机制、选择机制、监督机制等。

[1] 兰台.古代治国为何讲究“德主刑辅”[J].政府法制,2015(3):38—39.

[2] 吕培亮,徐福建.从“韩迎新案”看领导干部应树立怎样的权力观[J].领导之友,2017(1):45.

(责任编辑 马树颜)

张洁,国家税务总局,博士;刘晓明,中共济南市委党校讲师(邮政编码 100038)

D920.0

A

1672-6359(2017)05-0043-04

山东省党校系统十八届六中全会精神专项研究课题“古代吏治文化对从严治党的启示研究”阶段性成果;2016全省行政学院系统科研合作课题“山东省规范性文件法治化经验总结及提升对策研究”阶段性成果

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