中国历史上如何救灾

◎ 刘方健

中国历史上如何救灾

◎ 刘方健

中国自古以来就是自然灾害较多的国家之一。据邓云特统计：在中国自有文字记载以来的3703年中，以水、旱、蝗、雹、风、疫、地震、霜、雪等形成的重大自然灾害达5258次，平均每半年罹灾一次。在清王朝的256年中，自然灾害总计1121次，其中旱灾201次，水灾192次，地震169次，雹灾131次，风灾97次，蝗灾93次，饥歉90次，疫灾74次，霜雪之灾74次。这一材料说明，自古以来，水、旱、雹、虫等天灾就是中华民族生存与发展的外部自然环境。

在家国一体的宗法社会中，中国历代统治者以“一民饥，曰我饥，一民寒，曰我寒”作为自我标榜。“生老病死”是民之大事，“养老送终”也就成为了历代王朝民的根本原则。具体演化为施粥、居养、给药、抚婴等政策措施。

灾荒来临的首要任务是动用储备“救荒活民”。《周礼·地官》中的“荒政十二策”，包括“散利”“薄征”“缓刑”“舍禁”等灾荒发生时的国家对个体赈济措施。

“散利”作为临灾治标的主要手段是施粥。因为施粥可以救急，具有所费较少而活人众多并且简便易行的优点。与施粥相关联的是粮食供应的问题，具体措施有移食就民、移民就食、平粜等。孟子提出“河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然”的建议。但这项政策的实施首先需要交通顺畅，如交通困难，运输成本过高，会影响到移食就民或移民就食的效率。其次是要去关禁，遏止地方保护主义，为灾民的迁徙消除障碍。平粜政策是政府动用储备，平抑粮价。在施行过程中要防止出现乘人之危谋取暴利的遏粜、闭粜、官商侵欺、政府变相削禁闭粜。此外，通过严保甲核实户口，掌握贫富差等，有效地调节粮食供求。

由灾荒造成的人民流离失所，其中又以鳏寡孤独废弃者最为严重，从而使其成为国家对个体赈济、社会救助的重点。由安置老弱病残所产生的制度，具体表现为居养、赎子之策。居养为临时收容抚恤的办法，有由国家设立的如居养院、安济坊、福田院等。赎子之法是由政府出资为鬻子饥民赎子。居养政策对于饥荒贫苦的人民有如雪中送炭，但有时也会因执行人员舞弊，使其收效较小。以施粥为例，容易产生的弊端一是主持者以粃糠替代粮食；二是施散不普遍，不能周济僻壤深山之境；三是受灾者非真饿，而饿者不得粥；四是饥病集，易染疾疫。

此外，中央政府通过对全国财政经济的掌控，保证社会再生产正常进行的重要手段，包括灾蠲、灾赈，前者是国家对受灾州县减免应纳钱粮，后者则是国家对受灾地区的钱粮救助。有资料表明，清前期196年中政府救荒用的银两总共约4.5亿两，大约相当于国家10年的财政收入。从救荒钱粮的主要来源看，主要由国家调给、地方筹措和个人捐纳三个部分组成。其中又以国家调给的数量为主体。国家调给的基本原则是：大灾之年，凡可调动的款项都可以用于赈济灾民，这就极大地增强了国家救灾的能力。

国家调动救荒用款分为银钱和谷米两大来源。银钱来源中占首位的是直接从国库拨款。也有动用各省征收并应送往京师的地丁银；动支本省存留为本省日常所用的经费；动支各省暂存的协拨银；动支关、盐税；动支各省封贮银等等。

谷米来源中比重最大的同样是从国库中支取谷米，其他办法还有截漕和外省拨运等。清代漕粮遍及八省，贯通南北，最便于调拨，因此经常用于救灾。截漕有截他省漕和本省漕两种。如本省无粮，则借漕运之便，截他省漕粮备赈。如受灾之省已有征收的漕粮，也可截留自用。

作为银钱谷米来源的补充手段则有纳粟输银的捐纳政策，这是国家通过出售“名器”、授官赐爵的方式进行社会动员，增强救灾的经济实力，如始皇四年十月庚寅蝗、疫，令百姓纳粟千石，拜爵一级。汉文帝时采纳晁错的建议：令募天下入粟县官，得以拜爵除罪。此后成为历朝历代在国库空虚的紧急情况下所采用的一项重要措施。

（本文节选自《福建论坛：人文社会科学版》2010年10期《中国历史上的救灾思想与政策》）