雄安新区的战略意图、历史意义与成败关键

蔡之兵

雄安新区的战略意图、历史意义与成败关键

蔡之兵

4月1日，中共中央、国务院印发通知，决定设立河北雄安新区。在北京大城市病现象突出、京津冀协同发展战略稳步推进以及北京房价屡创新高的背景下，被定义为“千年大计、国家大事”的雄安新区迅速引起了社会各界的广泛关注。本文将对雄安新区的战略意图、历史意义进行全面分析，并指出影响未来雄安新区战略推进的三大关键因素。

雄安新区设立的三大战略意图

（一）缓解北京的大城市病

改革开放尤其是21世纪以来，北京的人口规模迅速增加，由于各种如城市规划与建设滞后、水资源不足、产业转型升级缓慢、区域合作发展受阻等原因，北京已经面临比较严重的城市病问题，其主要表现在：（1）公共产品不足。目前北京市公共产品的供给已经无法满足日益增长的需求，教育和医疗资源已经陷入极为紧张的境地，由教育资源稀缺导致的天价学区房和小孩上学问题已经严重影响了居民的正常生活；（2）资源支撑不足。任何一个城市的可持续发展都要求各种资源的支撑，而北京目前已经遇到资源支撑不足的问题。以水资源为例，根据北京市南水北调办的数据，北京70%的城市用水来源于南水北调工程，城市内部的水源也多来源于河北省，因此北京城市发展的资源支撑已经告急；（3）自然环境恶化。环境污染问题已经日益成为影响和制约北京城市发展的关键问题。2016年，北京市中度污染程度的天数达到90天，PM2.5平均73毫克/立方米，超过国标109%。

这些城市病现象的出现很大程度上是因为北京市过去多年的无序发展和过度发展，由于北京市的发展地位和优势在全国城市体系中过于明显，大量的要素仍然会不断流向北京。虽然北京市已经提出要控制城市的发展，但是无论是管控政策的现实效果还是国外相似城市的调控经验，都能够表明完全依靠北京市自身力量和试图在北京城市内部解决城市病问题是极为困难的。雄安新区设立的第一个战略意图就是通过新区的设立来为北京城市发展分担压力。一方面，北京市可以通过直接向新区疏解部分非首都功能来实现自身发展的减压；另一方面，新区的发展也能吸引大量原本流向北京的各种要素从而缓解北京的城市病。因此，缓解北京的城市病是雄安新区设立的第一个战略意图。

（二）发挥首都城市的区域经济增长极效应

在研究京津冀协同发展战略和疏解北京非首都功能战略的文献中，部分学者提出，北京应该完全放弃经济发展职能。实际上，这种观点是不正确的。一方面，从世界其他国家首都城市发展的路径分析，无论是发达国家中的伦敦、巴黎、首尔、东京等首都城市，还是发展中国家的新德里、巴西利亚等首都城市，它们的发展水平在各自国内城市体系中都是比较高的。因此，首都北京具有较高的发展水平并不是特例。另一方面，北京当前的发展问题实际上并不完全是因为自身经济发展水平过高，更为严重的问题是其与周边区域的协同发展水平太低导致整个京津冀区域发展失衡。也正是因为这种问题，中央政府提出了京津冀协同发展战略，与解决北京城市病问题一样，受限于城市内部区域经济结构——北京市内部发达核心区域被郊区包围，导致辐射效应难以发挥，同时北京多数周边区域都承担着为首都提供和保护水源的功能，导致京津冀协同发展难以完全实现。因此，必须寻找新的既具有首都城市经济发展优势，又能够促进整个区域协同发展的新城市新区域，雄安新区就是这一战略意图的体现。

这是因为：一方面，从设立的背景分析，雄安新区肯定会与当前的首都北京存在密切联系，未来会有部分中央单位、高等院校、科研院所、医院学校、优秀企业由首都迁往雄安，雄安将和北京市一样，同样具备经济发展的各种优势，经济发展速度会保持在较快水平，能够在短时间内具备区域经济中心的实力。另一方面，雄安新区设立在白洋淀周围，自身发展所需资源几乎完全能够保持自给自足，雄安新区并不需要周边区域为其发展做出牺牲。相反，雄安新区将会顺利成为京津冀区域增长极从而推动京津冀协同发展。

（三）新发展理念的现实试验和探索

改革开放以来，传统的经济发展模式为中国经济的腾飞奠定了厚实的基础，我国经济规模已经跃居世界第二位，但是经济发展模式的粗放性也存在包括资源浪费、环境污染、区域差距拉大、内外结构失衡、产业自主创新能力不足等弊端。在我国经济高速增长已经保持多年和国内外约束环境变化的背景下，以习近平总书记为核心的党中央明确指出，我国经济发展已经进入新常态，传统经济发展模式已经不符合我国发展的要求，未来必须依靠新的发展理念来指导经济发展。但是由于发展路径依赖和发展思维惯性，很多地区践行五大发展理念的成效并不尽如人意，比如我国地方政府的“去产能”行为就没有达到预期效果。鉴于这种情况，设立新的经济区域来试验和摸索符合五大发展理念要求的经济发展模式，对于未来中国经济发展转型升级具有重要意义。

在设立雄安新区的通知中，雄安新区被明确要建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。很明显，雄安新区的定位完全是依据习近平总书记所提出的创新、协调、绿色、开放、共享等五大发展理念，而五大发展理念恰恰是习近平总书记在对我国多年来发展模式进行总结与反思，以及对未来世界和中国经济发展趋势做出准确预判基础上提出的战略性指导思想。它不仅指明了未来我国经济发展的主要思路，也提出了我国未来改革的重点领域。雄安新区未来将完全按照五大发展理念的要求发展产业、发展城市、发展经济、发展社会，在实际发展过程中探索正确的发展模式。

雄安新区的三重历史意义

雄安新区的设立，是千年大计和国家大事。从雄安新区的设立背景与定位目标分析，雄安新区具备过去、现在与未来三大层面的历史意义。

（一）面向过去的历史意义：平衡南北区域经济

自东汉末年以来，随着战乱及少数民族内迁，北方经济开始逐渐衰退。而南方由于相对稳定的环境和优越的自然资源条件，吸引了大量带有生产工具和生产技术的北方人民，长江中下游经济迅速发展，福建、广东和广西也得到一定程度的开发，中国区域经济重心自此逐渐南移，南北区域经济开始拉大。虽然这一差距在一定时期（如新中国成立后的三十年内）偶有缩小或者短时间逆转，但是从长期历史视角看，这一趋势在新中国成立后没有得到根本扭转，尤其是改革开放后，南北方的区域经济差距变得更为明显。从经济规模上看，2016年中国地区生产总值排名前四的省份中有3个南方省份、前十的省份中则有7个南方省份；从经济增速看，1978年－2016年间，经济增速排在前五的省份中，有4个南方省份占据前三位和第五位，分别是福建省、广东省、浙江省和江苏省，北方只有内蒙古位居第四位；从城市个体实力比较，通过梳理各种城市排行榜，北方只有北京、天津、大连、沈阳、青岛、烟台等为数不多的城市能进入城市综合实力排行的前五十名，其他的绝大多数城市都是南方城市；从空间组合区域发展看，长三角和珠三角地区已经成为中国乃至世界范围内具有影响力的城市群区域，而北方目前尚无一个成熟的城市群或都市圈区域。

因此，历史上形成的南北区域经济差距问题迄今没有得到解决，这严重地影响了我国区域经济的均衡发展，既不利于整体区域经济的稳定，也不利于北方区域的可持续发展。设立雄安新区则是通过谋求京津冀城市群的崛起来带动整个北方经济发展，从而均衡南北区域经济。京津冀地区实际上已经具备了形成世界级城市群的基础，但由于河北省缺乏合适的参与京津冀协同发展的个体区域，导致整个区域的协同发展始终难以形成。而雄安新区的地理位置与规划规模使其完全能够作为京津冀区域协同发展的第三极，为最终京津冀城市群的形成奠定基础，为缩小南北区域间数百年甚至上千年的经济差距做出贡献。

（二）对于现在的历史意义：历史关键节点上的又一次“以点带面”的决定性改革

在雄安新区设立之前，中国已经设立了18个国家级新区，分别是：1992年10月设立的上海浦东新区，1994年3月设立的天津滨海新区，2010年6月设立的重庆两江新区，2011年6月设立的浙江舟山群岛新区，2012年8月设立的兰州新区，2012年9月设立的广州南沙新区，2014年1月设立的陕西西咸新区、贵州贵安新区，2014年6月设立的青岛西海岸新区、大连金普新区，2014年10月设立的四川天府新区，2015年4月设立的湖南湘江新区，2015年6月设立的南京江北新区，2015年9月设立的福州新区、云南滇中新区，2015年12月设立的哈尔滨新区，2016年2月设立的长春新区，2016年6月设立的江西赣江新区。但是雄安新区的设立通知中，提到了深圳特区与唯一一个国家级新区即浦东新区，这两个新区都是公认的对中国整个国家的经济和历史具有特殊意义的新区，那么通知里面所强调的雄安新区的全国意义体现在哪里呢？本文认为，这种意义只有通过与深圳特区与浦东新区设立的比较才能够体现。

深圳特区与浦东新区的设立时间分别是1980年和1992年，而这两年都是后来影响中国经济发展路径的关键时期。1980年是实施改革开放的第二年，1992年则更为特殊，是市场经济与计划经济重新交锋的关键时期。深圳特区的设立标志着改革开放战略的实施，而浦东新区的设立则标志着我国开始尝试发展具有中国特色社会主义市场经济道路。两区的设立都是在改革压力极大的情况下完成的，既是改革的需要，也是改革的内容，后来也被证明是改革的成功。因此，在改革压力极大的背景下，通过一个点的空间改革来实现模范带头作用，从而促使国家空间的整体改革，是深圳特区与浦东新区设立的全国性意义所在，设立雄安新区的全国和历史意义也在于此。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央所面临国际国内环境的复杂性前所未有、中国发展所遇到的压力前所未有、既得利益集团的势力前所未有、反腐的力度前所未有、对经济和社会发展的反思与认识前所未有，这种背景下，深化改革的压力已经比深圳特区与浦东新区设立前党中央所面临的压力有过之而无不及，因此此时选择设立雄安新区的意图已经极为明显，就是再一次采取用局部空间释放整体压力的以点带面思路，来全面深化改革，从而顺利实现中国梦和民族复兴。

（三）引领未来的历史意义：发展模式由外生型转为内生型、跟随型转为引领型、单极型转为共赢型

虽然定位已经比较清晰，但是一些人对目前关于雄安新区的发展目标仍然有不同看法。有人认为雄安新区自然环境优美，适合当北京的后花园。也有人认为雄安新区主要承担被疏解的北京非首都功能，可能更多的是服务北京，无须过多强调经济职能。实际上，这些观点是极为短视的。从规划内容看，雄安新区的起步区面积是100平方公里、中期发展区约200平方公里、长期控制区是2000平方公里，2000平方公里是一个什么概念？北京六环内面积约为2260平方公里、深圳全市约为2000平方公里、浦东新区面积1210平方公里，而世界最大的东京都市圈，其内部的东京都才2100平方公里、美国发展水平最高的纽约市1200平方公里。因此，雄安新区2000平方公里的长期控制区规划实际上就已经说明雄安新区的发展目标绝对不可能是北京的后花园，而是有着极为远大而清晰的经济发展目标、方案与抱负。

这种目标与抱负可以结合当前的时代背景与深圳、浦东两区设立的目标与效果进行说明。一方面，深圳特区与浦东新区的设立实际上标志着中国由封闭式发展转为开放式发展、由自给自足式发展转为参与全球分工式的发展、由计划经济发展转为市场经济发展。这种转变为中国带来了长达三十余年的高速发展，但发展到今天，这种模式已经遇到包括出口贸易下滑、国内经济增速压力持续加大、收入差距拉大、人民幸福感缺失、腐败现象严重、既得利益集团阻碍改革等诸多问题，某种程度上可以认为深圳特区与浦东新区设立所带来的外向型发展红利已经逐渐消失。另一方面，2016年后，全球范围内以美国为首的西方发达国家开始了一波又一波的逆全球化浪潮，在这些浪潮的冲击下，为这些发达国家带来诸多利益而一些弱小发展中国家及边缘群体利益被忽视甚至损害的WTO贸易体系已经遭遇挑战，这意味着中国已经不可能再像过去那样通过跟随和模仿西方发达国家的生产方式来实现自身的发展，现在中国不仅需要创造出适合自己的发展模式，也必须顺应时代需求，创造出适合世界的发展方式。设立雄安新区面向未来的历史意义就在于，要在外向型发展模式的基础上探索出内向型发展模式、在跟随式发展模式的基础上创造出引领式发展模式、在单极型发展模式基础上设计出共赢型发展模式。这是雄安新区未来发展所承担的历史使命。

影响雄安新区战略成败的三大因素

任何改革都将面临重重挑战，雄安新区也不例外，中央政府的支持将是雄安新区成功的最大保障，“千年大计、国家大事”这一定位已经表明雄安新区将会长期得到党中央和国务院的支持，雄安新区的成功已经具备了最大的前提，同时也有三点内容将对雄安新区战略的成功与否产生影响。

（一）规划的效果能否得到保障

战略需要规划予以支撑。规划的前瞻性、有效性与协同性会对战略的成功实施产生重要影响，雄安新区战略也不例外。下面分别对这三点进行详细解释。

1.规划的前瞻性。指的是规划应该充分考虑区域未来的发展趋势并提前做出准确预判。雄安新区当前发展水平与开发程度都比较低，未来随着具体规划和相关政策的出台，雄安新区的发展将日新月异，各种指标的变化将极难预测，这对各种规划（如城市建设发展规划、公共产品布局规划、人口规划、产业规划）的准确度都提出了挑战，如果规划前瞻性的准确度过差，雄安新区的发展将会陷入北京过去的城市发展路径。北京的城市规划极为缺乏前瞻性，以城市规划中的人口控制目标为例进行说明。1983年《北京城市建设总体规划方案》提出2000年要将常住人口与市区人口控制在1000万和400万左右，而仅仅三年之后，北京市常住人口就已经突破1000万，市区人口更是从未低于400万；1993年《北京城市总体规划》提出2000年要将常住人口与流动人口分别控制在1160万人与200万人，2000年常住人口接近1400万人，流动人口274万人；2004年《北京城市总体规划》提出2020年提出要将常住人口和流动人口分别控制在1800万人和450万人，而2010年北京市的常主和流动人口就已经达到1961万人和705万人。因此，很容易发现，北京的城市规划在预判城市人口变化这一点上几乎完全没有准确过，人口预判的失误必然导致城市建设的相对滞后，最后直接导致北京陷入严重的大城市病。因此，雄安新区的规划一定要体现前瞻性并要保障一定程度的准确度。

2.规划的协同性。主要体现在两方面：区域内部规划的协同与区域间规划的协同。区域内部规划的协同性指的是经济发展规划、产业发展规划、城市发展规划、主体功能区规划之间的协同，这些规划在目前的规划体制下分属于不同的部门，不同规划之间会经常性地出现冲突，从而影响规划的效果和效率。区域间规划的协同主要指的是区域自身的规划与上级区域、地理相邻的平级区域、下级区域的规划协同，中国区域经济具有明显的地方主体主导特征，任何一个区域都是拥有一定自主权、一定利益诉求的经济主体，地方政府之间的竞争以及地方政府与中央政府之间的博弈也会直接影响规划的效果与效率。雄安新区是在三个县城的基础上形成的高级别区域，内部需要坚持一张蓝图的多规合一，外部则需要与国家层面的规划、京津冀协同发展规划、北京与天津的相关规划协同制定。

3.规划的约束性。很长一段时期内，很多规划的约束性在实际执行过程中都无法保障，直接导致规划的目标无法实现。这种约束性的缺失一方面来自于地方政府官员任期与规划的不一致，不同官员的偏好又有所不同，很多时候先前的规划还没有取得效果，新的规划已经出现；另一方面规划缺乏约束性也源于规划缺乏法律保障，我国目前只有《城乡规划法》，但是影响城市发展的还包括其他方面如区域规划与生态规划等。在我国行政区域相互竞争的经济发展模式中，区域规划或者区域关系规划对区域和城市的可持续和协同发展具有重要的指导和约束作用，因此，未来应该在保障规划科学性的基础上，从法律层次提高各种规划的约束力，保障各种规划顺利实现其目标。

（二）符合新发展理念要求的产业体系能否形成

设立雄安新区的通知和前文的分析都已明确，探索新的经济发展模式是新区未来的重要发展使命，因此经济发展对雄安新区的成败同样极为关键。作为经济载体，产业体系的形成与发展是未来的关键所在。从区域经济理论与区域经济实践分析，雄安新区的产业来源有如下三类。

第一类产业来自北京的非首都功能疏解。疏解北京非首都功能已经在稳步进行，新区的设立势必会加快北京非首都功能的疏解。考虑到新区的定位来自于五大发展理念，北京向雄安新区疏解的不可能是低端、有污染、无升级空间的产业，而应该是北京市不符合非首都功能的优势产业，比如部分央企、金融业、IT业、高校、医院、咨询服务业等。第二类产业将形成于与发达地区的合作。河北省当前的省委省政府领导，除了曾经在天津滨海新区任职的雄安新区筹委会书记袁桐利常务副省长外，深圳市委书记许勤也已经调任河北省省长，这些人事安排说明中央政府鼓励雄安新区与我国发达地区采取一定程度的产业合作来发展自身，因此可以预见的是雄安新区的部分产业会在与这些发达地区的合作过程中逐步形成。第三类产业来自新区自身的培育，前两类产业都属于锦上添花型产业，根据雄安新区的定位与历史使命，新区会培育符合新发展模式要求的新型产业体系，而这种产业体系的形成依靠于其他区域是不可能的，因为新区所追求的产业发展路径、产业体系和经济发展方式是目前其他区域所没有的。因此，雄安新区将会根据自身的定位，以我为主地培育符合新发展理念的产业体系，在这个过程中，会借鉴和吸取北京与其他发达地区的产业发展经验。

（三）能否保持“三个稳定”

作为一个承担着历史重任的新区，雄安新区具备绝好的发展前途，但是基于当前的实际情况，雄安的发展需要保持三个稳定。

一是房价的稳定。中国的住房很大程度上已经不再是生活必需品，而是投资和投机的商品，住房的价格也几乎脱离了供需决定价格的理论范畴，大城市的房价已经严重危害了大城市的可持续健康发展。从雄安新区的房价由4000元/平方米上涨到20000元/平方米这一趋势以及4月1日设立雄安新区通知发布后各路炒房客蜂拥而至的情况分析，雄安新区未来需要解决的第一个问题就是保持房价的稳定。房价过快上涨将很快耗尽雄安新区开发程度低和发展成本低这一优势，最终导致新区的发展举步维艰。这需要雄安新区政府在吸引外部要素来发展经济和保持房价稳定之间寻求一个平衡点，在全国与全民炒房的背景下，这将极大地考验雄安新区政府乃至河北省和中央政府的智慧。

二是发展定位的稳定。雄安新区的定位依据是新的五大发展理念，目标是建成绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，目的是探索内生型、引领型与共赢型的发展模式，这种定位并不是文字游戏，而是有其深刻的时代背景与需求，这种定位的实现没有可以参考的例子，必须充分理解这种定位的独特性、困难性，也必须充分认识到实现这种定位的自我探索性，始终践行并坚持这种定位。

三是发展路径的稳定。在经济增长理论中，较低发展水平的区域应该具有较快的经济增速，同时考虑到新区的地理位置与政策优势，因此雄安新区的发展难度并不太大甚至会极为容易，但是在这个过程中如何保持定力，抵挡那些唾手可得的政绩诱惑，始终根据最初的发展定位而不是发展难易程度选择产业进行发展，值得思考。

作者单位：国家行政学院经济学教研部