网络谣言的综合治理探析

□李景豹 代水平

(西北大学 法学院，陕西 西安 710127)

网络谣言的综合治理探析

□李景豹 代水平

(西北大学 法学院，陕西 西安 710127)

网络信息技术的快速发展使得我们信息交流更加便捷的同时，也使网络谣言得以迅速产生和传播，轻者影响主体的声誉和利益，重者可能危及公共安全和社会稳定。而当前我国的网络治理能力和监管体系相对滞后，难以满足现实之需要。通过分析梳理网络谣言的生成机理、传播特征和社会危害，并从多中心的主体治理结构、多样化的治理手段、多渠道的治理路径等方面提出治理对策，有利于对网络谣言开展综合治理。

网络谣言；综合治理；法律治理；治理路径

我国正处于社会转型期，全面建设小康社会需要良好的社会舆论和稳定的国内环境。而网络谣言无疑会影响社会稳定并引发一系列不利影响，鉴于我国目前对网络谣言的治理结构和治理能力有待提升，政府需要明确如何引导网络言论，如何防范网络谣言的大肆传播，如何有效地治理和管控网络谣言，而这些问题涉及到社会、文化、法律、信息技术等众多学科领域。从网络谣言的生成机理与社会危害出发，通过政府、社会、个体等多角度探索网络谣言的治理手段和治理路径，以切实提升网络谣言的综合治理成效，维护社会和谐稳定。

一、网络谣言概述

目前学界对网络谣言的代表性定义有：唐贵伍和邓国峰认为，网络谣言是通过互联网络产生或传播的谣言；周裕琼认为，网络谣言是一种未经相关主体证实而在网络上广泛传播的特定信息；张钦朋认为，网络谣言是借助于互联网而广泛传播的不实消息和言论；丁先存和王芃认为，网络谣言是出于某种动机通过互联网制造或传播的，扭曲、夸大事实，缺乏真实根据的虚假消息。[1]

从上述学者的界定可以看出，网络谣言的性质构成包括事件的主题性、内容的未经证实性和本质的信息性。故对网络谣言的概念可定义为，在互联网环境下传播者无根据或未经证实，通过微博、微信、社交网站、网络论坛等网络介质散布或传播的，对个人、集体、社会或国家具有较大负面影响的，没有事实依据的话语、信息和言论。

网络谣言的生成不外乎四方面原因：第一，信息本身的因素。即事件的敏感性、消息的重要性、叙事的模糊性、结果的不确定性和解读的选择性。古语“谣言惑众”指出了谣言本身就有迷惑人们、误导社会的本性。第二，人为因素。即从个体的角度来讲，主要是作为谣言传播者和接受者(社会大众)具有盲从心理或宣泄心理、恐慌心理、娱乐和猎奇心理；从社会的角度来讲，主要是在变革转型时期的社会浮躁、名利趋势、信任危机蔓延、负面情绪弥漫、弱势心态扩大等。第三，技术因素。即网络自身的特点，建立和注册网站简捷性、网络的匿名性、网络的开放性、网络信息的互动性。另外，还有就是制度的因素，当新生事物出现的时候，往往会存在制度失范的情况，当谣言在网络环境下传播的时候，既存制度如果不能很好地予以规范，就会出现谣言横行、社会混乱的局面。

由于网络谣言的传播具有影响广、速度快、危害大、难控制等特点，再加之转型中的我国社会面临着新的机遇和挑战，资源分配不均、社会地位分化、政府信息不透明等问题就会在此过渡阶段凸显出来，容易引发社会矛盾，同时，言论自由权又是公民的基本政治权利，若对网络谣言的治理措施不当则极有可能侵犯公民的言论自由权，故当下网络谣言所带来的负面影响越来越大，轻者侵害个人名誉和利益，给受害人造成经济损失和精神困扰；重者违背社会公德，影响社会稳定，威胁正常的社会秩序，甚至会破坏政治稳定，损害国家形象。

二、网络谣言的综合治理：主体的多中心

加强网络谣言的社会治理，必须构建以“政府管制、社会监督、个体自律”为主体框架的主体的多中心综合治理体系。

(一)政府管制

1.提升政府公信力。第一，注重公职人员道德建设。要建立服务型政府，树立政府的公信力，就必须加强政府人员的道德建设，不能因担心自身形象而刻意隐瞒事件，也要注意形象、场合和措辞，避免出现不当言论，从而有效的提升政府的公信力。第二，提升政府的媒介修养。互联网时代，政府要有效服务社会就必须提升其工作人员的媒介素养，加强公共危机知识方面的教育和培训，提高其应对公共危机的意识，掌握危机处理正确的途径和方法，以便在面对公共危机时能临危不乱按部就班，在危机事件发生的初期做出反应，有效控制谣言的产生或传播。第三，在了解网络信息传播特点与规律的基础上，以自媒体时代的语言特点和沟通方式，向公众及时传达党政方针政策等政务信息，更好的体现服务型政府。

2.透明政府建设。治理网络谣言首要之策便是让网络成为正能量传播和信息公开的平台[2]。因为公共危机同民众的切身利益紧密相关，所以民众会十分关注事件的相关信息。一方面信息是民众决策和行动的重要依据，另一方面，信息能够有效消除民众的恐慌心理，便于政府工作的贯彻和执行。

针对前述提到我国政府目前在信息公开工作中存在的弊端，当前政府应该着构建一套完备的信息发布系统，完善信息发布渠道，增进信息的公开透明，从源头上阻隔谣言的传播，建立公共信息通报平台，有效利用主流媒体的公共影响力，引导网络舆论健康发展。[3]

完善政府信息发布机制，可从以下措施着手：第一，构建权威的信息发布机构，如谣言咨询中心、控制中心等，使广大民众能够快捷获取权威信息；第二，充分利用多种现代化传播路径，如互联网、电视、广播、报纸、短信、电话等，适时发布辟谣消息；第三，倡导多样化的辟谣形式，如召开新闻发布会、发布权威证据材料、专家访谈等，适时有针对性的处理网络谣言事件[4]。若在谣言产生的初期，事实的真相就能被政府等权威机构及时发布，必将有效的遏制了谣言的大肆传播。

3.增强防范意识。要想防治好网络谣言，政府就必须有高度的防范意识和快速的反应机制。只有牢固树立预防观念，预防为主、防治结合的理念才能得以贯彻实行。提高政府的防范成效，必须做到以下几点：一要主动。纸包不住火，网络谣言并非空穴来风，亦不会无故消散，遇网络谣言事件政府首先要主动澄清，积极主动对关键问题予以回应，及时公开真实客观的信息，设法掌握话语权，主动引导网络舆论。二要及时。民众先入为主的信息印象是很难清除的，在公共危机事件中政府要尽量抢占先机，做到在第一时间内发布信息，让真实信息深入人心。三要有全局意识。政府在面对所有的网络信息或网络舆论时，都要去探求事件的内因和本质，梳理出事件可能会涉及到的利益关系，要有全局意识，从整体宏观进行把控。

4.加强网络监管。遏制网络谣言要做到信息透明、审查严格。当前我国的网络监督水平仍处于初级阶段，主体的多样性和网络平台的匿名性制约了网络监督的实际效果。如何管控和引导网络监督，从而营造一个规范有序的网络环境，是政府所必须要解决的问题。

网络监管的加强可从以下三方面出发：第一，网络管理者应当充分发挥管理职责，建立网络言论的规则体系，引导网络中的话题和言论，把网络言论的深度和广度尽量限制可控制的范围内。第二，网站管理者要充分发挥其言论领袖的功用，鲜明表明自己的立场，甄别和管理在其网站上传递的信息，引导舆论的产生和发展。第三，聘请权威专家和学者及时发声，或者培养专门人才分析和探讨网络言论或事件，引导舆论导向。

(二)社会监督

如何维护好网络环境，除了依靠政府和媒体，还需要社会的各种力量进行协同作战，如网站管理者、行业协会等社会组织要管理和引导网民，确保健康有序的网络环境。在近年来，一些社会团体和意见领袖在辟谣事件中发挥了很大作用，如方舟子的言论、微博中的“谣言粉碎机”、中国互联网协会等等。

1.发挥民间社会团体的影响力。相关社会团体要积极主动的发挥自身影响力，采取措施引导和规范网络谣言，有效参与到网络谣言的社会治理中去。如2012年中国互联网协会就公开发布了抵制网络谣言的倡议书，该行为为推动建立文明健康的网络环境发挥了重要的作用。针对微博中时常出现的虚假信息，一些专业的和民间的组织成立了专门的辟谣团队，积极监控微博平台上充斥的各类信息，有效的治理了微博中的谣言。网友“点子正”建立了“辟谣联盟”这一民间公益辟谣组织，在其官方微博发布辟谣信息。另外，“谣言终结者”是腾讯微博的官方辟谣阵地，“谣言过滤器”是微信的官方辟谣账号，“谣言粉碎机”则是果壳网专门的辟谣微博，各方均希望通过自身的努力，能够提升网民的信息分辨能力，这些行动都有效的遏制了网络谣言的传播。2014 年 12 月，中山大学传播与设计学院、微信、宏博知微共同发布了第一份《“谣言”分析报告》，在报告中分析了谣言的特征和规律，以及如何如何甄别谣言等，并且通过合作共享数据建立了辟谣联盟，之后该报告每月更新一次。但当前我国的民间辟谣社会团体缺乏一定的组织性，影响力不足，需要加强管理和大力扶持，并提高这些团体的知名度，让更多网民了解和关注这些账号。

2.提升公众人物的社会责任感。在网络谣言的传播中，公众人物对于网络谣言的态度是影响民众传播心理的一个重要因素。当下，大多公众人物都有自己的微博微信等，并在其中表达自己的态度和见解，这些言论会被大量的浏览、评论或转载，网络中的舆论传播力非常强，对民众的影响巨大。所以，要提升公众人物的社会责任感，充分利用他们的影响力进行辟谣，对网络舆论进行引导和疏通，必将增加辟谣传播的广度和力度。

3.加强媒体的社会责任意识。面对网络谣言事件，媒体和其他社会组织要积极主动采取行动和措施，自觉担负起自身责任，一方面要管理好自己权限和能力范围的事，规范管理自身行为，杜绝网络谣言在自己的地盘滋生。另一方面，又要充分发挥媒体的特质，通过主动发声监督和干预网络舆论，引导舆论导向。互联网时代，发布信息的渠道众多，其中微信公众账号、官方微博是最具影响力的自媒体平台。有时为了吸引关注度，增长粉丝数量，一些微信公众账号通过发布虚假信息而获取关注，谋取利润，未能担负起自身核实信息真实性的职责，故使得微信成为网络谣言的重灾区。提高自媒体平台的社会责任意识不仅可以增加信息的严谨性，更可以利用众账号推送辟谣信息，与其他渠道形成多方联动辟谣机制。针对“香蕉艾滋’”这一广泛传播的网络谣言，人民日报官方微信公众账号就利用其强大的影响力和权威性，成功辟谣。

4.调动媒体的自我监督管理职能。一些商业网站的建立通常是为了赢取利润，有时为了提高曝光率和点击率，满足部分网民的猎奇心理，运营者会采用一些新奇的视角或内容来吸引网民的眼球，使得网络谣言伺机而生。但网站运营者也是网络社会的管理主体之一，同时担负一定的责任和义务。因此，第一，要充分发挥其信息管理职能，对网站的技术操作和管理环节实行有效的监督，使得其不仅提高了管理成效，也规范了获得利益的合法方法和途径。第二，要充分发挥网站管理员的监管职能，提高其道德水准、政治敏感性、法律常识和自律意识，认真细致的过滤和筛选传播中的网络信息，确保信息来源明晰、有事实支撑且导向正确，努力维护健康有序的网络传播秩序，增加正面事迹的宣传力度，营造一个健康积极的网络发展环境。

(三)个体自律

1.提升公民的法律意识。许多民众转发网络谣言信息，只是为了获取关注，或者盲目跟随，几乎没有认识到其转发行为的违法性。但作为公民，在自由接收和传播信息的同时，也要关注其内容的健康性与真实性，要不断提升自身的法律意识。网民的言论自由和以个人为基础的新媒体，并非不受任何限制的，其不仅要受到法律、法规、规则的规范和制约，还要遵纪守法注重文明道德，且不侵犯他人的合法权益。网络谣言的防治，与公民的法律意识密切相关。民众若是都知法守法，便会更加谨慎地在网络中传递信息，对网络谣言的传播起到很好的防范作用。

2.提升公民的媒介素养。谣言止于智者，民众的理性批判能力越弱，网络谣言容易传播，相反，民众的理性批判能力越强，网络谣言越是难以传播。故要想有效治理网络谣言，必须提升公民的媒介素养。首先，要让民众懂得如何正确运用网络；其次，要让公民知道如何在网络中积极健康的交流。如果公众在使用网络时能够明辨慎思，合法有效地使用网络，自觉担负起自身的社会责任，主动构建健康向上的网络环境，网络谣言便会失去成长的土壤，得到有效管控。

3.培养网民理性思维。加强宣传教育，提升网民的理性思维和防范意识，引导民众通过各种方法识别信息真伪，有效提升民众对网络信息的识别能力，使得网民在面对谣言时，能够镇定处之随机应变，避免因为心理惶恐或情绪波动而信谣传谣，甚至出现过激举动，防止“集体无理性”事件的出现。很多网络谣言是基于其特殊的时代背景，与公众的特殊心理相呼应。鉴于网络谣言对公众心理的深刻影响，公众在对网络谣言的判断中，要尽量避免感性行为，理性冷静思考。比如，民众基于对“呼格案”中当事人的同情和司法机构的不满，会认为“100 多万的赔偿金”远远不够；基于对环境污染现状的焦虑，会格外关注“环境污染致癌”的谣言。

4.提升新闻媒体从业人员的专业素养。自媒体时代，大众传播的主体不再局限于传统媒介，个体自然人也成为其中一份子。在纷繁庞杂的互联网信息面前，传播的具体内容需要每个人把好关。新闻媒体从业人员，更不可认为自媒体时代信息发布自由意味着可任意发布信息，民众会认为其个人言论代表着该新闻机构，从而赋予了其权威性。故新闻媒体从业人员需以严谨的态度发布信息，严格审核信息言论，不在自己的领域给谣言可趁之机。第一，要提高对谣言的判别能力，认真学习和掌握网络谣言的特性、传播形态和重点发生的领域等。第二，以审慎的态度对待网络信息，即使是看似权威的消息，也要认真甄别查实。第三，严格区分大众传媒与论、贴吧的定位，严格把控大众传媒新闻的真实性要求。

三、网络谣言的综合治理：手段的多样化

(一)法律规制

1.健全法律法规体系。法治是本，要有效规制网络谣言，必须有法律法规作为保障，以法律的强制功能对网络谣言的制造者和传播者起到威慑作用。故政府要加强和完善相关法律法规的体系和内容，以此来规范和制约网络主体的行为。

鉴于目前我国相关法律法规体系还不健全且可操作性差，所以要尽快完善法律法规体系，使治理网络谣言有法可依。第一，当前我国网络立法是以等级较低的规章为主，未遵循法律优位原则，应提高法律的位阶，适当补充和完善网络专门立法，要促进较为的成熟的规章法律化，增加其权威性；第二，言论自由是公民最基本的政治权利，为防止政府权利的滥用，法律可以保留对言论自由的限制，即对言论自由的限制只能由宪法、法律来确定，其他规范性文件只能在宪法、法律规定的范围内做出具体化规定。第三，完善个人隐私保护、政府信息公开、公共信息管理等方面的法律法规，对侵犯个人隐私、破坏政府形象、捏造事实等违法犯罪行为要坚决打击和惩处。第四，制定司法解释明晰细节，在确保《网络安全法》《治安管理处罚法》《侵权责任法》、《刑法》等法律规定相衔接的前提下，根据实践中所遇到的问题出台相关的司法解释。

2.完善责任追究制度。我国应当建立严格的多罚追责机制，明确网络谣言违法和犯罪的区别，统一违法行为的鉴定标准，区分具体对待普通民众、公众人物、网站管理者、谣言传播者和谣言制造者的具体责任，明确各主体的民事责任、行政责任和刑事责任，制定更加便于操作的追责机制和科学灵活的量刑标准，当网络谣言对社会造成一定的不利影响或危害后果时，就应当视情况根据相关法律法规对网络谣言的制造者、传播者处以相应的法律责任。

第一，刑事责任。若谣言的制造者或传播者散布谣言构成犯罪的，就可根据《刑法》等法律规定追究主体的刑事责任。但是当前我国刑法关于网络谣言的体系和内容设置与社会现实并不匹配，存在难以认定责任或罪名的困境。

首先，2013年两高《解释》认为“点击、浏览次数达到5000次以上，转发次数达到500次以上”等情形便可视为诽谤罪中的“情节严重”*引自最高人民法院、最高人民检察院《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》，2013-09-10.，看似明确了利用信息网络实施诽谤行为的入罪标准，但很明显入罪门槛过低，容易影响民众的正常生活和自由；甚至有人认为该《解释》是为配合政府发起的惩治网络造谣行动而仓促提供法律依据，严重侵害了言论自由权，会引起较大的负面影响。

其次，《刑法修正案(九)》颁布前，网络谣言可能触及的罪名有寻衅滋事罪、敲诈勒索罪、侮辱罪、诽谤罪、非法经营罪等。《刑法修正案(九)》中增加了编造、故意传播虚假信息罪等四个新的罪名，丰富了刑法的规制范围，有效弥补了之前打击范围小，刑罚处罚力度低等弊端，加大了刑法对网络秩序法益的保护，对于打击包括网络谣言在内的网络犯罪意义重大。但是新增罪名的适用标准和范围较为模糊，若适用不当则极有可能侵犯到公民的言论自由权等合法权利。

再次，刑事处罚力度较小。如我国刑法对犯情节严重的诽谤罪的处理为“拘役、管制、三年以下有期徒刑或者剥夺政治权利”，可知即便该诽谤行为致受害人自杀、群体形象受损或引发社会秩序混乱，也不能依据该规定被处以更高处罚*引自《中华人民共和国刑法》第246条.。再如，有时网络谣言给公司企业带来的负面影响或损失非常巨大，甚至会导致企业破产或被兼并，但损害商业信誉、商品声誉罪的刑事处罚上限仅为“二年有期徒刑”明显低于受害者遭受的损害。相比较而言，国外对网络谣言的处罚力度大多要严厉于国内，能够在一定程度上警示甚至威慑违法造谣者。

最后，目前该类犯罪的刑事处罚类型单一，无论是编造、故意传播虚假恐怖信息罪，还是损害商业信誉、商品声誉罪，我国处罚网络谣言犯罪时大多没有附加限制或剥夺政治权利的规定，从而导致被处罚者在处罚期间仍旧能够继续制造或者传播各类信息，难以有效控制网络谣言传播。

故在刑事责任完善方面：首先，要修正诽谤罪的构成标准。不能机械的适用前述的浏览量或转载量来衡量是否入罪，应当综合考虑行为的社会危害性和造成的具体不良后果，防止对公民正当的言论自由权的侵害。其次，为防止刑法的不当扩大适用，要正确解读和适用几个新增罪名。在刑事司法中，谣言与虚假信息可视为同义。编造、故意传播虚假信息罪中的“传播”需面向不特定对象，该罪没有单纯的编造虚假信息罪；关于虚假的“险情、疫情、灾情、警情”的解释，应该同时注意其限定性与灵活性；对“扰乱社会秩序”的认定可参照有关编造、故意传播虚假恐怖信息罪的解释。拒不履行信息网络安全管理义务罪的适用需要借助于信息网络安全管理相关法律、法规的建立和完善。同时为了防止非法利用信息网络罪成为新的“口袋罪”，需要对“违法犯罪活动”与“情节严重”作出严格的解释。再次，在法定刑的设置方面，其一要提高诽谤罪、损害商业信誉、商品声誉罪的法定刑刑期，对于情节特别严重的网络诽谤行为，可以将刑期规定为“三年以上七年以下有期徒刑”，而对情节特别恶劣的损害商业信誉、商品声誉的行为，可规定“二年以上五年以下有期徒刑”的处罚[5]。其二在相关条款中引入“剥夺政治权利”，如在编造、故意传播虚假恐怖信息罪和损害商业信誉、商品声誉罪中，附加剥夺政治权利的规定，完善我国的网络谣言刑事处罚类型。最后，要严格限制“其他情形”等兜底条款或模糊性条款的解释和使用，遵循罪刑法定、依法惩处的原则，避免政府滥用自由裁量等行政权力。

第二，行政责任。如果行为人在不构成犯罪的前提下，在网上公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，或散布谣言、谎报险情或以其他方法扰乱公共秩序的，可依据《网络安全法》《治安管理处罚法》等规定处以拘留、罚款等行政处罚[6]。

依据《治安管理处罚法》，散布谣言故意扰乱公共秩序的，可处以10日以下拘留或者500元以下的罚款*引自《中华人民共和国治安管理处罚法》第25条。根据《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》和《互联网信息服务管理办法》的规定，通过互联网制作、复制、发布、传播谣言的，依法予以处罚，但通常网络谣言所造成的损失或者造谣者所获的收益远高于行政处罚的额度[7]。如在微博中，普通的营销账号价格介于几百至几千元之间，而一些明星账号或微博大V，价格则高达几万到十几万，甚至更高[5]。所以，单单依靠安拘留或罚款难以对网络谣言的制造者或传播者等带来足够的威慑，需要完善行政处罚体系，尽快修改或补充现行法律、法规、规章中的相关规定。

第三，民事责任。若网络谣言虽未构成犯罪，但侵犯了法人的商誉或公民的名誉权，根据我国《网络安全法》及相关民事法律规定，可视具体情况赔偿损失或停止侵害、恢复名誉、消除影响；如果造成受害人财产损害或其他经济损失时，可依据侵权责任法的相关规定追究侵权责任[8]；若造成受害人精神损害时，则应当让赔礼道歉成为常态。我国的《侵权责任法》只认定网络运营商在明知是侵权信息而没有采取必要措施时需承担连带责任，但未定位其在网络谣言传播中的功能、获知谣言的途径和方法以及应当采用的具体措施。与现实相矛盾的是，当网络谣言出现时，网络运营商一者很难从庞杂的网络信息中辨别出网络谣言来，二者是即便网络运营商发现了网络谣言，也是采取了屏蔽或者删除的方式。这样的行动难以将谣言予以及时澄清，也可能造成对民众言论自由权利的损害。所以，这样的制度设计不仅不利于及时将真相还原，对网络运营商来说也存在着明显的不公。

在民事责任方面，英国的互联网服务提供商有直接侵权、限制性间接侵权与责任豁免三种侵权责任。我国可借鉴英国的责任分类，单独规定只提供信息通道或提供接入服务的ISP，根据其责任和能力的不同担负相应的责任，也可适时实行责任豁免。

(二)技术防范

网络管理技术通过监管网络信息的发布和过滤，可有效减少不良网络信息的传播。因此，要不断创新网络管理技术，为运行规范的网络秩序来保驾护航。

1.屏蔽技术。使用先进的网络技术对网络谣言进行屏蔽，是很多国家都采用的较为先进的网络谣言治理方法之一。比如，德国的联邦刑警局和青少年有害媒体审核署就是德国政府专门用来审核和屏蔽网络不良信息的专门机构。德国政府仅在2009年就先后199次要求谷歌公司屏蔽特定网页或提供网络用户资料[9]。各国经验表明，通过技术手段对网络谣言进行技术上的屏蔽，能够营造健康的网络环境，有效的治理网络谣言。故我国应当全力提升或引进相关技术，以切实降低网络谣言所带来的危害。

2.大数据采集分析技术。充分利用技术突破，建立长效的预防体系。面对庞杂的网络信息，政府要提升获取信息的能力，发现网络中潜在的风险，密切关注事态的发展，评估出谣言爆发的可能性，建立长效的网络谣言预防体系。特别对于重大事件，要充分了解事态全貌，以便对症下药作出判断和决策，防止谣言持续发酵或升温。故政府应充分利用大数据技术，建立网络信息大数据采集分析平台，通过对收集的网络信息数据的挖掘和分析来预测网络谣言。当出现网络谣言时，能够准确分析其成因并制定具有针对性的谣言疏导策略。比如通过采集主流网站、大众传媒、政府官方、意见领袖、民众等各类主体发布的信息，搜集微博、微信等平台的数据，建立关于网络信息的资源库，区分核实已证实的网络谣言和影响较大的网络谣言，对其传播路径进行跟踪，评估分析可能发生的影响或转变，深入剖析其生成原因，把握其传播规律并抓住其中的关键节点，利用大数据采集分析技术建立长效的谣言防控体系。

3.监测和跟踪技术。治理网络谣言政府还可运用一些针对性较强的技术手段，研发和使用高效能的监测性软件，如BP神经网络模型的误差逆传播算法、基于语义的微博短文本信息分类算法等技术检测网络信息中可能存在的网络谣言，更好的定位、追踪和处理网络谣言。美国的网络舆情监控系统就比较完善，从信息收集、处理，到热点发现再到跟踪和舆情上报系统。面对日益庞杂的海量互联网信息，其话题检测与跟踪系统，可以持续跟踪已知话题和自动识别新闻媒体信息流中的新话题[10]。这样一方面能够及时处理已存在的网络谣言信息，另一方面又可以利用该系统发现或预测新的议题或焦点，提前掌握舆论的主导权。英国“科波拉软件公司”的舆论分析软件，检索网络信息十分快捷，可自动分析报纸、网站等新闻媒介所载内容的核心观点和社会心态，为政府和社会提供舆情参考[11]。这些高科技手段还能够迅速地定位谣言的出处，更加易于查处和遏制网络谣言。美国公司的软件“Rumor Bot”，可以通过对谣言的跟踪找出其出处，还能借助搜索引擎和数据库实时监测和分析部分在线即时通讯、微博、聊天室、论坛等，扮演“网络警察”的角色[12]。

4.实行网络实名制。我国的网络实名制工作虽已开始，但目前还未落实到位，例如在网站或网吧中仍存在冒用身份信息登记注册的情况。因此，在落实网络实名制的进程中，首先要建立体系完备的高效举报系统，来补充和保障实名制管理制度。如在各个网站或平台都要设置相关的举报链接，只要民众发现问题，便可以快速举报快捷反应到系统。其次，要完善实名制方面的法律法规建设，用法律制度来保障实名制工作的有效推进。

(三)网络文化

当前网络文化中存在着的一些问题：第一，某些错误的道德观、人生观和价值观渗透在网络文化之中，致使民众偏移了正确的价值观念或政治信念；第二，“民主”“自由”的网络文化氛围，也使得到处弥漫着无政府主义的“放任”，很多人缺乏基本的道德自律，道德观念日渐模糊[13]；第三，泡沫文化的泛滥冲击了民众的价值观，导致部分网民三观混乱，丧失了基本的辨别能力；第四，网络暴力文化、网络黄色文化的充斥严重影响了青少年身心的健康成长；第五，虚假的信息充斥于网络严重损害了社会的信任危机。

网络谣言其实质是一种低级的、腐朽的含有破坏性的文化内容。当主流文化被腐朽文化侵蚀时，谣言便会频繁的产生；相反，在主流文化占据优势的时，谣言则较少出现，即使出现也特别容易消除，所以要发展健康向上的网络文化。发展健康向上的网络文化不仅是为了对接飞速发展的互联网时代、提升国家文化软实力，更是为了净化网络文化环境、确保国家信息安全、维护社会和谐稳定。

要建设健康向上的网络文化，就要加强主流文化的建设，加强网络内容的建设和网络秩序的管理，规范网络的使用和运行，以社会主义核心价值体系为指引，营造健康积极的网络文化氛围，培养卓越的网络文化人才队伍，不断提高人民群众的文化素质[14]。把互联网等新兴媒体打造成为人们精神文化新空间、公共文化服务新平台、社会主义先进文化新阵地。

四、网络谣言的综合治理：路径的多渠道

(一)事前加强防范

完善预警机制，提高防范能力。政府要重视对谣言的监控，建立以宣教部门为中心的，分工负责、协调一致的网络谣言预警机制，及时采取有效措施将网络谣言扼杀于形成初期。我国将于2017年6月1日实施的《网络安全法》中规定了“监测预警和应急处置”一章，已经初步建构了关于网络安全的监测预警和应急处置机制，治理网络谣言若能在此前提下更加细化和完善，将是治理思路和方法上的一大举措。

1.多渠道收集信息预防网络谣言的生成。目前我国许多政府部门尤其是基层政府，缺少发现有害信息的渠道和途径，甚至没有专门的信息搜集和整理部门，缺乏对时事热点和受众心理的必要了解和把握，难以及时发现网络谣言的端倪。通常谣言已在社会传的沸沸扬扬，政府却还蒙在鼓里，这样的情况使得难以将网络谣言的预防控制归入到政府的日常工作中去，导致政府在面对网络谣言事件时措不及防，忙手乱脚，防治效果极不理想。

针对上述情况，第一，各主体应分别筹备和建立舆情监测部门，由专业监测人员运行，使舆情监测成为政府工作的常态，重点加强对论坛、微博、社区和网站、贴吧等舆论密集领域的监测，对一些关键性的信息要注意收集和整理，对容易引发网络谣言的社会热点事件要密切关注。根据不同的事件或主题建立信息关联数据库，体察舆情发展态势和民众情绪行为，实现监测数据和信息的共享。建立网络谣言监测体系，需要政府、媒体、网络运营商和网民密切配合，协同作战，各自在自己的权限和职责范围内履行好监测义务，协调好日常监测与危机监测，人工监测和技术监测并用，及时发现并有效排除舆情，将网络谣言扼杀在萌芽状态，将社会危害性降至最低[15]。第二，要研判网络谣言。政府可寻求各方专业力量参与研判过程，如资深媒体人、舆情专家、高效学者和社会科学院的专家等等。使用科学的理论和方法，归纳和整理在监测中掌握的信息和数据，并进行分析甄别和研判定性，关注群众的情绪动向，分析热点舆情的发展态势，研判网络谣言的可能趋势。若有网络谣言隐患被甄别或者研判得出，立即着手调查处理，及时组织专家学者、政府官员或出面澄清事实，引导舆论走向。

2.建立并完善网络谣言预警机制。制定一套科学完善的网络谣言预警机制是有效的防治理网络谣言的前提。我国政府以前实行的信息监测是自上而下垂直管理系统，传递信息的方向和渠道比较单一，若有跨地域的网络谣言出现和传播时，横向的政府协调和沟通就成为问题，并且大多人在面对网络上的庞杂信息时都缺乏理性的思维和基本的分析判断，现实的缺陷和紧迫性督促政府不断完善网络谣言预警机制，要建立全天候全时段的网络谣言监测系统，媒体和政府等部门的网络和信息交流要互相畅通，实现数据共享。一方预警，多方联动，以高度的防范意识和严密的监测系统，快速找出谣言所在并采取有效措施防治其传播和发展。

若要实现上述目标，首先要分情况具体处理，完善网络谣言预警方案，针对不同类型的网络谣言建立相对应的预警量化指标体系，创建全方位预警机制，这样才能未雨绸缪，若有网络谣言出现，能够及时快速依据方案进行应对。其次要了解和把握网络舆情的发展态势，及时梳理和总结网络上的舆情信息，加强对网络舆论发布的监督和审查，及时引导和疏通与网民的信息互动，确保民众从官方获得权威信息的渠道和途径畅通，由此掌握舆论的主导权，为顺利解决网络谣言奠定基础。根据我国最新发布的《网络安全法》，我国将由国家网信部门统筹协调有关部门进行信息的收集、分析和通报工作，统一发布网络安全监测预警信息，制定网络安全事件应急预案，并定期组织演练。随着网络谣言相关法律和制度的不断完善，国家网信部门将成为我国监测、预防和协调网络谣言治理的重要部门。

(二)事中紧急控制

1.爆发期。爆发期是网络谣言大规模出现并极速扩展的阶段，必须做到：第一，根据谣言的实际传播状况和发展走向，及时启动相应的应急预案，各治理主体按照应急预案的责任分配各自及时采取行动。第二，及时澄清和公开真实信息。网络谣言能够迅速传播，很大程度上是因为辟谣渠道单一或责任部门辟谣的不及时导致的。若政府能及时运用各种途径和方法来辟谣，势必会有效减少谣言的危害。而且公开的程度越高、越及时、越完整，谣言的存活率就越低。故政府应当及时查清事实，利用新闻发言人制度、政府网站、电子政务和主流媒体澄清网络谣言、公开真实信息。

同时，建立信息求证、查实和反馈机制。民众遇有疑虑可向政府求证核实，政府部门需及时查证和反馈，消除民众心中疑惑。新闻媒体要能动的探求事实，尽可能的向社会公布政府权威信息和事件的真实信息，尽量提供附属材料有效证明并说服民众。网络运营商要充分发挥监管职责，及时过滤、删除网络谣言，将权威信息或事件真相凸显于网站的显眼位置，便于民众接收和了解。普通社会大众和其他组织要理性行为明辨是非，积极配合媒体和政府，通过自己的方式向他人传递真实信息。

2.变种期。变种期是网络谣言传播发展的高潮阶段，谣言的信息不断深化拓展甚至发生转向，有时不再局限于事件本身，而是演变为社会结构、政府管理甚至是政治体制的质疑和批判，不仅影响个人权益、社会秩序甚至会严重威胁政治生活和国家安全，需要多中心多主体协同联动应对。

第一，联合查实惩处。应对网络谣言，政府要及时启动调查处理机制，深入调查网络谣言的成因、主体的行为和社会后果。明确各方主体的责任功过，对网络谣言的制造者、传播者和其他相关主体要依法追究其民事、行政或刑事责任。公民、媒体或其他社会组织一方面可以有序的参与或配合政府的行动，另一方面也可在合理的限度内自发主动调查核实。网络管理者在履行好自己监管义务的同时，要积极配合政府、媒体和其他社会组织的调查取证。

第二，防止扩散变种。各主体除了要尽量公开真实信息外，还要运用各种方法阻止网络谣言的扩散或变异。如各方建立联合辟谣机构，通过该机构的官网、官微或官博、电话等进行辟谣；各方主体也可以建立自己的辟谣平台，及时澄清事实发布辟谣信息。

第三，引导网络舆情。政府通过公开信息和积极处理危机事件、联合社会各级力量宏观管控网络谣言；媒体则应当充分发挥自身优势积极引导网络舆情，借助各方平台及时揭露真相；意见领袖可利用自身强大的影响力，同其他各主体一道共同致力于引导网络舆情，打击网络谣言；民众和其他社会组织要充分利用自己的能动性，积极主动配合政府和媒体疏通网络信息疏导群众情绪。

(三)事后严肃处理

在危机事件解决之后，要根据科学的评估体系，及时反思、总结和评估对网络谣言的综合治理过程，在责任共担、责任有别的问责机制下，根据各相关机构或个人的具体职责情况追究其行政责任甚至刑事责任。评估中要重点关注诱发网络谣言的因素、传播的规律、社会的影响和治理的过程及成效等方面，及时将评估结果告知各治理主体。各治理主体要在评估的基础和结果之上，找出与己相关的不足之处并探析深层原因，对症下药积极改进，不断提升自己的治理水平和监管能力，完善网络谣言的防范和治理机制，为日后的工作提供宝贵的科学经验和教训。

五、结语

伴随着网络信息技术的发展，越来越多的谣言通过网络媒介进行传播。由于网络传播的范围广、速度快、方式隐蔽、途径多样等特点，网络谣言导致的社会危害也日渐增大，不仅影响个人、集体的名誉和利益，而且影响社会秩甚至政治稳定。目前，我国政府预防网络谣言的意识比较淡薄，谣言监测能力相对薄弱，防治方法比较单一，预警能力较差，缺乏对网络舆论的全面有效地监管和引导；公民则科学知识和法律意识淡薄；网络媒体自身也存在缺陷等等。只有相对应的完善上述问题才能进一步防治网络谣言，减少网络谣言的不利影响。故要构建以政府管制、社会监督、个体自律的多中心综合治理主体结构，施以法律规制、技术防范、网络文化建设等多样化的综合治理手段，选择从事前加强防范到事中紧急控制再到事后严肃处理多渠道的综合治理路径来治理网络环境“污染”。我们或许无法杜绝网络谣言，但我们可以最大努力的防治网络谣言的发生，尽力减少网络谣言所造成的损害，构建绿色和谐的网络环境，紧跟社会主义前进建设的步伐。

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(责任编辑：胡硕兵)

On the Comprehensive Governance of Online Rumors

LI Jing-bao DAI Shui-ping

(SchoolofLaw，NorthwestUniversity，Xi’an，Shaanxi710127，China)

The rapid development of internet information technology not only quickens our information exchange，but also facilitates the generation and dissemination of online rumors，which will affect the reputation and benefit of the subject and may even damage the public safety and social stability.At present the online governance capability and supervision system of our country are relatively imperfect，unable to satisfy the actual demand.This paper analyzes the generation mechanism，dissemination characteristics and social hazards of online rumors，and provides some suggestions on governance measures，such as multi-center governance structure，diverse governance measures，multi-channel governance pathway，and so forth，so as to promote the comprehensive governance of online rumors.

online rumor；comprehensive governance；legal governance；governance pathway

2017-04-05

李景豹(1990—)，男，陕西清涧人，西北大学法学院法学硕士研究生，研究方向为国际法学；代水平(1980—)，男，陕西横山人，博士，西北大学法学院院长助理，副教授，硕士生导师，研究方向为立法学、国际私法。

G206；G913

A

1674-0599(2017)03-0131-10