新疆沿边“开放—开发”扶贫模式及其对中原农区的启示

徐可

（江苏师范大学上合组织研究中心 江苏 徐州 221116）

经济研究

新疆沿边“开放—开发”扶贫模式及其对中原农区的启示

徐可

（江苏师范大学上合组织研究中心 江苏 徐州 221116）

“一带一路”倡议促进了新疆沿边的开放与开发并形成了新型的扶贫模式，为中原内陆欠发达农区带来思想启示与经验借鉴。内陆开放赋予中原贫困地区新的战略价值、经济动力与政策回旋空间，地方政府要抓住内陆开放时机增设口岸调整开放布局，以周口商丘两地为例，利用口岸经济促进贫困地区形成“开放-开发-产业”的造血机制，使中原欠发达地区由封闭的边缘跃升为开放的前沿。

新疆沿边开放开发 扶贫模式 中原农区 顶层设计

一、“一带一路”倡议与新疆沿边的“开放—开发”

在“一带一路”倡议下，新疆作为桥头堡的地位越来越重要，新疆沿边开发也顺势提上日程。2013年5月国务院下发《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》，提出在西北设立一批“沿边重点开发开放试验区”；2015年4月《关于改进口岸工作支持外贸发展的若干意见》提出了改革口岸管理振兴口岸经济的方案；同年12月交通部在兰州召开“全国交通扶贫工作会议”，重点部署西北交通建设项目；2016年1月国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策的措施意见》出台，这个文件将沿边开发提升到与西部大开发同等重要的战略层次。

以上的顶层设计是“一带一路”倡议为新疆带来的重大发展机遇，也是新疆沿边地区扶贫开发的重大支持；自治区在2014年推出“访民情、惠民生、聚民心”工程之后，今年提出了“确保2017年实现59万人脱贫、800个贫困村退出、10个贫困县摘帽”的扶贫“三项任务”，顶层设计与地方实践相互结合形成了具有新疆特色的“开放—开发”式的扶贫模式。

二、开放扶贫的战略价值、增长动力与政策实验

（一）发展战略的新价值

“一带一路”倡议下新疆潜在战略价值日益凸显，成为我国向西推进“丝绸之路经济带”的基点；新疆能源储备丰富，同时也是境外能源输入的承接点。在沿边开放的前提下新疆的战略价值得到凸显。

相较而言，中原欠发达地区纵深辽阔，然而其枢纽区位、资源储备与生态涵养的战略价值长期被严重低估。“通道经济”、“资源经济”、“生态经济”的收益具有长期性与潜在性，这就需要我们在当前的扶贫开发中提高认识。中原许多贫困地区都蕴藏有这样的战略价值，需要从长期规划中“有所取舍”，“有所不为”，谋划长期潜在的价值增长点。

（二）经济增长的新动力

基于地区发展的不平衡性，新疆广阔地区能够承接产业升级换代和“腾笼换鸟”导致的产能转移和输出，通过基础设施的直接投资来拉动区域经济增长。另外，新疆沿边地区设有众多口岸①国家口岸管理办公室数据，见http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201411/27/t20141127_3992413.shtml，以此为依托发展口岸经济与小城镇建设，形成“口岸—小城镇—中心城市”的轴线发展模式，能够通过人口迁徙回流将城镇化转化为经济增长的新动力。

我国经济发展具有“沿海—中部—沿边”梯次接续的阶段性特征，而中原欠发达地区具有“承东启西”的区位意义。另一方面，中原农村也是“中部崛起”的经济洼地，便于就近承接区域间产业转移。例如地处苏鲁豫皖交界的商丘虽然离省会郑州较远，但是处在中原经济区与淮海经济区的交界地带，在区位上具有较强的要素集聚和吸纳性。

（三）政策实验的先行区

新疆目前成为“一带一路”政策的试验点。早在2010喀什成为我国首个内陆经济特区，享有计划单列权并执行产业、税收、金融、土地和外贸的特殊政策；2015年喀什继上海陆家嘴之后成为我国第二个金融贸易区和人民币区域化的试验点。新疆地域辽阔，回旋余地大，可为开放政策提供“试错”机会。由此成为对外开放政策的政策推手。

在当前的扶贫工作中，中原地区也应抓住政策机遇成为国家政策的试点。近几年来河南省开放与双创政策连续出台，凝聚了政策合力；而扶贫政策也需要借势整合在开放和创新的框架里，提升政策水平。当前《国务院关于支持贫困县开展统筹整合使用涉农财政资金试点的意见》已经颁布，如何利用这次政策“先行先试”的机会，在开放与创新的政策环境下整合各项涉农资金集中力量办大事，利用财政资金，引导金融资本和社会资本开展“资本下乡”，形成高效联动的PPP扶贫模式，是中原地区“凝聚智慧，脱贫攻坚”的重要课题。

三、中原开放扶贫的宏观环境与政策时机

新疆沿边开放是由地方政府的强力推动，抓住丝路机遇将沿边区位劣势转为开放的优势，以点带面培育经济增长极，带动周边地区开发脱贫。其中喀什经济特区、霍尔果斯中哈跨境经济区已经成为开放经济的样板。

这其中地方政府的职能创新是最核心的要素。多年来新疆沿边的阿勒泰、伊犁、喀什等地方政府利用沿边的地理特征，连续举办各种文艺演出、体育赛事、国际商品博览会、交易会、投资洽谈会、学术研讨、智库论坛和其他人文交流活动，藉此开展跨境招商引资，有效推动了国际经济合作，最终得到了国家政策的支持。这对于中原欠发达农区而言有很大的启示和借鉴意义。

多年来，河南省政府围绕郑州航空港和河南自贸区为双核心积极申报国家规划项目。自2015年底“上合组织”峰会在郑州召开以来，郑州跨境电商综合实验区、郑洛新自主创新示范区、郑州航空港国家双创示范区纷纷获批。这些政策落地都强化了郑州国家中心城市的地位，也提升了河南内陆开放的层次。目前，郑欧班列年运行突破500趟，中哈物流通道、虞城保税区已经启用，郑州航空港GDP达到520亿元，计划在2018年超过750亿元②网络新闻，参见：http://news.163.com/16/0824/07/BV7GBNKC00014AEE.html，中原地区对外开放的新方位已经逐步显现。

“内陆开放”战略提出以来，中原地区企业与投资“走出去”的趋势不断加强。2016年位于洛阳的中铁隧道集团完成了中吉铁路“中亚第一长隧”的施工，白俄罗斯工业园区开始在河南招商。河南在机械制造、劳务输出、农业畜牧方面与丝路沿线国家有较强的经济结构互补性，其境外承接的大型建设项目与劳务输出越来越多，国际农业合作与食品加工出口前景也十分看好，“中原内陆”、“新疆沿边”、“欧亚大陆”已经不再遥远。

“河南自贸区”与“跨境电商示范区”等建设项目的实施还改变了河南全省内陆海关布局，内陆开放的政策效应正在外溢和扩散。据郑州海关统计，2017年上半年河南跨境电子商务进出口清单3830万票，商品总值50亿元；同比分别增长26.0%和78.1%③网络新闻，参见：http://news.sina.com.cn/o/2017-07-27/doc-ifyinryq6345163.shtml。目前河南跨境电子商务业务已经覆盖了郑州、洛阳、许昌和焦作的八个海关业务现场，具备了区域外溢与辐射的能力。

当前河南外贸正在由产品出口转向要素出口，由成本优势转向结构互补。根据形势变化以国际工程项目承包、机械与食品加工出口为抓手，在贫困地区实施“开放促开发”的外向型发展战略完全成为可能。

四、中原开放扶贫的具体路径

借鉴新疆沿边口岸开放的经验，中原地区应积极探索将内陆口岸经济与扶贫开发相结合的发展路径。河南内陆口岸建设正在加速，当前河南省已建成并运行了“肉类、冰鲜水产品、食用水生动物、屠宰用牛、水果和整车”等六个进口指定口岸，正在筹建粮食和种苗两个指定口岸，这在内陆省份中是最为齐全的。2017年7月河南省政府批复了《河南省航空口岸、铁路口岸及各类功能性口岸重点工作推进方案》，其中明确规定：“要着力加快口岸开放平台向全省延伸，推动中原腹地成为开放前沿”。内陆口岸的布局带动了对外开放的格局，一些偏远地区的进出口规模有了很大提升。

河南的“内陆开放”与“口岸经济”开始释放经济增长新动能，其“扶贫效应”在周口和商丘地区表现最为明显。据河南省的“扶贫开发工作重点县名单”显示，河南农村贫困人口有430万，居全国第三；其中周口贫困人口50万人，贫困县有7个；商丘贫困人口40万，贫困县有6个；两地合计占据全省的22%。

根据周口海关统计，2016年周口外贸进出口57.9亿元，其中出口45.7亿元，进口12.2亿元①网络新闻，参见：http://www.zhld.com/content/2017-02/14/content_496704.htm，增幅居河南省第三。周口的出口商品主要包括手机（富士康代加工）、大蒜、乳酸、服装、调味品和鞋靴等资源加工与劳动密集型产品，这将极大地促进当地农区的就业吸纳与产业培育。周口西华的产业集聚区在2015年就升级为省级经济开发区，目前台资的富士康等入驻企业已经形成了电子制造、食品加工、制衣制鞋、板材加工、电子商务等五大产业集群，其中外向型企业超过三分之二，本地用工人数超过十万。今年上半年报显示周口GDP达到1102亿元，超过了新乡位居第五位②网络资料，参见：http://www.shidapx.com/HuaDangZiXun/488789.html；这意味着周口的开放式扶贫模式初步形成。

商丘从2012年就开始构建商丘口岸的“大通关”模式，在省海关、出入境检验检疫、铁路运输等口岸单位的支持下，相关工作已取得了实质性进展，商丘虞城的国际物流保税仓储中心也投入运营，郑州海关已经在商丘设置了办事处，很可能不久就升级为商丘海关。商丘目前的对外开放水平得到了空前地提升，2016年10月商丘举办了“商丘国际华商节”向全世界加强对外宣传推介商丘，优化了商丘国际招商引资的软环境。商丘的外向型经济份额不断提高，今年上半年年报显示，商丘利用外商直接投资同比增长75%，实际利用省外资金增长8.5%，分别居全省首位和第四位③网络资料，参见：https://tieba.baidu.com/p/5231629055。

周口与商丘都是中原传统的欠发达农区，也是我省扶贫工作的重点。这些贫困县大多相邻相连，人口密集，资源丰富；但是产业基础和公共基础设施较差，成为脱贫的制约瓶颈。借鉴新疆沿边的开放扶贫模式，以内陆口岸为基点创造集中性的市场需求，以开放引导招商引资和资本下乡形成产业链，促进贫困地区人口回流和农民工就地转化，能够为我省扶贫模式提供新的路径选择。

五、创新中原农区开放扶贫新模式

随着“沿海开放—内陆开放—沿边开放”三驾马车并驾齐驱，开放的普及性与普惠性日益强化，其扶贫效益必然越来越明显。

当然，产业扶贫、开发扶贫、开放扶贫等各种模式不尽相同；新疆沿边、西北地区、中原农区、革命老区、偏远山区、干旱地区等地域因素、自然禀赋也千差万别，决定了各个地方开放扶贫模式的具体多样性。

在开放心态下新疆扶贫机制也不断创新。开放不仅包括对外开放，也包括国内的区域间开放。2013年11月“建设兵团—北京市”对口援疆的产业园合作协议签署，标志着新疆“飞地经济”诞生④网络新闻，参见：http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201311/20131100378470.shtml。今年7月国家发展改革委刚刚牵头八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，其中专款规定“在东西部扶贫协作中，支持结对双方共建‘飞地园区’，加强产业合作，引导企业参与，促进产业转移，积极吸纳贫困地区劳动力就业”，这就是对新疆开放扶贫模式的经验推广。

河南省的开放扶贫起源很早。大别山深处的信阳新县属于山区、老区，是典型的贫困县。十几年来通过涉外劳务输出走出一条特色脱贫道路，成为开放扶贫的经典案例。如今我们更应该创新扶贫模式，拓宽贫困地区外向型经济发展的渠道。

相比较新疆而言，河南省贫困县人口众多，产业用工和小城镇发展的基础设施建设条件更为优越。但是由于历史原因，存在着制度约束的短板，干部和群众缺乏前瞻的开放性思维和认识，没有意识到内陆开放所释放的巨大能量。

因此，开放扶贫的关键在于政府引领。河南省地市级政府应该重视新疆沿边的开放工作经验，不等不靠地营造开放氛围，利用对外交流机会引导民间和社团的经济外交，提供国际公共产品推动多边国际经济合作；河南省基层政府应该利用我省口岸的新布局，抓住贫困县整合财政涉农资金的政策机遇，加大项目决策的自主性，顺势调整外向型经济结构，上下政府联动形成以“开放—开发”扶贫模式的新思路。

[1]肖春梅：新疆少数民族地区精准扶贫调查与分析，北方民族大学学报，2017年1期

[2]刘林：连片特困地区少数民族多维贫困的动态变化与影响因素，西部论坛，2017年1期

[3]王平：新常态下西北边境多民族地区居民增收实证分析新疆社会科学2017年1期

[责任编辑：周钰]

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2017.04.018

F327 [文献标识码]A [文章编号]1674-6287（2017）04-0068-03

2017-09-12

徐可（1969～），男，汉族，河南开封人。江苏师范大学上合组织研究中心，（北京智库）建设创新型国家战略推进委员区域经济部研究员；上海财经大学经济学博士，博士后；研究方向：经济发展研究。