奏折制度与请示报告制度的比较研究

顾亚欣

（扬州大学，江苏 扬州 225012）

奏折制度与请示报告制度的比较研究

顾亚欣

（扬州大学，江苏 扬州 225012）

奏折制度与请示报告制度是上下级之间信息传递与处理制度的典型代表。本文从八个方面对二者的特点予以分别概括，并对二者的共性与差异作比较分析，以求在宏观的历史视域中对其得出更为理性的认识，并揭示中共所推行的制度变革对信息活动及文书工作的重要作用。

奏折制度 请示报告制度 信息 文书

奏折制度是清代独有的文书制度，前后历时两百余年，成为当时搜集、传送、处理信息的重要工具。请示报告制度则是中共党内的一项重要的工作机制，旨在通过强化对信息的获取及整合而巩固充分民主基础上的高度集中，确保党的路线、方针、政策的贯彻执行。奏折制度与请示汇报制度均涉及上下级之间的信息传递与处理，因运行逻辑与内在理路的相似而有一定共性；同时也因主观目的与客观背景的差异而存在着诸多不同。对二者进行比较分析，有利于在宏观的历史视域中对其得出更为理性的认识。

一、奏折制度与请示报告制度的主要共性

1.经历体制化的过程。奏折与请示报告制度最初都是作为临时性措施存在，并逐渐完善而成为体制的一部分。奏折最初只是题本的补充，传递与处理程序与题本相同。至康熙年间，康熙帝允许亲信曹寅、李煦以奏折汇报地方情形，并可直交宫中由皇帝拆阅。奏折遂演变为有特别用途的私人秘密文书。在此后的运作中，奏折逐渐呈现出保密性强、真实可靠、传递迅速等优点而日渐受到重视，并逐步被纳入制度框架。康熙五十五年起，允许通过官方的驰驿系统传递奏折，标志着奏折的性质又从私人密信转变为官方文书。尤其是雍正帝即位之后，强化了奏折作为保密性非正式公文的地位。他扩大了可上折言事人员的范围，并建立轮班奏事制度，确保相关信息及时送达御前。同时启用专门的折匣，无折匣封装的奏折一律不予接收。至乾隆年间，又于具奏主体、传送办法、文书形式等方面作进一步完善。各省的盐政、关差等级别的地方官员也获得奏事权，上奏范围也扩大至日常统计数字、城垣修复情况、各类案件等常规信息。又规定必须严格按照内容的重要程度递送，确保重要奏折及时送达。对奏折的处理也进一步细化，常规奏折均由办事大臣阅看后再进呈。而奏折的语言、字体等亦有了统一规范。上述措施使奏折制度基本趋于完善。乾隆十三年，正式废止奏本，一律以题本代之。乾隆五十八年，规定题本与奏折不得进呈相同事宜。这标志着奏折取得独立地位，成为正式的国家行政文书，也意味着其体制化过程的完成。

而请示报告制度原是中共于秘密条件下一种非正式的信息传播方式，而体制化的努力亦在其诞生之初开始。1923年，中共中央即发出相应通告，为建立每月报告制度作准备。1928年的《关于各省委对中央的报告大纲》中又对报告的时间、种类、内容以及保密要求都做了规定。1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府发布 《关于建立报告制度问题》的通令，要求各级苏维埃政府要建立下级向上级经常作报告、上级对下级实行工作检查的制度。1932年11月25日，《中央革命军事委员会通令》要求各部队把向上级报送材料作为一项制度。1942年9月，中共中央作出《关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，规定在遇到全局性问题时，必须请示中央，不得标新立异、自作决定。1945年七大制订的党章中又规定“凡关于全国性质的问题，在中央没有发布意见和决定以前，各部分和各地方党的组织及党的负责人，除自行讨论及向中央建议外，均不得自由发布意见和决定”[1]。至1948年初，全党开始为执掌全国政权作准备，请示报告制度最终建立的条件也趋于成熟。1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草《关于建立报告制度的指示》，规定各级军政首长须对中央定期报告，并对报告的内容、频率、传送方式、写作风格等作具体规定。3月25日，毛泽东又起草 《关于建立报告制度的补充指示》，对落实制度、保障中央知情权及权威作具体规定。6月5日，中共中央发布《关于宣传工作中请示报告制度的规定》（以下简称《规定》），对宣传工作中的请示报告工作作具体规定。毛泽东复起草《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》，涵盖了各类工作中18项必须事前请示或事后汇报的主要内容。9月8日举行的政治局会议上又通过了《关于各中央局、分局、军区军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（以下简称《决议》），对工作中的决定权及请示备案等作了详细规定。这标志着请示报告正式成为党内上下级沟通的一项正式制度。而在建立政权之后的1953年3月，中共中央发布 《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府领导工作的决定》（以下简称《决定》），规定政府的重大事宜须请示中央，政府对于中央决议的执行情况等亦须定期汇报。这标志着请示报告制度自党内扩展至政府部门，并最终得到建立。

2.涵盖内容广泛。作为沟通信息、参考咨询的重要工具，奏折制度与请示报告制度都需要为决策者提供包罗万象、涵盖内容广泛的信息。在雍正时期，官员不论公私事件，凡是应守机密或应迅速上呈者，都可具折呈报。至乾隆年间，规定“如遇新异案件及有关紧要者，即应就所闻见据实奏闻”[2]。同时又进一步扩展奏折呈报的内容，除农业收成、自然灾害、官吏贤否等情形外，“诸如甄别教职、千总、查办鸟枪、估修船只及官员并无换帖宴会、制造万民伞等”[3]亦在奏报之列。而1948年9月通过的 《决议》则对请示报告制度的内容作出详尽说明，涵盖政治、经济、军事、文化、党务等六大类五十余项事务。在中共建政之后，又作出进一步扩展，包括拥有财产、社会职务等个人主要事宜亦被纳入请示报告的内容之列。

3.对报告内容、时间、方式等有明确限定。尽管在涵盖内容上十分广泛，但奏折制度与请示报告制度对于报告的内容、时间、方式等亦有明确限定，从而体现出制度所具有的规范性。乾隆年间对大臣上奏的内容及时间等有明确规定。乾隆五十八年时，规定将无关紧要事件一律以题本上奏，而若“实系重要急务，原仍许其随时专折具奏”[4]，以使奏折内容进一步优化。同时，亦曾数次申斥“并无专行陈奏事件”[5]及长期不上奏者。在《关于建立报告制度的指示》中，要求各地“每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”。报告除介绍情况本身外，须包括“发生的问题与倾向，对于这些问题和倾向的解决方法”[6]。在1948年9月的 《决议》中，又对各项内容的请示报告范围及程度作出具体说明。而各地执行过程中亦注意对有关方面作进一步规范。如华北局就对请示报告中“只限于一般的、技术的、零碎的、不关重要的东西”[7]的现象提出批评。在建政之后，相关规定得到进一步完善，诸如一事一文、言简意赅、条理清楚等成为请示报告时的基本规范，并得到普遍执行。

4.不具备最终决定力。在经历了体制化过程之后，奏折制度与请示报告制度都成为官方公文系统的组成部分。但仅具咨询参考功能，而无最终决定力。奏折上的朱批由皇帝所写，代表皇帝意志；但系针对具体事宜而发，属于行政指导意见。因此不具有法的普适性，其法理地位亦不可与正式诏令相提并论。早在雍正年间，即规定官员奉到皇帝所批奏折后，不得以之作为最后定案，须以正式谕令为准。而如上文所述，在1945年中共七大通过的党章中，亦规定对于全国性质的问题，在中央发布正式决定前，各地不得自由发布意见和决定。1948年9月通过的《决议》则进一步明确对于中央已决定的事宜，如有不同意见，“可向中央说明理由，提出意见，等候中央批示，但不允许擅自修改”。中央未决定的事宜，可提出建议，但应“请求中央决定公布，或由中央批准，用地方名义发表”[8]。上述规定将奏折制度与请示报告制度的效力限定在一定范围内，亦使其内容无法对全社会完全公开。这一方面满足了保密的需要，也确保了权力的适度集中，促进了行政效率的提升。

二、奏折制度与请示报告制度的主要差异

1.信息流通路径不同。从奏折制度与请示报告制度各自的规定可以看出：二者所设计的信息流通路径存在明显不同。奏折制度起源于亲近官员向皇帝个人所上呈的私人秘密文书，几乎所有信息皆流向皇帝这一最后终端。因此，无论在具奏主体、传送办法、文书形式等方面如何完善，都是为了使信息能够及时、准确地直接汇集到皇帝本人。同时，一省一地往往多人拥有上折言事权，其信息收集与传送的渠道皆直接通向皇帝；彼此之间则互相隔绝。而请示报告制度的信息流通则呈现出明显的层次性。这表现为除了许多重大信息必须直接传送至中央一级组织外，地方各级组织亦可接收并处理一定的信息。如1948年6月颁布的《规定》中，指出某些具有地方性、局部性的信息可以先向上一级党委请示报告，而不必直接送往中央。在决定某些处于上级指示范围内的言论是否可发布时，宣传部门甚至无须每次都向上级请示，只需要同级党委的同意即可。

2.信息的区分度不同。奏折制度与请示报告制度中信息流通路径的不同使二者的信息区分度亦产生差异。在奏折制度中，由于信息直接流向皇帝，因此信息的区分度较差，皇帝需要亲自处理所有的信息，并作出决断。雍正帝对所上奏折“皆亲自览阅批发，从无滞留，无一人赞襄于左右”[9]，仅雍正元年即朱批奏折2000余件。至乾隆时期，虽然引入办事大臣等协助皇帝处理奏折，但皇帝仍需对每件奏折作亲自处理。如对折内事务已有决定，可令大臣直接拟旨，拟旨完毕后还需再进呈御览。如未有明确意见，则需与大臣当面商讨。而在请示报告制度中，则对信息作有效区分。在1954年颁布的《决定》中，要求向中央呈报的信息应严格区分为请求批示和报告两种性质。需要上级作出明确指示的属于请示，并且要注明请求批示及需要何人或何部门批示；属于情况介绍的属于报告，一律不写“请求指示”一类的字样，中央亦不对此作批示。这对信息作了有效分流，也提高了信息处理的效率。

3.信息呈报者的主体性程度不同。由于在信息区分度上存在差异，信息呈报者在两种制度中的主体性程度亦因此而不同。在奏折制度中，由于所有的信息都须直接经由皇帝处理，因此信息呈报者难以对其施加实质性影响。雍正帝每件奏折皆本人亲批，下属不得置一辞。即使在制度已较为完善的乾隆年间，亦必须以皇帝的朱批作为最终形成谕旨的依据。而请示报告制度则赋予信息呈报者一定的主体性。一方面，在呈报的过程中鼓励呈报者发挥主体性。1948年9月的《决议》中要求请示报告“不是平铺直叙地叙述过程，要能说明工作动态，发现工作中产生的问题和倾向，及其症结之所在与解决之方法”[10]。建政以后，亦要求“在提供每一具体事例的时候，应该有分析有批判”[11]。另一方面，呈报者亦可对最终的决策产生实质性影响。如1948年6月6日，邓小平为中原局起草了 《贯彻执行中共中央关于土改和整党的工作指示》，提出一套针对新解放区的土改与整党工作的具体政策。中共中央随即向各区批转这一《指示》。毛泽东认为“有了中原局这个文件，中央就不需要再发此类文件了”[12]。

4.个人化色彩的差异。奏折制度与请示报告制度的根本不同体现在个人化程度的差异上。前者起源于近臣对皇帝的私密文书，并始终带有浓厚的个人化色彩。这表现为对信息保密性的高度重视以及对上奏者范围的限制等方面。奏折的内容始终只允许在小圈子内传播。雍正帝反复对上奏者强调保密的重要性，认为“若不能密，不如不奏也”[13]。乾隆年间要求重要奏折不得假手他人书写，彼此间不得互相打听，奏折及朱批内容不得于题本中公开引用。而具有上奏资格者的范围虽然数次扩大，但最为了解民情的下层官员却始终无上奏权。皇帝一直将个人信息来源固定于为其所熟悉的中高级官员之中。一系列制度化措施的结果是令所有重大事务都须先由奏折向皇帝请示，对奏折的批示也无须与大臣商议。中枢行政机构最终被架空，沦为皇帝个人的文书班子。奏折亦成为高度个人化的统治工具。而请示报告制度的对象自一开始即为组织。通过信息的严格区分、层次性传播及对呈报者主体作用的发挥，请示报告制度为组织内部集体智慧的发挥提供了载体。而随着时代的发展，这一制度的内涵也不断丰富，一般个人亦可就自身的个性化信息对相应的上一级组织作请示报告。从而形成了有序流动、彼此互动的立体化架构，而非主要依靠个人意志维持运转的封闭系统。

三、结语

奏折制度与请示报告制度所处的时代在时间上前后相接，同时也发生了深刻的变化。因此二者之间存在共性与差异是外部环境及相关因素制约影响下的必然结果。二者彼此之间有所继承与创新，也对信息传递、文书处理等方面产生了巨大的影响。这反映出中共所推行的制度改革对人类信息活动及文书工作的独特贡献。

[1]中国共产党党章（中国共产党第七次全国代表大会1945年6月11日通过）[G]·中共中央组织部组织局.民主集中制理论与实践.北京：党建读物出版社，1994:71.

[2]清高宗实录：卷一二九五[M].乾隆五十二年十二月.

[3]清高宗实录：卷六九一[M].乾隆二十八年七月.

[4]清高宗实录：卷一四八一[M].乾隆六十年六月.

[5]清高宗实录：卷八九〇[M].乾隆三十六年八月.

[6]毛泽东.毛泽东选集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1991:1264.

[7]中共中央华北局办公厅.中共中央华北局重要文件汇编（第一卷）[M].中共中央华北局办公厅编印，1954:48.

[8]关于各中央局、分局、军区军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议 [G]·中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）（第25册）.北京：中央文献出版社，2011:526.

[9]清世宗实录:卷九六[M].雍正八年七月.

[10]关于各中央局、分局、军区军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议 [G]·中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编（1921-1949）（第25册）.北京：中央文献出版社，2011:528

[11]健全请示报告制度[G]·《人民日报社论全集》编写组.人民日报社论全集（国民经济恢复和社会主义改造时期）.北京：人民日报出版社，2013:88.

[12]毛泽东、邓小平关于根据地工作的来往文电选载[J].党的文献，1994（4）:31.

[13]朱批谕旨.李秉忠奏折[M].雍正七年三月初十日折朱批.

责任编辑：马俊

2017-02-03

顾亚欣，扬州大学社会发展学院讲师，博士。