社会动态稳定的治理建构

陈晓运,吴姿其

(1.中共广东省委党校,广东 广州 510053；2.中山大学,广东 广州 510275)

一、导语

诚如亨廷顿所言，现代性孕育稳定，现代化滋生乱象。改革开放以来中国现代化推进过程中，以人大代表选举、政协民主协商、基层群众自治、民族区域自治为核心的制度化政治参与不断深化，但与此同时，以工人、学生、农民、农民工、下岗工人、教师、退伍军人等群体的上访陈情、法律申诉、集体行动或暴力冲突等为代表的非制度化政治参与也时常可见。由此，党委政府出台了各类政策，采取了各种举措，将“维稳”放在治理的核心位置。

在此背景下，维稳研究也日趋成为显学，积累了大量成果。其中，学者们提出关于中国社会稳定的两种基本观点。一种观点认为，一系列非制度化公民参与现象表明中国社会动荡不安，社会冲突浪潮正在中国涌现，它不仅是经济增长的阵痛，而且是潜在的政治威胁。另一种观点认为，中国社会总体稳定的基本形势没有变化，但是，社会整体上处于刚性稳定状态，即政治权力具有排他性和封闭性，存在着巨大的社会风险。

上述观点不无局限。一方面，它们忽视了社会动态稳定的常规存在。从社会发展的历史看，世界上任何地方的人们只要一起生活和交往，就必然存在冲突；社会冲突的产生、扩大和消弭是常规现象。改革开放以来的中国不外如此。另一方面，它们忽视了中国社会治理优化。近年来，中国政治体系的开放性和社会治理现代化水平不断提升，各级政府陆续完善公民有序参与的制度建设，普通民众的政治参与日趋纳入国家治理的制度框架。从现象层面看，改革开放以来中国社会一直处于动态稳定之中，而非动荡不安或者刚性稳定。即，尽管存在一系列社会冲突事件，但它们并没有激发系统性的社会或政治危机。

那么，这种社会动态稳定如何得以存在？学者们提供了两种启发性思路。一种思路从制度着手强调中国政治体制的调适性。蒂克森(Bruce J. Dickson)指出，“调适”是政治体系对社会领域的不同需求的反应和回馈，是权力高度集中的政党体制中执政者促进政权维续的改革策略。共产党国家的政党体制具有自我调适的弹性空间，它能够有效吸纳经济和社会发展进程中产生的各种挑战，比如通过建构完善党与国家、社会之间的沟通机制。黎安友也指出，中国共产党的政治体制柔韧而有弹性，它建立了饶有成效的公众利益表达机制和社会抗议管控机制。另一种思路从行动着眼强调政府维稳的秩序保障效能。比如，信访体系是群众路线在社会治理领域的体现，是国家主导下动员群众参与的制度化渠道，在反映民情民意、加强民主监督，表达群众诉求和维护社会稳定中发挥独特作用。对于普通民众而言，他们不仅到信访局上访、信访，而且也向法院、检察院、纪委、电视台、党报等反映问题。又如，地方政府在维稳方面推行系列举措，包括社会风险排查、矛盾化解、诉求吸纳和物质安抚等。

上述思路为理解动态稳定提供了启发。但是，上述文献较少考虑制度设计与机构行动如何共同促成动态稳定；而且，许多文献侧重于强调现行制度设计的局限和政府稳控行动的成本，较少从积极正面的角度分析社会动态稳定的治理建构逻辑。鉴于次，本研究试图探讨的是，中国的国家体制和治理行动包含何种塑造社会动态稳定的要素？它们如何发挥作用？

基于资料梳理和文献分析，本文指出，官民分治、全面维稳、话语反制和策略变通是促成社会动态稳定的基本要素，它们发挥着政治风险阻断、体制力量联动、德治形象构建和实用主义稳控的主要作用。

二、要素描述：社会动态稳定建构的基本依托

(一)官民分治的体制架构

从体制上看，官民分治是中国政治设计的一个基本特征。一方面，作为超大型国家，中国国家治理包含从中央政府、地方政府到基层政府的多级体系，政令出于中央，执行在于地方。另一方面，普通民众的经济、社会和政治生活与国家治理息息相关，是中央政策和地方执行的目标群体。这样就形成了以中央为顶点、地方政府与普通群众为两端的三角架构，中央政府主治官，地方政府主治民，而地方政府与普通民众皆受治于中央。

这一政治架构使“治官”和“治民”分设。中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力，而实际管治各地区民众的权力则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央大政方针,均可因地制宜地行使治民权,灵活处置所辖区公众事务，包括维护社会稳定。[1]

由此，中央政府处于超然状态，地方政府则须“守土有责”。一方面，中央政府要求地方政府“矛盾不上交”。以信访为例，为避免地方问题向中央积聚，《信访条例》规定信访“坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，要求地方政府解决信访人越级上访等“非正常上访”问题。另一方面，中央政府对下级政府的维稳表现设定了管理目标，据此考评地方官员。这一情况在各层级政府中都存在，上级政府普遍要求其下级政府“矛盾不上交”。举例来说，某市发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》，明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为，其下辖的县区乡镇政府不得不各显神通避免群众越级上访甚至赴京上访。

因此，在这种体制架构之下，地方政府成为了中央政府与普通民众之间的一道“防火墙”，给予中央政府在面对民众不满时以调适的空间。

(二)全面维稳的机制安排

从机制上看，将社会不稳定现象的消解纳入制度框架，是国家推进治理现代化的必然要求。改革开放以来，中央到地方各级政府对社会稳定的要求日趋强化，一套全面维稳机制日趋成型，成为维持社会动态稳定的基本手段，具有以下基本特征。

首先，全面维稳具有专业性。其标志是“维护稳定工作领导小组办公室”(简称“维稳办”)的普遍设立。上个20世纪90年代初，因企业改制破产等问题引发大量社会矛盾，维稳办应时而生。中共十七届四中全会要求各级党政领导干部“切实抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任”,维稳上升为中央方针，各级政府随后都设置了“维稳办”,配套了内设机构、人员编制和经费投入。当前,从中央到各省、市、县直到乡和街道、乃至重要事业、企业单位都设置了“维稳办”,下设多个办事机构、承担多种职责。近年来，各级政府持续优化全面维稳，比如，立足“小事不出村(社区)，大事不出镇(街道)”，针对日常矛盾纠纷建立联调机制，强调上下联网、横竖到边、全方位“大综治、大维稳、大调解”，整合基层综治、信访、司法等方面的资源建立县镇村三级维稳平台，负责接待群众诉求、受理综治信访事项、联调联处矛盾纠纷、督促化解措施落实，建立规范台帐档案等。

二者，全面维稳具有整体性。除了维稳办这一专职机构外，各级党政体系都具有维稳功能。比如，隶属党的系统的政法委自1990年恢复设立后，维稳职能不断得到强化。1991年中央、省、市、县均成立社会治安综合治理委员会，下设办公室(即综治办)，与政法委合署办公。1999年7月，党委610办公室(对外称人民政府防范与处理邪教办公室)成立并与政法委合署办公。同时，维稳办也与政法委合署办公。政法系统成为维稳中枢，在最高层以中央维护稳定领导小组为最高权威，依附其上有综治委等机构，统管公检法和安全等部门。[2]此外，党政系统的各个“口”都肩负维护本地区、本领域相关事务的维稳职能，比如，统战部专司联系民主党派、民族宗教、港澳台、党外人士等社会各界力量。

三者，全面维稳具有同责性。社会稳定不仅是央地共同意志，而且在职责履行和责任追究上越来越强调“党政同责”。即从省一级到镇街一级，无论党委系统还是政府系统，虽然在维稳出现问题之时承担的政治、纪律和法律责任不尽相同，但都需要对特定领域的维稳承担职责。按照官方话语表述，即“党政同责，一岗双责、齐抓共管、失职追责”，借此保证党政维稳同心同向同行。具体操作中往往强调“属地管理、分级负责”、“层层落实责任，层层传导压力”、“谁主管、谁负责”等，并建立相应考评机制。

四者，全面维稳具有持续性。每当发生群体性事件，或进入政治敏感期，各级政府各个部门都以维稳为首要任务，甚至基层政府工作人员都要“承包”任务，年复一年不外如是。同时，由于社会矛盾未必能够短期内妥善化解，维稳并非“一阵风”，一旦某个事件、个人和组织被判定为“影响和谐稳定大局”，常常会受到持续关注，比如，以秘密方式开展活动的宗教组织一直受到严密管控。

(三)反制话语的常规框定

在体制机制建设的基础上，社会动态稳定必须在行动层面推进。其中之一即话语反制。由于普通民众在矛盾冲突中经常向政府“讨个说法”，因而，政府往往需要相应“给个说法”，这种现象可称为社会稳定治理的话语反制，即党政机关通过制造认知标准和解读范式等影响社会感知，平衡民众提出的理据，争取公共舆论的支持。

从实践层面看，当普通群众表达自身诉求时候，常常要求政府“给个说法”。譬如，观察工人群体发起的非制度化公民参与，陈峰发现，国家在改革过程中延用了社会主义话语来正当化市场改革，这促使工人在过去的社会主义时代和文化大革命时期寻找框构其诉求的道义正当性的话语。[3]87-107又如，朱健刚发现，小区业主抗争中老人往往特别积极参与，而且他们的行动带有鲜明的社会主义群众动员色彩，在他们那里，社会主义国家是人民当家作主的国家，国家的政策和法律是保护人民权益的。如若这一原则遭到破坏，那么他们的抗争就类似于“革命无罪、造反有理”一样具有正当性。具体到抗议过程，老人家们的文宣工作也往往使用“人民”、“群众”、“团结”等话语，与此同时，通过塑造对立面如何欺瞒群众使得自身具有强烈的“正义色彩”。这些行动往往能在具有同样社会主义政治斗争经历的老人中获得响应。[4]再如，郭巍青和陈晓运发现，最近几年来围绕环境污染和健康威胁产生的集体抗争普遍使用的框架是“风险话语”，它指的是社会抗争过程中抗议者指称的科学技术的不确定性，即技术带来的不可预知的安全威胁。[5]

从宏观层面看，针对普通群众要求的“给个说法”，“进步论述”是支撑社会稳定建构的核心话语。这套话语预设了治理者的先进性，即具有睿智，能预见社会发展；具有公共性，能顾及民众集体利益；具有前瞻性，能考虑社会长远利益；具有担当性，能始终承担为民服务责任。因此，一旦某一决策部署被标签化为“国家或大局需要”，“个人利益”就需让位于“公共利益”，普通群众的“小道理”就服从于党委政府的“大道理”。

在此背景下，一方面，与中央的宏大话语对接，是地方政府话语建构的惯常操作。比如，地方政府驾轻就熟援引中央精神，让自己成为“以人为本”、“科学发展观”、“和谐社会建设”等宏大话语的言说者和实践者，使自身行动具有政治上的“高度”;[6]另一方面，地方政府常常提出各类具体反制话语。比如，将重点项目定位为“国家建设”、“国家项目”，属于“公共利益”、“民生工程”，要求普通民众“顾全大局”，在“家”与“国”、“个人”与“集体”、“少数”与“多数”的价值面前作出“正确的”选择，从而以“大局”的政治伦理正当性反制公民的“个人”诉求。[7]再如，地方政策常常使用“一小撮别有用心者”、“不明真相者”定义社会不稳定事件参与者，特别是将积极分子或带头人定性为人民中的“个别坏人”、“搞阴谋诡计的”、“需要进行孤立、清除和打击”的对象。[8]328-329

(四)策略运用的灵活变通

各级党政机关维稳时会从话语层面为行动提供合法性，但更重要的是直接应对处置社会矛盾冲突，从而保障社会秩序总体可控和动态稳定。这一过程即涉及维稳的策略运用。部分研究指出，针对规模较大、影响较大的社会不稳定事件，地方政府可能采取强力压制，某些社会管理者似乎更愿意采用“政治性手段”而不是“法理型手段”来解决群体性事件所造成的危机局面。[9]又如，由于受限于强力工具运用的制度约束，地方政府也可能从群众的“关系网络”(亲朋好友等)介入干预，[10]这种“关系型压制”主要依赖抗议者亲戚朋友的劝说和施压来瓦解大规模群体性事件。由于地方政府在抗议者的部分亲戚朋友的工作中起着主导作用，它们的胁迫往往对抗议者本身造成情感的压力。特别是在群体性事件中，随着舆论压力日渐增大，通过暴力手段压制抗议通常会导致巨大的反弹,因此,“关系型压制”开始变得更为常见。[11]关于国家调解工人劳动争议的研究也发现了地方政府的疏导性压制。从80年代中期开始,政府一直积极地强化自身作为劳动争议调解者的制度性角色和实质性权力，通过动员各类调解机构不断地主动介入、吸纳和消解集体性劳动争议，使得工人行动逐渐个体化，这是国家以柔性策略疏导工人抗争的“调解者角色”。[12]再如，地方政府在维稳种也会使用包容策略，即运用允诺公众表达诉求的治理方式，通过构建参与机制、吸纳社会精英和明晰制度规则，着力推进自下而上的社会参与，在政策过程中赋予公众动议权、执行权和监督权，甚至部分决策权。

在维稳实践中，各级党政往往灵活变通运用各种策略。比如某些时候选择拖延和妥协；其他时候选择“拔钉子”，即对上访者尤其是上访组织者采取强力打压的方式；另外一些时候则选择“开口子”(满足上访者的经济要求)或“揭盖子”(上级政府要求下级政府改善服务,纠正不端行为,甚至惩处因贪渎或官僚主义等问题导致不稳定事件发生的基层官员)。[8]更多时候，各级政府普遍综合运用各种策略，比如将物质安抚和讨价还价常规化，运用制度层级与群众拉锯，及建构政府道德领导形象换取舆论理解等。[13]黄卫平和陈家喜对S市N区多个业主维权的案例比较研究就发现类似特点,他们称之为“区分性回应策略”,即地方政府针对不同原因的业主维权、不同类型的维权精英、不同的维权策略采取了“区分性回应”。即，对于那些理性、与政府合作的业主精英，围绕环境污染这一带有“正义性”的议题所进行的维权行动,地方政府采取吸纳与合作的回应策略，将维权精英吸纳到体制中来，让他们在制度框架内进行利益表达；对于由专家型业主所进行的技术型维权行动，以及具有较大国际影响或者新闻价值的议题，地方政府采取在制度框架内对话、召开专家听证会协商，以及动员组织资源嵌入社会，让党员、公职人员去说服群众，瓦解集体行动；对于对抗型的维权行为，并且所涉及的局部利益议题则采取了压制与分化的策略。[14]

三、逻辑分析：社会动态稳定建构的内在机理

(一)官民分治：政治风险阻断

官民分治有助于阻断政治风险，即使社会不稳定及其治理挑战局限于地方层面而不至于上升为体制危机。这里可以做一个简单比喻。为了烧开一座巨大的锅炉并获得开水，但又不能把锅炉烧爆，烧锅炉的人降低风险的办法即是在大锅炉之下分设小锅炉，由小锅炉烧开一定比例的水并输送到大锅炉。这样一来，锅炉负责人只需挑选看管小锅炉的管理者，并根据烧小锅炉者的表现决定奖惩，就可以较好实现预设目标。原因在于，烧小锅炉者的位置调整掌握在烧锅炉者手中，一旦小锅炉烧爆则随时可以撤换已平息不满，而其中较为优秀的表现者及其经验则可为他人借鉴。官民分治诚如“分散烧锅炉”，上级政府犹如锅炉负责人，下级政府犹如烧小锅炉者。[15]蔡永顺的研究也指出，当今中国“多层级的政府体制”(multiple levels of authority) (中央政府-省级政府-市政府-县政府)使得国家拥有很好的韧性,因而有利于解决这一困境:中央政府既可以避免压制带来的公众指责批评进而损害其合法性,在一定限度之内的社会不稳定因素对群众和地方政府都可以形成限制。因此,这种多层级的政府体制使得过去几十年来在大量群体性事件爆发的情况下,国家仍维持着社会稳定。[16]

官民分治及其政治风险阻断效果还强化了地方官员与普通民众的政治认知。一方面，下级政府更具“对上负责”的行政理性。分税制实施之后，中央政府的资源掌控能力得到极大强化，并对之下各级政府体系形成较强的调动能力，各级政府为了获得推进地方经济社会发展和公共服务供给的资源，以及实现地方官员自身的晋升动机，不得不一层一层的“对上负责”，按照中央指令设置的各类“指挥棒”贯彻落实。另一方面，普通民众的信任和问责往往具有差序性，即对上级政府特别是中央政府更高的信任和对下级政府特别是基层政府较高的不信任，民谣就有“中央是恩人,省里是亲人,市里是好人,县里是坏人,乡里是恶人,村里是仇人”的说法。“分散烧锅炉”的结果就是普通民众的归咎目标更加聚焦于基层政府，而将上级政府视为制约下级政府和保障权利的依赖者，民众即使对上级政府有质疑，也只是对其监督下级政府能力存疑而非针对其意图。正如应星的研究所指出的，负责社会动员的精英常以“贪官-清官-明君”对号法向群众解释自身的行动从而争取参与者，这一套“多数贪官-少数清官-光荣而正确的中央”与政府的对号法相互对象，共同指向了一个信赖的对象(中央和人民)、一个争取的对象(清官和不明真相者)、一个控诉的对象(贪官和坏人)。[8]330-331

(二)全面维稳：体制力量联动

改革开放以来，社会稳定治理的局限之一是“铁路警察、各管一段”的部门分割。比如，社会稳定风险信息集中于某一部门，暴力治乱工具隶属于某一系统，在特定社会不稳定问题处置中往往需要统一口径、协调行动。这在普通群众政治参与手段多样化、组织快捷化、动员开放化和行动离散化日趋强化的背景下显得更为迫切，社会稳定的动态控制有赖于体制力量的整合运用。

全面维稳的建立即是联动体制力量的重要机制。其中，专业性维稳机构的设立保障了社会稳控的常态化，而维稳在体制内的整体布局则保障各个系统、各条战线都有维稳职能和任务。由于党政同责，基层党委政府面临维稳工作考核的考评压力，加之社会管理能力弱化、干群关系日益紧张、上级维稳要求不断加强，不惜代价确保“不出事”成为底线任务，即不发生冲击地方经济和社会秩序的重大群体性事件或舆论事件。因此，各级政府在社会风险排查时强调“抓小、抓早、抓苗头”，使不稳定因素最大限度化解在萌芽状态，消弭于矛盾未发、问题未现之时，争取“不出事”；在利益协调时强调“快、准、稳”应对社会矛盾，避免小隐患、小问题和小矛盾演变为大冲突、大问题、大事件；在危机稳控时避免群体性事件持续化、扩大化、扩散化和变异化。

由于维稳工作的持续推进，各类社会问题都有常规性的力量介入，从而避免出事、小事化了、大事摆平。比如，地方政府不断健全基层人民调解、行政调解、司法调整衔接机制，同时加强专业性、行业性调解组织建设，加强社会力量参与社会利益协调的主体作用，积极推动第三方参与矛盾调处化解，利用传统社会和文化体系中极为发达的“调解”机制，建立邻里调解、家庭调解、宗族调解等。再如，地方政府推进重大事项社会稳定风险评估，以利益调整、经济补偿、公共安全、环境影响等易引发社会稳定风险的事项为重点，举凡基层社区经济发展中事关群众切身利益的重大决策(土地征用和拆迁补偿)，涉及相当数量群众切身利益的重大改革(企业改制重组)，涉及较多群众切身利益且被国家、省、市、区拟定为重点工程的重大项目等(公共服务设施和工业项目等选址、征地和建设)，皆要求开展合法性评估、合理性评估、可行性评估和可控性评估。

(三)话语反制：德治形象构建

反制话语框定有助于建构治理的德治形象。在中国，德治是儒家学说倡导的道德规范，是治国理政的应有风格。中国共产党承继了古代为政以德的思想，重视民众的人心改造，使人良善，也重视官员的勤政修身，不荒政务，从而以道德感化和行动感召教化民众，使之服膺于治理。这种德治诉求从新中国成立以来就长期存在。早在建政初期，共产党塑造社会主义“新人”就体现了国家对个体加附道德“锻炼”指令，向全社会宣传政党的伦理要求，使成圣修身下推至普通民众，树立依循国家要求对“人民-敌人”、“公-私”、“集体-个人”等政治分界有“正确”理解。[17]在这种情况下，一方面，普通民众被要求“识大局”；另一方面，地方官员也被要求“为人民服务”、“尊重群众”、“走群众路线”。新千年之后，德治诉求正式变成治国方针。2000年时任国家主席江泽民同志在《中央思想政治工作会议上的讲话》提出，“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用”。其后，他在全国宣传部长会议上又明确提出依法治国与以德治国相结合的方略。在此背景下，面对社会稳定问题，一旦普通民众要“讨个说法”，国家“给个说法”，即是建立一套体察民意、回应民情、依法治理的德治形象。在官方的政治表述中，这是“走群众路线”、“听取群众意见”、“回应群众期盼关切”的表现。

这种基于话语反制的德治形象建构之所以有效，原因是中国的“国家”依然最受普通民众认同。普通人眼里，国家具有高度的道德性，其正当性不可置疑。[18]尽管个人价值在现代化过程中开始崛起，然而，国家之外的个人和群体(如家庭、宗族、社区)的利益还不具备抗衡国家利益的足够的正当性(justification)。[19]因此，在社会稳定治理过程中建构公共利益、依法行政等形象，可以激发非直接参与社会不稳定事件的普通民众的国家认同，争取更多的“支持者”、“中立者”，进而在事件处置中获得更多的道德和舆论支持。

(四)策略变通：实用主义稳控

社会稳定维护在策略运用上的灵活变通，体现了实用主义的稳控治理。坚持问题导向和与时俱进的实用主义取向一直是共产党信奉的主张。实用主义不过分盲目信奉某一标准真理，强调以实践为检验真理的标准，重视以结果看待过程，以成效检视方法。在社会稳定维护方面，实用主义稳控重视治理方式的有效性，即对解决群众问题有用，对回应上级要求有用。

首先，物质招安是践行实用主义最为常见的方法。比如，“钱能解决的问题就不是问题”、“人民内部矛盾用人民币解决”的物质安抚，地方政府建立“信访专项救助资金”或“维稳专项资金”解决久拖不决的上访案件、无政策依据的特殊疑难信访个案，以期达致息诉罢访的目的。

其次，压制也是一种实用主义的解决方式：例如“该出手时就出手”的强制性压制，包括动用警察对公众自由进行限制或者在某些群体性事件现场对公众进行驱散抓捕等，或运用行政力量对表达诉求的群众及其亲友进行“思想工作”。

再次，实用主义体现为“想新办法”、“出新招”的创新性吸纳，即在中央设定的制度规范和政策框架中，地方政府通过提高行政效率、服务能力和沟通能力等，广泛动员群众依法参与社会事务管理，维护和实现群众利益，从而消解公民参与的激情与非理性，避免群众以“抗争”或“闹大”等方式相要挟，提升对社会诉求的回应性和有效性。

最后，实用主义还体现为一种防止、逐个化解大众抗争的方法，譬如，司法机关基于维稳的政治压力，在解决工人的集体行动的时候会有超越其传统功能的策略，一者是法院会和当地政党机构、工会、律所协作到现场引导工人走向法律途径；二是在审讯过程中通过分化而治的策略等策略弱化工人的力量。

四、结语

本文认为，尽管存在一系列挑战国家权力和破坏社会关系的社会冲突事件，但它们并没有激发系统性的社会或政治危机，中国社会呈现出一种动态稳定的局面。而这种动态稳定状态的形成得益于官民分治、全面维稳、话语反制和策略变通的治理建构，这四个方面要素分别发挥着政治风险阻断、体制力量联动、德治形象构建和实用主义稳控的作用。

一方面，本文为理解动态稳定提供了启发。不同于已有研究认为中国社会处于社会冲突频现抑或刚性稳定的状态，本文提出，政府既通过制度建构创造中央调适的空间，也通过行动防治、化解社会的不稳定因素，从而使中国社会达到一个动态稳定的局面。

另一方面，本文揭示了中国政府在社会风险应对中的治理逻辑。首先，官民分治、全面维稳、话语反制和策略变通这几个促成动态稳定的因素是相互联系的。例如官民分治要发挥其阻断政治风险的作用，除了制度设计之外还需要通过宣传系统影响民众的认知，这个过程则离不开话语反制，即通过一些官对民的反馈话语强化民众对中央政府的更高的道德评价。再如，全面维稳和策略变通同样密不可分，全面维稳意味着多个系统的联动和合作，这个过程则需要一些部门超越或者改变其面对社会冲突时的应然反应，在其原本发挥作用的场域之外采取一些更灵活有效的策略防止事态扩大或更低成本地解决社会矛盾。

这一现象体现了一种“总体固定、局部变化”的治理技术。从既有研究成果的观点看，学者均认为中国的国家仍然保持并将持续保持一党执政，党对国家的全面领导和统筹协调不会发生根本改变。在此背景下，无论是中央政府还是地方政府的管理手法不可避免地延续着权威体制的基本品格，其中包括对社会发展的主导、政策决策的垄断等等。与此同时，中国的执政党也具有革命型政党所特有的巩固政权的风险意识与变通调适的特质。因此，在党委政府发挥领导核心地位的前提下，认同社会主体的治理协同地位，在公共管理的某些领域“开口子”，为公民参与提供平台或渠道，框定其活动边界和行动规则，推进政府与公众之间的政策磨合和共识获致，从而减少非制度化公民参与的频率与烈度，一定程度上讲具有现实必要性和实际可能性。由此，国家针对非制度化公民参与的治理在基本立场方面具有确定性，但在方式方法上具有策略性和灵活性，它也允许和鼓励地方政府基于问题实际、本地情况等推行的维稳创新。譬如，地方政府以扩大公民参与、增强政府回应性和公开性为目的的创新实践，如“温岭参与式预算”、“顺德咨监委”等反映了基层治理的柔韧性，它们更为直接回应了公民参与诉求，并将之从非制度化状态纳入制度化框架。这一系列治理策略运行的有效性将带来治理者在认知上的自我确认，从而不断强化策略运用的合理性，进而使之逐渐固化和定型。

这一系列制度或行动的安排折射出当下强大的国家权力回归，但是，不同的利益代表群体制度化地参与公共政策却依然处于蓝图阶段，而民众一旦缺乏最基础的直接表达利益的通道，这些制度或者行动的安排也只是治标不治本。因此，官民分治、全面维稳、话语反制和策略变通这一系列举措能否持续地解决问题，需要更多的经验研究加以评估。但是毫无疑问的是，任何体制都不具有全面地前瞻地应对一切社会冲突的远见，因而，非制度化公民参与势必长期存在并持续要求国家治理戮力更新，社会动态稳定也将是国家治理的常态景观。

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