社会治理现代化中公民有序参与角色转型的制度分析及对策探究

沈杰

（常州大学，江苏 常州 213164）

社会治理现代化中公民有序参与角色转型的制度分析及对策探究

沈杰

（常州大学，江苏 常州 213164）

社会治理是国家治理体系的重要内容。公民有序参与角色的现代转型表现在公民参与由“被动型”管理客体向“主动型”治理主体，由“人治型”管理客体向“法治型”治理主体的角色转型。公民有序参与角色的现代转型是推动社会治理现代化的需要，而实现社会治理现代化和公民参与角色的现代转型，制度现代化是一个关键。因此，从制度建设角度来探讨公民有序参与角色转型及其路径，通过制度安排来提升公民制度参与的权利意识、管理水平和治理能力，对实现公民参与角色现代转型和社会治理现代化具有重要价值。

社会治理 公民有序参与 角色转型 制度建设

十八届三中全会报告将完善中国特色社会主义制度作为全面改革的重要目标之一，并将其视为国家与社会治理现代化的标志和途径。这是以习近平为总书记的党中央在把握现代治理规律和社会现实需要的基础上，准确、适时做出的一项新的部署和顶层安排。公民及其治理参与的现代化是社会治理现代化的重要组成部分。作为国家、社会和公民之间治理关系中的基本单元，公民参与角色能否实现现代转型则成为了推进社会治理现代化的重要标志。而在公民治理参与角色的现代转型过程中，制度建设及其现代化则显得愈发关键。

一、公民有序治理参与的角色转型是推动社会治理现代化的需要

社会治理现代化的提出，是马克思主义社会治理思想中国化的最新发展，是中国特色社会主义现代化建设的重要内容。当前，我国正处于社会矛盾日益凸显和社会结构加速转型的 “双重叠加期”。在社会生产力发展无法满足人民物质文化需要这一主要矛盾并未改变的情况下，经济发展不平衡的社会表现，如公平正义现象的存在、利益诉求的多样、社会保障的差别和收入分配的差距等问题还很突出，新的社会矛盾将不断出现。而且，随着物质生产方式的变化，利益分配将更加多样，新的社会阶层不断出现，社会结构面临重大调整。就社会治理理念而言，传统的“管理型”的理念在一定程度上和范围内存在，政府“重经济、轻社会”的建设观念依然存在、甚至仍居主导地位。社会公众参与治理的权利意识和民主观念虽然不断增强，但是相比经济建设的斐然成就，仍然显得不够和淡薄。在社会治理实践方面，由于各地区经济发展水平和制度建设等原因，政府的治理资源整合水平不高，公民的治理参与能力不足、实际参与治理的机会不多，参与程度，公民在基层社会治理中受到了诸多限制。社会治理现代化是中国民族复兴之梦得以实现的战略选择。在当前加快构建和谐社会、全面推进平安社会的征程中，社会治理现代化既符合了社会建设规律和党的群众观点，也体现了社会多方参与和共同治理的公民诉求和民生主张。社会治理现代化俨然成为了“我国社会长治久安的重要支柱”。[1]现代社会治理重视通过公民的依法、民主参与来维护其正当权益，重视党和政府与社会、公民之间关系的妥善协调和科学定位。[2]政府、社会和公民之间的治理关系中，公民通过社会组织这一有效载体进行有序参与，既实现了自身的表达诉求，同时也影响着政府对社会治理的合法性基础。在公民的有序参与治理的行为活动中，公民的社会治理行为体现出有效性、民主性和参与性。

二、公民有序治理参与角色转型的表现及制度因由

整体而言，自党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理”命题以来，国内学术界对社会治理及其公民参与的相关研究出现了“爆发”态势。在这一理论研究的导引下，我国城乡基层社区治理中的公民参与实践也得以蓬勃开展，整体上呈现出了积极发展的良好势头。与此同时，政府治理的引导热情和少数公民的冷漠参与并存，公民参与的整体有序与部分地区公民参与的局部失序并存，公民有序治理参与的良好态势与长远发展的瓶颈束约的现象并存等。在现有治理制度存量之下，公民有序治理参与遭遇了不得不面对的现实的制度困境。公民有序治理参与角色能否实现现代转型，虽然受制于多种复杂因素，如经济社会的发展水平、公民自身的参与意识和能力、公民参与所依托社会组织的发育程度、社会的治理文化、国家民主建设及其政府治理的引导力等。但是，在现代社会治理中，公民参与的有序和有效程度，关键还是因为现有治理制度和法制的不完善或弱执行所致。或者说，一定程度上，公民有序参与社会治理的现代转型实质是一种治理制度上的现代转型。

（一）公民有序治理参与角色转型的两种表现

现代社会治理是一种主体更加多元、运行更加科学的社会管理，因此，公民治理参与角色的现代转型，至少具有两层涵义：政府要真正转变治理理念和管理职能，以群众利益为本，切实维护群众合法权益，实现服务型的政府治理；而对于公民而言，就要实现从经验式治理到制度化治理、从传统“人治”到现代“法治”的角色转型。一方面，公民参与由“被动型”管理客体向“主动型”治理主体的角色转型。在传统的社会管理中，社会成员的合作意识不强，自我管理能力有限，相互之间的关系较为分散，“彼此间并没有发生多种多样的关系”，就“像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。[3]公民治理参与缺乏有效社会资源和科学的社会制度支持，公民往往是被动的管理对象或客体。社会成员的集体性事务，更多是体现在社会管理客体方面。美国学者西达·斯考切波认为，中国具有自身特殊的国情，在社会治理中，是“能够通过大众参与式的群众动员方式,来增进经济与社会的转型”。[4]中国社会主义制度的建立，使广大人民群众参与社会治理有了制度保障。政府的发动与鼓励、社会组织的发育与成熟，公民主体的主动参与成为了可能和现实。当然，公民的这种参与角色只是特定历史时期的特殊产物，具有一定的政治倾向和时代痕迹。改革开放以来，深刻的制度变迁促生了一种新的现代社会管理和治理模式，公民的治理参与进入了现代化的发展轨道，特别是十八届三中全会之后，公民参与角色实现了快速的现代转型。由于公民的劳动行为与自身利益的统一，而且利益越来越成为了公民参与行为的决定性因素，社会公众有了自主参与的意识和诉求。随着公民自主参与的知识水平和能力的提高，公民自主参与的社会组织等载体的发育成熟，相应的参与机制和制度也不断得以完善，这些都为公民实现 “自主型”治理主体角色做好了准备。

另一方面，公民参与由“人治型”管理客体向“法治型”治理主体的角色转型。改革开放的不断深入，国家和社会管理体制发生了深刻的变化，社会结构由最初的简单、单一逐渐趋向复杂、多元。国家和政府将本应该属于社会的治理职能逐步剥离、归还给社会，从而更加重视社会组织的参与力量和社会公众的自我治理。另外，受社会主义市场经济的影响，社会公众的物质生产生活方式发生了重大变化，利益诉求的日益多样化，使社会公众难以像以往那样借助精神力量而自愿、全力投入到社会治理中来。相反，错综庞杂的社会公共事务，不仅再也无法凭借“人治”手段和主观力量，而且，必须要在党和政府的主导下，整合社会资源、集聚公众力量，需要借助完善的治理机制制度和法律，才能顺利、健康地进行管理和治理。

现代社会治理的一个核心要素就是法治化水平。公民能否依法参与治理是衡量社会治理法治化的重要指标。三十多年经济的高速发展，为中国特色社会主义各项事业的快速发展提供了雄厚的物质基础。但是相比经济建设领域，社会建设的发展明显滞后，已经成为了我国现代化发展关键时期的瓶颈和短板。如果说，我国在十六大之前实行的是以经济发展为中心，经济、文化和政治协调发展战略的话，那么，在此之后，党和政府依据时代背景，及时地对这一国家战略进行了调整，对经济建设为中心的“三位一体”整体布局进行重新部署和完善，提出了要加快社会建设和生态文明建设，形成了经济发展为中心“五位一体”的战略布局。社会建设和管理、社会治理的理论研究和实践探索被提上了重要日程，并且取得了实质性的突破和创新，进入了真正意义上的现代化发展阶段，也为公民由“人治型”管理客体向“法治型”治理主体角色转型提供了良好的外部环境。

（二）制约公民有序治理参与角色转型的制度因由

在社会治理现代化过程中，公民参与角色的转型有着深刻的制度原因。一定意义上，现代社会治理是一种制度性的安排，也是一种非制度性的设计。或者说，社会治理是一种制度性安排和非制度性安排的统一的社会行为。从现实的社会治理逻辑来看，纯粹的“管理型”政府不符合现代社会治理的制度逻辑，而公民的 “被动型”参与角色又有悖于社会治理的公共伦理和制度精神。由于现代社会治理关注的是维护民生利益与民主参与权利，而公民的核心利益也一直是其有序参与和积极参与的最大动力。所以，在公民参与角色实现现代转型的过程中，现代社会治理应该形成政府主导、社会参与和公民自治相结合的多元治理模式，建立的是体现公民主体地位的科学系统的治理法律和制度。实际上，由于我国对现代社会治理的探索起步较晚，相应的制度包括公民参与制度建设并未跟上社会治理的快速转型与现实发展，公民治理参与的角色转型遇到了未曾有过的制度困境。

一是公民治理参与制度体系不够健全。我国历届政府都非常重视公民在政治社会生活中的有序参与，十八届三中全会以来，公民治理参与的理论与实践得到了长足的发展，公民角色的现代转型也被提到了急需解决的研究日程。实际上，各级政府在鼓励、引导公民有序参与的同时，均下大力气从建立健全法律制度着手，为公民的治理参与提供了合法的制度通道，公民参与角色的现代转型已经初步具备了良好的制度基础。但是面对社会治理实践中不断出现的新问题和新特点，社会治理及其公民参与制度仍然不够健全。如社区治理和服务等还没有统一的制度规定，《城市居委会组织法》中对公民参与的权利、内容、责任和实现途径等规定较少，对于社区治理中的人、权、责都规定的不够具体。

二是公民治理参与制度可操作性不强。一定程度上，政府在制定公民治理参与制度方面，并非没有赋权于公民，而是比较宏观化、原则化，制度的可操作性不强，很容易导致这样或那样的问题。如:政府确立了城乡社区居委会的“基层群众自治组织”这一合法地位，但对其自治主体、自治性质和权力范围，对公民参与治理的决策和反馈，对公民的自我管理、教育和服务的领域等并未予以具体规定，社区居民“旁听”的多，“决策”的少。这种制度体系容易陷于这一困境：即“只告诉公民正在发生什么”，“却绝少赋予公民拥有真正富有意义的参与决策的机会”。[5]

三是公民治理参与制度滞后于具体实践。相比治理实践的发展，在社会治理提出和探索初期建立起来的相关制度，如《城市居委会组织法》等，已经无法满足日益增长的公民参与需求，显现出了一定的滞后性。如《居委会组织法》中对居委会地位的制度规定，已经与现实治理中居委会的地位和功能明显不符，有的地区居委会成为了政府的“准行政组织”，而且很多开展的工作也与群众日常生活及其利益没有多少关联，以至于群众对社区治理漠不关心。另外，对于公民对社区事务能否参与、怎样参与等重要问题，也没有具体的制度规定。结果成了公民不是不想参与，而是没有及时的相应制度资源补充。这种相对滞后的制度体系在一定程度上限制着公民治理参与的积极性和角色转型。

三、实现公民有序治理参与现代角色转型的制度路径

毛泽东认为，“解决制度问题比解决思想问题更重要，更带有根本性质”。[6]邓小平则更直接强调了制度的根本性、长远性和决定性。美国学者诺斯以为，作为“决定人们的相互关系而人为设立的一些制约”，[7]制度是实现公民参与角色转型的关键。社会制度完善与否影响着人与人在社会治理中的关系，关系到社会矛盾的治理和化解。科学完善的法律制度是社会治理现代化程度的衡量标准，是公民治理参与角色现代转型的必然要求和根本路径。

（一）建设制度治理文化和制度文明，增强公民制度参与的权利意识

公民治理参与的民主权利意识，是判断现代社会治理理念创新的重要标志，也是社会治理现代制度发展的精神文化基础。发展社会治理制度文化，重在处理好社会治理的制度因素与非制度因素的关系，使社会制度与社会文化和价值相统一。[8]社会治理的现代化发展导致了其自身治理文化结构的重新调整，也促进了公民参与意识的明显增强和参与角色的现代转型。在此过程中，公民参与的民主权利意识越来越表现出了在现代社会治理中的本位价值。随着社会主义市场经济的完善，以非公企业的职工、个体业主等为代表的新的社会阶层产生，加之城乡居民的大量流动，城市新市民的增加，都使得社区传统的治理文化结构因遭受冲击而面临调整。另外，物质生活水平的提高，公民的民主权利意识大为增强，对参与国家的政治社会生活更为期待。公民治理参与的民主权利意识的增强，必然会促进公民对自身治理主体地位和身份的社会认同，更为关注对国家和社会治理的现代化发展，从而自觉地实现公民参与角色的现代转型，这是发展现代社会治理制度及其制度文化时的必需因素。换句话说，制度建设是实现公民治理参与角色现代转型的重要标志。从文化维度来看，治理是一种文化，是治理文化的外化形式。公民对治理权利的追求，是治理制度不断完善的驱动力，是治理制度发展的文化基础。当前我国社会治理现代化建设还将长期面临着“以官为本”理念和封建社会治理专制遗毒的影响，还将经受着计划经济时期“行政指令式”治理思想和“管理控制型”治理模式的考验。受此影响，政府依靠经验的“人治”和公民“被动”情景下的参与角色，仍然是社会治理制度文化建设的重要障碍。因此，发展治理制度文化，增强公民制度参与的权利意识刻不容缓。

（二）强化制度治理职能，提升公民制度参与的管理水平

依靠制度治理，发挥制度在社会治理中的合理职能，是有效提高公民科学参与管理水平的重要条件。公民参与角色的现代转型，实际上是一种在市场经济条件中进行的系统性的制度转型。在这个过程中，公民参与角色的转型往往会出现不稳定和不确定等社会风险，甚至会因政府、社会（市场）组织和公民职能关系模糊而出现转型失败的现象。因此，强化制度治理职能，主要还是能够以制度形式处理好政府、社会、市场和公民个体之间的职能关系。一是政府要切实转变治理职能，发挥在制度转型中的推进功能，通过科学合理的制度设计和安排，充分发挥制度对社会利益的整合集聚功能，平衡好国家和政府对于社会治理权力的民主与集中。大力发展和培育各类社会（市场）组织，加强城乡社区组织自治、管理和服务功能，优化和完善社会组织的管理制度，挖掘社会组织的治理潜力，搭建好公民参与角色转型的社会载体。通过积极引导、宣传和教育，制定强调赋予公民更多、更易参与治理的权利和机会的制度，重点加强非政府组织和个人行使治理职能的制度规范和程序规范，从而提高社会和公民对政府治理合法性的认同，提高公民的制度治理参与水平。此外，政府要将本应该属于公民和社会组织的一些治理职能，要通过制度途径交还给公民和社会，但凡社会组织能够自主解决、公民能够实行社区自治的地区和事项，都要明确规定其相应的权力和职责范围。防止“强政府、弱社会”或“弱政府、强社会”的“制度陷阱”。[9]而是能够从制度源头厘清政府、社会和公民之间的职能关系，履行政府、社会和公民之间的职能实践中，不断提高公民制度参与的管理水平和治理能力。

（三）完善制度治理体系，保障公民制度参与的治理能力

科学完善的法律制度体系是社会治理现代化的重要内容，是公民能够依法参与治理的重要依托，也是公民参与的制度运用能力的重要前提。在党和政府的高度重视下，我国目前已经基本构建起了一套较为完整的中国特色社会主义制度体系。但是相比经济文化等领域，社会建设和治理领域的制度建设相对薄弱，离现代社会治理及其创新、离公民参与的制度运用能力要求还有很大差距。因此，社会治理的制度建设仍然任重而道远。广大公民是推动现代社会制度的建设主体和动力。公民参与治理的制度建设要遵循现代制度理念和精神。现代社会治理制度是维护公民治理参与利益、体现公民治理权利的管理制度。公民借助现代制度参与社会治理，不仅实现了自身权利，而且也加速了自身参与角色的社会转型。公民参与治理的制度建设也要适应社会现实的需要。在计划经济时期，国家是社会的代言人，重点关注的是国家利益和集体利益的维护，主张公民个人利益要服从、服务于集体利益，因此，在社会制度的安排与建设中，难免会对公民个体权益的弱化与重视不足。公民的治理参与也容易陷入“命令式”的被动参与状态，即使个别公民的主动参与，也往往是凭借经验而非制度来进行。公民参与角色的转型不仅没有形成一种习惯与自觉，也缺乏一套完善的成熟的制度支撑和制度促进。公民通过制度参与形式，有助于规范公民参与角色的现代转型，如重点有：参与制度制定，使制度能够真正代表民意、推进治理现代化发展；参与制度执行，做到治理公权力的运行是建立在制度基础上，在执行中，畅通公民权益表达与平衡机制，使公权力在制度运行中更具弹性和人性化；参与制度监督，使公民监督摆脱形式上的困扰而真正走向实质，发挥其应有的社会监督作用；参与制度问责，避免责任追究的同体化、形式化和无章可循等，通过一系列的制度体系建设，为公民参与角色的现代转型提供强有力的制度保障。

[1]叶绍进.中国大趋势——新社会的八大支柱[M].北京:中华工商联合出版社，2011：39.

[2]中共中央关于全面深化改革若干问题的决定辅导读本 [M].北京:人民出版社，2013.

[3]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京:人民出版社，1972：603.

[4][美西达·斯考切波.国家与社会革命:对法国、俄国和中国的比较分析[M].何浚志等译.上海:上海人民出版社，2007：329.

[5][美]理查德·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛等译.北京：中国人大出版社，2005：35.

[6]逄先知等.毛泽东传（1949-1976）（上卷）[M].北京：中央文献出版社，2003：473.

[7][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海：三联书店，1994：3.

[8]刘祖云.政府与市场的关系：双重博弈与伙伴相依[J].江海学刊，2016(2).

[9][美]保罗·G·黑尔.转型时期的制度变迁和经济发展 [J].经济社会体制比较，2004 (5).

责任编辑：夏明珠

江苏高校哲学社会科学研究项目“基层社会治理创新中公民有序参与质量问题研究”（立项编号：2014SJB473）；教育部人文社科研究青年基金项目“马克思主义社会治理思想及其中国化研究”（立项编号：15YJC710048）。

2017-02-25

沈杰，常州大学马克思主义学院讲师，博士生。