中西方的治理理论：背景、理念及其比较

李慧

（渤海大学 马克思主义学院，辽宁 锦州 121013）

中西方的治理理论：背景、理念及其比较

李慧

（渤海大学 马克思主义学院，辽宁 锦州 121013）

在当今经济全球化和推进政治民主化的背景下，由国家的政治统治走向社会的共同治理，是世界范围内政治变革的一个趋势。治理理论作为产生于西方的话语体系，其在当今中国的适用性是我们在借鉴西方治理理论时首先要考虑的问题。在不同的实践背景下，中西方的治理在治理主体、治理方式、国家治理与社会治理的主从关系等方面都存在根本区别，我们应深入地探讨和厘清这些区别，批判地借鉴西方治理理论，以探索出符合中国国情的治理模式。

治理；中西方；比较

一、西方治理理论的背景及基本理念

治理是近二三十年内世界政治理论的一个重要研究主题。治理的兴起是西方社会发展的产物，它既是对西方经济社会现实的反思，也是西方政治民主理论的拓展和延伸，同时也是西方社会由现代性向后现代性发展的产物。从治理理论兴起的背景来看，它是与当时的西方经济状况密切相关的，其直接原因在于西方的社会资源配置中国家和市场都出现了失灵，不能很好地对社会进行调控，也不能完成促进公民获得经济利益和政治利益的目的。而同时伴随着西方公民社会的逐渐壮大，也需要新的调控方式来弥补国家和市场的失效，促进公民社会、国家和市场之间的合作。

首先，从西方经济发展来说，20世纪70、80年代起席卷整个西方的经济滞胀危机全面爆发，经济的持续低迷使得以往的社会管理方式难以为继。由于经济的低增长和持续衰退，政府的税收收入日渐衰竭，无法应付社会福利资金的供给，政府的收支缺口不断增大，公众的家庭债务也不断增加。经济的不景气同时导致了失业人口的增加，统计表明，西方发达国家的劳动生产率从20世纪60年代的2.6%下降到70年代的0.7%、80年代初期的0.2%，而失业率则从5.5%上升到6.8%、7.1%，通货膨胀率从1.6%上升到7.5%、9%，西方国家经济发展已陷入了高通胀、高失业的经济滞胀危机，以往的福利制度管理方式已陷入困境，急需一种新的社会管理模式的出现。

其次，西方国家干预经济和社会生活的弊端逐渐显现，要求新的社会管理方式出现。20世纪以来，主张由政府干预经济的凯恩斯主义曾经在西方社会大行其道，凯恩斯主义给政府添加了国家干预经济的新职能，由国家采取宏观调控措施，建立社会福利保障制度，合理分配社会财富，以促进生产和充分就业。但是伴随着20世纪七八十年代的经济不景气，瓦解了政府对充分就业的承诺，且政府减少了社会福利的供给，同时失业人口的增多、人口的老龄化又进一步加重了社会保障负担，阻碍经济发展，从而落入了“福利国家销蚀经济增长的动力、而经济增长是福利国家维持下去的基础”[1]的怪圈，这些都使得用政府刺激经济发展、减少失业的国家干预主义失去了效力。国家无力承受大量社会需求的重担，管理社会公共事业的方式无效又昂贵，中央集权的控制不再有效，公共政策不能在冲突间做出有效裁决，国家的权威已徒有其表，这种危机呼唤着新的管理方式。

第三，西方公民社会的蓬勃发展，要求与国家共同行使社会管理的职能。公民社会是指在国家和市场之外的一切民间组织和民间关系的总和，它们不代表国家或政府的立场，有自己的组织和管理机构，有自己的经济来源，一般独立于政府。西方的各种公民社会组织日益壮大之后，要求独立行使管理社会的职能，或是与政府合作共同进行社会管理，在西方社会中，公民社会经常被认为是控制国家的重要力量，它“强大得足以和国家抗衡，能阻止国家控制和分裂国家之外的社会”[2]117，公民社会也被越来越多的人看作是治理民主化的通道，他们认为，公民社会组织能够提供平台，增强透明性，促进治理的民主合法性，在这些公民社会组织的推动下，新的社会管理方式的出现成为一种必然。

针对西方国家机器和市场在调控社会中显露出的弊端和矛盾，人们开始寻求新的社会管理方式，治理则是在这种背景下寻求解决矛盾、更好地管理社会的另一种模式。从20世纪90年代到现在，西方学者对于治理已进行了卓有成效的探索，关于治理的基本理念和核心观点，西方学者们普遍认为治理是一个灵活性非常大的概念，有很多不确定性，综合学者们对治理的各种阐释，西方治理具有以下几方面的基本理念：

1.最少限度的国家。治理不是中央集权，而是权力分散，不是由国家完全指导，而是国家和私营部门合作。治理的提出在于国家行为的障碍日益增加，其预测、计划和采取行动的能力有限，并且来自各方面的竞争日益激烈，因此国家必须与其他部门分享权力，形成伙伴关系。治理理论认为国家的合法性只在于缩减公共支出，使国家的行为更加有效，国家要停止把自己放在统治权威的位置上，只是在与发展有关的事务中以重要调停者的身份行事，在管理中保持最少限度。

2.公民社会组织的多元性参与。公民社会一般指社会与国家互动，既影响国家又区别于国家的部分，公民社会中各种自愿组织、非政府组织，以及诸如大学、公会与专业组织等民间社会团体建立起多元的公民社会组织，这些组织作为治理的重要参与者创立起政府与人民之间的媒介，既能有效地表达人民的心声，也能给政府施加压力，它们的目的在于确保公共政策与具体实施之间的一致，对公共资源的有效配置与使用，以及防治腐败和提高经济效率等等。西方国家与公民社会组织的合作关系在近十年持续扩张，已经成为西方治理的基本态势。

3.作为互动过程的集体行为。治理理论意味着私营和志愿性机构越来越多地参与战略性决策和提供各种社会服务，它们致力于解决各种社会和经济问题，在做出决策过程中，这些组织必须相互依靠致力于集体行动，为了达到目的，各个组织之间必须交换资源，谈判共同的目标，最终的结果不仅取决于各个组织所占有的资源，也取决于治理规则的制定和进行交换的环境。从这个视角来看，治理也就是一个互动的过程，它强调组织之间的协商关系和系统的协作，对于治理的结果来说具有更多的不确定性和开放性。

4.作为社会协调方式的自组织网络管理。治理理论强调社会网络是自组织的，即社会网络是一些在提供服务上相互依存的组织，它是市场和等级制的替代，拓宽了公共、私人以及自愿部门的边界，自组织意味着更加自主和自我管理，政府只是众多影响社会系统中事件进程的行动者之一，其他社会组织在很大程度上是自主的，不受任何由上级委任的行动者（包括政府）的控制，它们在很大程度上自己控制自己。也就是说，治理意味着自主，自主不仅包括自由，还包括自我负责，是指更大程度的自我治理的自由。

二、中国治理理论的背景及基本理念

在我国的社会公共管理实践中，我们长期以来使用的是“管理”一词而非“治理”，这是因为我国的政治改革主要是以转变政府职能为核心的改革，其中的主要目标是提高政府在经济、社会和公共服务等方面的作用。在我国长期的计划经济时代，实行的是政社合一体制，国家政府管理和社会管理并没有进行区分，两者是合一的。到党的十一届三中全会以后，我国确立了以经济建设为中心和改革开放的基本方略，并开始了市场经济改革，这就要求我国进一步对政府职能改革和放开。到上世纪90年代末，我国正式提出了政府职能为宏观调控、社会管理和公共服务，由此社会管理作为政府职能首次被明确定位。只是这时的社会管理的主体只是单一的政府，其他的社会组织、公民等还远没有成为社会管理的主体。进入新世纪以来，我国的社会、经济等各方面发生着巨大的变化，正在向多元化的社会发展，如经济成分的多元化、利益分配的多元化、社会组织形式的多元化、社会生活的多元化等等，而由此产生的社会矛盾和社会问题更是异常复杂，面对这些形势，我国的社会管理体制也必须进行变革和创新。

首先，我国在经济增长的同时，社会问题也逐渐增多。改革开放以来，我国经济的发展始终保持着较高的增速，从改革开放到新世纪初，我国的经济年均增速达9.9%，进入新世纪的前十年，我国的经济平均增速也在10%以上，远高于同期世界经济4%的增速，即便是在国际金融危机最严重的2009年，我国经济也保持了9.2%的增速。到2011年，我国已成为经济总量在世界排名第二的国家。与此同时，经济的增长并不必然带来社会的稳定，我国正处于经济快速发展和改革的关键期，各种不稳定的因素都存在，各种利益之间的冲突引发的社会矛盾明显增多，有些社会问题还比较突出。据统计，新世纪以来我国社会的群体性事件明显多发，从2000年到 2013年末共发生百人以上群体性事件 871起，其中，2010、2011年群体性事件在170起左右，2012年则为200起。群体性事件的多发表明当前社会矛盾和社会冲突逐渐激化，而传统的政府管理模式已不能很好地处理这些问题，如何化解社会矛盾、解决社会冲突，都需要我们探索出新的社会治理模式。

其次，社会日益多元化背景下，政府管理存在缺位、越位、管理方式单一等突出问题。我国社会正在向多样化发展，经济的多样化、利益的多样化、社会生活的多样化、社会组织的多样化等使当前的社会事务和社会问题异常多变和复杂，政府单一管理的模式弊端日益显现。据调查，我国近年来发生的百人以上群体性事件中，因公民与政府或政府官员之间的矛盾引发的占44%，在统计导致这类群体性事件的起因时，位居前列的劳资纠纷占30%，执法不当占20%，拆迁征地占10%，这些多是与政府管理缺位、越位相关的纠纷。政府公权力运用不当是引发此类群体性事件的首要因素，在行使公权力时，政府部门及相关工作人员存在着一些不依法办事、权力滥用、执法行为简单粗暴或者是不作为的现象，对社会管理存在缺位，使民众与公共部门之间矛盾激化从而引发群体性事件。在当前社会环境下，政府单一管理社会的弊端越来越显现，急需其他社会组织、社会力量的共同合作与治理，这些都要求我国的治理方式发生改变，要靠多元的社会主体共同来治理社会。

第三，我国的社会组织规模不断壮大，在经济与社会发展中的影响力逐步增强。随着我国市场经济的发展，社会中涌现出越来越多的社会组织。在1988年，我国民政部门登记的社会组织有4446个，到2004年，增长为28.9万，而到2014年，则增长为54万，已是1988年的100多倍。从宏观经济总量看，社会组织对经济增长和稳定有着巨大的影响，已经成为日益强大的经济力量。同时，社会组织作为政府公共部门和市场企业之外的第三部门，它的独立性、非营利性、非政府性、志愿性等使其能弥补政府和市场的缺陷，在社会治理中起到不可替代的作用。目前，我国的社会组织发展已进入一个稳定和成熟的阶段，已从以往单纯数量的增长转变到数量与结构优化同时并进，而政府对社会组织的态度也由以往的单纯管控转向支持和服务，社会组织参与到社会公共服务和治理中的作用明显增强，将进一步形成政府和社会组织共同治理社会的格局。

面对着这些形势上的变化，我国的社会管理不论从观念上还是实践上都发生了深刻的变革。2004年党的十六届四中全会首次提出了建设 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，从这里对社会管理格局的设定和其各项内涵的阐释可以看出，我国的社会管理正发生着巨大的变革，正如俞可平指出的我国治理发生了五个方面的转变：“从一元治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务政府，从党内民主到社会民主。”[3]因此可见，我国的以政府为单一主体的权力管理模式正在过去，而监督下的多元主体的社会治理模式正在成为现实。到2012年，党的十八大在以往对社会管理格局设定的基础上，又加入了“法治保障”，这标志着我国的社会管理逐渐走向制度化管理，进入法治保障的深化阶段。而党的十八届三中全会进一步把推进国家治理体系现代化作为全面深化改革的总目标，并首次提出“社会治理”一词，要求改进社会治理方式和提高治理水平。从社会管理到社会治理一字之差，其突出的转变却是多方面的，从治理观念上说，由以往的政府本位管控观念走向了合作化观念，主张政府与社会各主体之间的合作式治理；从治理主体上说，由以往的政府主体走向多元化主体，主张政府与其他社会主体之间的平等关系；从治理方式上说，由以往的政府权治走向协商化的方式，主张政府与社会主体之间的对话共治；从治理过程上说，由以往的自上而下行政式命令管理走向互动式治理，强调社会主体自由地行使权力以及权力运行的多向互动。

三、中西方治理理论的比较

随着社会治理在我国的逐步推进，近年来学者们对这一问题进行了广泛研究，并试图将西方的治理理论应用于我国的社会现实。事实上，治理理论作为产生于西方的话语体系，它在中国的适用性首先是我们应当考虑的问题，同为治理，它在西方和中国的语境中具体内涵必然大为不同。而且，西方治理理论包括的內容庞杂，在社会的各个层次，从最基层到跨国范围内都可以使用治理词汇，其核心概念并不明确，主张各有不同，甚至是相互矛盾的。正如西方学者指出，“治理被许多大不相同的意识形态群体用于各种不同的、常常是互相冲突的目的”[4]。也有学者指出，“治理的概念以毫无章法的形式出现，成了一个含义广泛、无所不包的术语，有时与‘政权’联系在一起，有时与‘世界秩序’联系在一起，国际金融机构也在使用这一术语”[2]263，等等。因此，治理的概念在使用中必须适当地加以限定，在具体分析中运用。在我国，治理概念的运用主要是在政治层面，用于国家治理、政府治理、社会治理等等。而西方治理在政治层面的含义主要是区别于以往的权威统治或独裁统治，强调治理的过程不是统治和控制，而是互相协调；治理的主体既有公共部门，也有私人机构；治理不是一种正式的规则和制度，而是一个持续互动的过程，等等。从这一政治实践视角来看，我国的社会治理与西方治理有以下几方面的区别：

第一，治理理论的背景是国家、市场与社会之间的相互制衡状况，在这一点上，我国的国家、市场与社会之间的关系与西方相比存在着很大的不同。在西方，历史上曾经出现过国家中心论和社会中心论，伴随着早期自由主义模式运行带来的市场失灵，政府开始进行干预和管制，但是政府职能的调控和干预在实践中也陷入了困境，这说明单纯从国家中心的角度或是市场、社会中心的角度都无法处理好国家、市场与社会之间的关系。从当今西方国家的实际状况来看，国家与市场、社会的界限已日渐模糊，开始不断交融与整合，公民社会组织的壮大成为社会的主要发展潮流，三者日益进入了合作、分工和相互制衡的状态。在西方治理的模式下，不再是由国家集权或是完全按照市场原则进行分配和管理，而是国家和公民社会组织合作，多元竞争成为公共物品和服务生产的主要方式，国家管理权力不断下放，社会事务的管理更多地由公民社会组织承担起来，形成了大社会、小政府的管理格局。而在我国，长期以来的计划经济体制形成的是相应的国家全能主义社会结构，国家与社会是一体的，国家掌握着社会资源，对社会进行集中调控，而社会对国家则具有较强的服从性和依附性。改革开放以来，中国社会开始从全能的计划经济走向市场经济时代，整个社会、市场要求脱离政治的控制，中国社会长期以来的国家和社会高度一体化的格局正在瓦解。通过改革开放30多年的发展，我们可以看到，在很多领域，国家权力的控制与干预在不断减少，社会、市场对资源进行配置有了明显的优势，政治权力不再是资源配置的唯一途径。社会领域的流动性和开放性明显增强，社会开始从国家的控制下不断分离，各种社会组织不断涌现，介入到政府与企业、个人之间，形成了政府、市场与社会组织共同构成的利益多元化的社会结构形态，国家权力控制的范围逐渐缩小，而社会管理的权力逐渐增强。但是，从目前的社会格局来看，我国仍然是大政府、小社会的格局，国家控制仍然起着绝对的主导作用。

第二，在国家治理与社会治理的主从关系上，我国的治理模式与西方治理模式是完全相反的。在西方，治理理论的提出就意味着最小限度的国家，它也被看作是“国家权威的丧失、国家行为效率和效率降低、国家已经丧失它的行为能力，难以预测自己的行为后果，难以避免产生有害的影响”[5]的产物，治理理论的创始人之一罗西瑙也将治理称之为“没有政府统治的治理”，他们普遍认为，在治理的协作方式中，政府不享有清晰的政治地位，他们旨在限制政府在经济领域的权力以维护市场和社会的首要地位。治理不考虑“政治权力的特殊性”，它通过市场式的决策排斥政治来治理社会，是一种依循市场模式的协调。可以看出，西方治理强调的是社会、市场在治理上的主导作用，并相应要求国家、政府的合法性和功能性减少。在我国，国家治理和社会治理是当前治理中两个非常重要的概念，那么两者之间是什么样的关系，党的十八届三中全会中提出的“治理体系”更为直接地说明了两者关系和相结合的方式，其中把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，国家治理体系“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制”[6]，而社会治理主要针对的是解决社会领域中的社会问题，社会治理是国家治理体系中的一个重要组成部分。也就是说，我国目前的定位是国家治理处于主导地位，是在国家治理主导之下的国家治理与社会治理相结合的方式。

第三，我国治理的主体和方式与西方治理有明显不同。西方社会治理的主体不只是国家、政府，还包括各种社会公共机构、网络和社会群体等。治理是形形色色的社会代理者，如公共治理部门、半公共机构、私人公司、游说团体、公民、咨询人、消费者团体等之间的一种协作方式，它是公和私的代理者，其中有些代理者强大得足以挑战中央政府，通过它们之间的协调协商来处理公共决策的过程。而治理的手段也不是上令下行、强加于人，它强调治理主体之间的协调和伙伴关系，对公共决策问题进行协商和规范，它避免政治性的技术官僚统治，通常在某些局部性领域的政策实施有推进作用。但也有学者指出，这种治理方式也存在很多弊端，如从长期看，它不能进行全盘权衡、以及在对局部政策管辖范围之外的问题做决断时无法真正解决治理危机。在我国，社会治理的主体也强调不仅包括党和政府，也包括公民和社会力量，但其中所占的地位是不同的，党的十八届三中全会比较明晰地阐释了社会治理主体的分工：“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[6]也就是说，在多元主体的治理过程中，党和政府居于主导地位，目标是维护社会的稳定和安全，而其他社会团体在于激发活力，积极参与和协同治理。同时，在治理手段上，我国的社会治理虽然也强调互动，但互动的前提不能离开党委负责和政府主导，虽然在当前的改革进程中，强调社会团体力量与政府的交互性作用在呈现和推进，但是党委和政府的主导性地位始终不变，不可能出现在西方社会治理中某些社会群体能挑战中央政府权力的情况，这也是中西方在社会治理方式上的重大差别。

由此可见，治理理论及其实践在我国的特定环境下必然与西方有着明显的区别，对于西方治理理论，我们决不能全盘的拿来主义，而应选取其特定的内涵，联系我国的社会现实来探讨其适用性，最终探索出一种适合我国国情的治理模式。

[1]罗云力.西方国家的一种新治理方式——社会民主主义的第三条道路研究[M].重庆：重庆出版社，2003:3.

[2]彼得·姆拉维提.公民社会与民主[A].何增科、包雅钧.公民社会与治理[C].北京:社会科学文献出版社，2011.

[3]俞可平.中国治理变迁30年（1978-2008）[J].吉林大学社会科学学报，2008，（3）:5.

[4]辛西亚·休伊特·德·阿尔坎塔拉.“治理”概念的运用与滥用[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社，2000:317.

[5]弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安.治理问题与现代福利国家[A].俞可平.治理与善治[C].北京:社会科学文献出版社，2000:108.

[6]中共中央关于深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(1).

责任编辑：孙 静

F124

A

1009-0169（2017）04-0030-05

本文为国家社科基金青年项目“马克思恩格斯社会治理思想与当前我国社会治理实践研究”（15CKSOO2）；教育部人文社会科学研究专项（中国特色社会主义理论体系研究）项目“恩格斯晚年的社会主义构想与中国特色社会主义建设研究”（14JD710047）的阶段性研究成果。

李慧（1982-），女，陕西商县人，渤海大学马克思主义学院副教授、哲学博士，硕士研究生导师，主要从事马克思主义哲学史研究。