最高人民检察院巡回检察厅前景报告

王凤涛

【提 要】 最高人民检察院巡回检察厅是最高人民检察院的派出机构。最高人民法院设立六个巡回法庭后，在司法办案、涉诉信访和司法改革三个方面，产生了设立巡回检察厅的现实需求和制度需要。由于巡回法庭有别于内设审判庭，“对应原则”也并非机构设置正当与否的根据，两者均不构成不设巡回检察厅的理由。在未设巡回检察厅的情况下，仅凭巡回法庭无法有效降低司法成本。巡回检察厅与派出检察院、跨行政区划检察院的差异，决定了其不可替代性。大行政区分署、派出（驻）检察室与巡视制度、巡回（视）检察，分别从“静”和“动”的角度为巡回检察厅的设立提供了制度借鉴。在此基础上，需要从设置地点与管辖范围、主要职能以及人员配备、干部管理和机构设置等方面明确巡回检察厅的组织架构。巡回检察厅的设立不仅是履行法律监督职能的需要，更是维护社会稳定和国家政治安全的需要。

始于巡回法庭的进路，关于巡回检察厅的江湖。

——题记

一、巡回法庭的制度回音

2014年10月，十八届四中全会提出最高人民法院设立巡回法庭，2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，同意最高人民法院设立第一、第二巡回法庭作为改革试点。经过三个月的酝酿，2015年1月底，最高人民法院第一巡回法庭（管辖广东、广西、海南三省区）、第二巡回法庭（管辖辽宁、吉林、黑龙江三省）分别在深圳、沈阳挂牌。2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议同意最高人民法院在深圳市、沈阳市设立第一、二巡回法庭的基础上，在重庆市、西安市、南京市、郑州市增设巡回法庭，要求把握好巡回法庭的定位，处理好巡回法庭同所在地、巡回区以及最高人民法院本部的关系，发挥跨行政区域审理重大行政和民商事案件的作用，更好满足群众需求，公正高效审理案件，提高司法公信力。这是继第一、二巡回法庭设立之后，最高人民法院巡回法庭的一次大规模扩容。

2016年12月19日最高人民法院审判委员会第1704次会议审议通过《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉〔1〕最高人民法院审判委员会于2015年1月5日审议通过、2015年2月1日起施行《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（法释〔2015〕3号）。的决定》（自2016年12月28日起施行），修订后的《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》对最高人民法院六个巡回法庭的设立地点和巡回区作了规定。第一巡回法庭设在广东省深圳市，巡回区为广东、广西、海南、湖南四省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。第三巡回法庭设在江苏省南京市，巡回区为江苏、上海、浙江、福建、江西五省市。第四巡回法庭设在河南省郑州市，巡回区为河南、山西、湖北、安徽四省。第五巡回法庭设在重庆市，巡回区为重庆、四川、贵州、云南、西藏五省区。第六巡回法庭设在陕西省西安市，巡回区为陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区。最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市有关案件〔2〕参见《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第1条。，至此，最高人民法院巡回法庭的分工和布局明确下来。

最高人民法院巡回法庭设立之初即对自身功能作了定位，如解决司法实践中迫切需要处理的问题，实现司法重心下移和方便当事人诉讼，开辟司法改革的试验田等。总体而言，“在改革者心中的理想图景，是希望通过跨区法院与巡回法庭的衔接，破除跨区案件审理中可能遇到的地方干预，同时通过本部与巡回法庭的分工，逐步实现最高人民法院的职能优化。”〔1〕方斯远：《最高人民法院巡回法庭的制度建构》，《法律科学》2015年第2期，第65页。

根据不同的标准，可以对巡回法庭的功能作出不同的分类，考虑到与主题的相关性，在此按照服务目标是否最高人民法院本部的标准，将巡回法庭的功能划分为两类：一是作为最高人民法院的派出机构，通过分担本部的职责任务，促进最高人民法院本部功能的发挥。二是巡回法庭在服务于最高人民法院本部的需求（如缓解案件压力）之外，发挥自身的功能和作用。

从最高人民法院的有关表态看，设立巡回法庭确有缓解最高人民法院本部办案压力，从而使最高人民法院本部可以集中精力制定司法政策和司法解释、加强对下指导的考虑。这种考虑的理由是，最高人民法院办案数量呈逐年增长趋势，特别是“近年来，最高法院每年审理的案件都突破1万件，最多的一年审理1.4万余件。法院和法官办案压力很大，案件多的繁忙季节，不少法官每周常常工作6天，还经常加班加点，这不仅有损法官的身心健康，而且严重影响最高法院发挥对下指导的职能作用。设立巡回法庭分流最高法院的部分案件后，最高法院本部就有更多精力审理死刑案件和对全国有普遍指导意义的案件，及时制定司法解释和司法政策，更多地发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作，从而更有力地发挥司法引领社会公正的作用。”〔2〕罗书臻：《“巡回法庭要当司法改革排头兵”》，载《人民法院报》2015年2月1日，第4版。既然巡回法庭将最高人民法院的案件分流走了一些，最高人民法院本部案件量就会减少，案子少了似乎就可以拿出更多的时间做更有意义的事情。这种看起来顺理成章的因果关系，在逻辑上却经不起推敲。

巡回法庭毫无疑问可以分流最高人民法院本部的案件数量，却不意味着最高人民法院本部因此就可以腾出更多的时间，也推导不出“最高法院本部就有更多精力审理死刑案件和对全国有普遍指导意义的案件，及时制定司法解释和司法政策，更多地发布指导性案例，更好地指导全国法院审判工作，从而更有力地发挥司法引领社会公正的作用”的结论。因为分流出来的案件，并非转移给了地方法院审理或办理（如涉诉信访事项），这些案件仍然在最高人民法院内部，只是部分地从最高人民法院本部转移到了巡回法庭。

伴随最高人民法院本部的案件量一同减少的，还有本部法官和法官助理（为了方便，一般表述为法官）的数量，一批优秀的法官与案子一同去了巡回法庭。最高人民法院第一、二巡回法庭“主审法官平均年龄46.5岁，助理审判员平均年龄36岁，法官助理平均年龄33.4岁；主审法官平均具有15年以上审判工作经验，均具有硕士以上学历，其中7人有法学博士学位，3人是全国审判业务专家，4人曾获全国优秀法官、全国法院办案标兵、全国法院模范、全国青年法官标兵等荣誉称号，6名助理审判员均来自最高法各业务庭室，23名法官助理全部具有研究生学历”。〔1〕参见李想《最高法深耕巡回法庭“试验田”》，载《法制日报》2016年1月8日，第3版。在江苏、河南、重庆和陕西“新设的四个巡回法庭庭长均由最高人民法院副院长兼任，8名副庭长从机关现任庭局职干部中选派。他们组织领导经验丰富，业务能力突出，其中，有3名同志曾获‘全国十大杰出青年法学家’称号，5名同志被授予‘全国审判业务专家’。36名主审法官中，博士学历11人，硕士学历25人；平均年龄44岁”。〔2〕“主审法官队伍年龄、学历、经历等人员结构合理，队伍梯次较好，法学理论功底扎实，已从事审判或司法调研工作8年以上，具有丰富的审判实践经验，承办过多起疑难复杂案件或曾参与起草重要司法解释，绝大部分同志多次获得立功、嘉奖、办案标兵或其他表彰。”参见罗沙、杨维汉、丁小溪《最高人民法院政治部主任解析巡回法庭》，登载于“新华网”，网址：http：／／news.xinhuanet.com／legal／2016-12／29／c＿1120214714.htm，访问时间：2017年 1月 12日。随着一批优秀法官前往巡回法庭，最高人民法院本部办案的法官自然就因此减少了，而案件最终是由法官来办的。如果巡回法庭配备的法官数量是根据巡回区的案件量来核定的，也就是说，根据巡回法庭巡回区内每年的案件量（案件量每年都在变化，只能根据一定期间内的平均值大致确定）占最高人民法院案件量的比重，来确定巡回法庭法官数量占最高人民法院法官数量的比重，那么，在最高人民法院每年受理的案件数量既定的情况下，分流走的那部分案件就由前往巡回法庭的同比例的法官去办理了，留在本部的那部分法官（比如法官总数的50%）则办理那些留在本部的案件（比如同样是案件总数的50%）。最高人民法院本部的法官与去了巡回法庭的法官的区别，就仅仅是工作地点不同而已，最高人民法院本部的办案压力丝毫不会减少，在办案之外的剩余时间上与巡回法庭的法官相比，没有什么优势可言。

如果最高人民法院本部要在办案之外，腾出更多的时间在发挥对下指导的职能作用等方面一展身手，在一定时间内案件量相对确定的情况下，大致有两种实现方式：一种是巡回法庭法官的配备没有按照最高人民法院法官的人均办案量核定，配备的法官数量低于根据巡回区的案件量（如近3年平均案件量）与最高人民法院案件量（如近3年平均办案量）之比得出的应当配备的数量，即与留在本部的法官比重相比，留在本部的案件比重更低。假定六个巡回法庭分流了最高人民法院案件总数的50%，但派往巡回法庭的办案力量低于最高人民法院办案力量总数的50%，比如最高人民法院30%的法官派遣到了巡回法庭，承担了最高人民法院50%的案件量。最高人民法院本部办案力量的人均办案量，就会少于设立巡回法庭之前的办案量，也少于巡回法庭法官的人均办案量，本部的法官在办案之外就会有比以前更多的闲暇时间从事对下指导、制定司法解释和司法政策等工作。但巡回法庭的法官和法官助理会更加繁忙、办理更多案件、闲暇时间更少。

最高人民法院如果在薪酬待遇、等级晋升等方面不向巡回法庭适度倾斜，〔1〕最高人民法院第一巡回法庭刘贵祥庭长表示：“深圳的物价这么贵，坦率地说我们现在一分钱的补助都没有，完全拿北京的工资，连最基本的同城同酬都没有。”参见刘长《未来法院的样子，我们在探索——对话最髙人民法院第一巡回法庭庭长刘贵祥》，载《南方周末》2015年3月19日。巡回法庭的法官和法官助理与本部的相比，福利水平会显著降低，因为巡回法庭工作收益与本部相比没有明显变化，但比本部的工作压力更大。况且，派遣到巡回法庭的法官大多40多岁，这个年纪基本是上有老下有小，在家人最需要的时候却难以给予家人和家庭足够的照顾，承受着情感上的压力与离别，还要克服两地分居的困难，并支付往返探亲的成本，这会降低巡回法庭对最高人民法院办案骨干的吸引力。而任何非自愿的制度安排，都可能挫伤司法人力资源的积极性，从而影响办案产出，因此，不可避免的，最高人民法院要在薪酬待遇、等级晋升等方面给予巡回法庭的法官和法官助理比本部更优厚的待遇。只有这样，才能够调动他们去巡回法庭的积极性并维持他们不低于在本部工作的产出。然而，以巡回法庭法官和法官助理更忙碌来为最高人民法院本部争取时间的做法，并没有解决任何时间问题。因为这是以最高人民法院一部分人比另一部分人有更少的闲暇为代价的，而这种效果的实现与设立巡回法庭本身没有关系，这是工作量分配的结果，而非巡回法庭设立的结果。在巡回法庭设立之前，同样可以通过工作任务的不均衡分配，实现一部分人员在办案之外比另一部分人员有更多时间用于对下指导、制定司法解释等职能。

另一种是最高人民法院在现有在岗人员基础上增加人手。新招录或从地方法院借调一批人员充实到巡回法庭，通过人员的增加强化巡回法庭的办案力量。由于最高人民法院的政法专项编制数是有限的，不可能大范围的招录，更何况招录新人用于巡回法庭，就必然会减少招录新人用于本部的机会，通过新招录政法专项编制人员解决巡回法庭人员配备的做法，与从最高人民法院本部派遣没有多大区别，不可能成为常态。更可能的方式是通过借用人员解决人员配备不足的问题，实际上也确实如此。从巡回法庭的人员配备情况看，主审法官从最高人民法院办案能力突出、审判经验丰富的审判人员中选派，法官助理从最高人民法院和各高、中级人民法院择优选用，书记员和法警由巡回法庭就地聘用。每个巡回法庭的所有工作人员加在一起，各有60人左右。对于最高人民法院派遣的人员而言，原定的巡回工作时间是两年，期满后原则上要轮换回原审判庭工作，由最高人民法院选派新的人员来巡回法庭接替。对于从下级法院借用的法官助理，借用的时间也是两年，期满后回到原来的法院。两年后如果需继续借用下级法院的人员，则重新借用。对于就地招聘的人员，按照聘用合同的规定聘用。合同期满后，或者重新签订聘用合同，或者解除合同另行招聘。〔1〕参见胡云腾：《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，《金陵法律评论》2015年秋季卷，第9页。这意味着巡回法庭的人员包括最高人民法院、地方法院和社会招聘三部分，地方法院和社会招聘的人员来自最高人民法院外部，即便巡回法庭的法官与本部相比承担了更多案件，但由于可以获得来自最高人民法院之外的司法辅助人员的帮助，也可能在不显著增加最高人民法院派遣法官工作量的前提下办理这些案件。

然而，如果将这些来自地方法院和社会招聘的人员充实到最高人民法院本部而非巡回法庭，同样可以减轻最高人民法院本部的办案压力，从而让本部的法官们节省出时间发挥对下指导、制定司法解释和司法政策等职能。同时，从地方法院借用人员的做法，虽然强化了巡回法庭的办案力量，却弱化了借出人员所在地方法院的办案力量。当然，这并不等于从地方法院借用人员的做法就不可取，考虑到地方法院审理一件案子与最高人民法院巡回法庭审理一件案子所产生的社会收益是不同的，因此，地方法院借出人员给办案带来的损失，在一定程度上可以看作是法院系统提高总体收益的必要支出，这从一个侧面反映出通过从地方法院借用人员解决巡回法庭人员不足问题是必要的。尽管如此，最高人民法院本部法官在办案之外的时间节余，也并非巡回法庭产生的收益，而是增加人手的结果。

无论是通过司法成本的转嫁还是通过司法资源的转移来扩展最高人民法院本部的自由支配时间，都不可能实现不损害任何一方境况的情况下使得至少一方（比如最高人民法院本部）境况变好的帕累托最优状态，可以实现的是帕累托改进，进而提高社会总体收益，而非最高人民法院本部的收益。也就是说，通过分流案件强化最高人民法院本部非办案职能的制度预期，是巡回法庭本身所难以达到的，要实现最高人民法院本部的更多时间节余，必需辅以办案力量的倾向性配置或者借助上下级法院之间司法资源的转移。这也意味着巡回法庭的主要功能，不是也不可能是成就最高人民法院本部的非办案职能，而是通过办案发挥自身的功能（如减轻首都涉诉信访压力）和价值。恰恰是因为巡回法庭的功能不在于服务于最高人民法院本部，而是在最高人民法院本部之外，在这个层面上，设立巡回法庭就不再是最高人民法院内部资源调配的事，而产生了很强的外部效应，使得社会作为整体形成了设立巡回检察厅的制度需求，这种需求与巡回法庭担负的职能是分不开的。

二、巡回检察厅设置的制度需求

巡回法庭设立运行以来，随着巡回法庭制度的推进实施，其职能定位日趋明晰。巡回法庭的职能总体上可以分为三部分：一是制度设计当初所预设的职能，二是实际运行中担负的主要职能，三是司法体制改革进程中所承担的改革职能。这三项职能的行使，均产生了设置巡回检察厅履行对应职能的现实和紧迫需要，并佐证了巡回检察厅设立的必要性、合理性和正当性。

（一）巡回法庭的初心与巡回检察厅的公心

2014年10月23日，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对由巡回法庭审理的案件作了顶层设计：“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。”这表明，巡回法庭设立的初衷是“办案”，具体而言，是办“跨行政区域重大行政和民商事案件”。

最高人民法院在中央《决定》赋予职能的基础上，又大幅扩展了巡回法庭的职能。《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》明确了最高人民法院巡回法庭的案件受理范围和审判权力运行机制。按照《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条的表述，“巡回法庭审理或者办理巡回区内应当由最高人民法院受理的以下案件：（一）全国范围内重大、复杂的第一审行政案件；（二）在全国有重大影响的第一审民商事案件；（三）不服高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件；（四）对高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件；（五）刑事申诉案件；（六）依法定职权提起再审的案件；（七）不服高级人民法院作出的罚款、拘留决定申请复议的案件；（八）高级人民法院因管辖权问题报请最高人民法院裁定或者决定的案件；（九）高级人民法院报请批准延长审限的案件；（十）涉港澳台民商事案件和司法协助案件；（十一）最高人民法院认为应当由巡回法庭审理或者办理的其他案件。巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”。

《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》用“列举＋兜底”的方式，将巡回法庭的职责确定为审理案件和办理涉诉信访两部分。就“审理案件”职能而言，巡回法庭审理的案件包括11项，前10项是列举，第11项用来兜底。11项中，第（一）至（四）及第（十）项中的“涉港澳台民商事案件”均涉及行政案件或民商事案件，多少与十八届四中全会《决定》规定的“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”有关联，至少属于行政或民商事案件的范畴。但（五）到（十一）项（含第十项中的部分“司法协助案件”）则超越了行政和民商事案件的限定，涉及刑事申诉、提起再审、申请复议、管辖权、延长审限、区际司法协助等案件。最高人民法院巡回法庭负责的所有这些案件或事项，都与最高人民检察院的法律监督职能密切相关。

最高人民检察院履行法律监督职能的一种方式是抗诉。如《民事诉讼法》第208条第1款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”这就是说，由巡回法庭受理的判决、裁定和调解书，如果符合诉讼法规定的条件，最高人民检察院应当提出抗诉。而一旦最高人民检察院抗诉，且案件又由巡回法庭审理，那么，最高人民检察院检察官在抗诉时，就需要从本部奔波到巡回法庭所在地出庭，产生额外的交通、时间等成本是显而易见的，法律监督职能不便行使也一目了然，最高人民检察院对应设置巡回检察厅，以更好地履行相应的法律监督职能，就顺理成章。

至于《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第4条提出：“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理。”这一规定可能认为回应了最高人民检察院派员出庭时的两地奔波问题，甚至被误解为是最高人民法院对最高人民检察院的“屏蔽”之举，即将与最高人民检察院有关的案件的一部分（而非全部）放在本部，由本部审理或办理，那么，巡回法庭看起来跟检察机关的关系不那么密切了，设立巡回检察厅的必要性紧迫性就会缓和一些，审判机关设立后未对应设立检察机关的现实就不会显得那么不协调，最高人民法院似乎也因此获得了抵触设立巡回检察厅的挡箭牌。但细究起来，将最高人民法院把与最高人民检察院法律监督职能有关的一些案件放在本部视为“封堵”最高人民检察院巡回检察厅之举的看法并不成立，因为这种做法不可行也不具有说服力，实际上是对检察机关法律监督职能的浅显理解。“最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理”，与其说是最高人民法院不愿最高人民检察院设立巡回检察厅，不如说是已经做好了迎接巡回检察厅法律监督的准备。

最高人民法院起草《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》时很可能已经意识到了最高人民检察院的法律监督职能与巡回法庭的办案职能之间的关联，“暂由”的表述蕴含着更深层的信息，“暂由”意味着不是长久之计，因此，表述为“暂由”要比表述为“由”高明得多：一是空出了回旋余地。既然是“暂由”那就有调整的可能性，如果最高人民法院有意将“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件”安排给巡回法庭审理或办理，可以删除该条款，这种调整不会招来太大非议，因为“暂由”的规定明确了制度变迁的预期。二是预留了制度接口。最高人民法院似乎预见到有必要也有可能要设立最高人民检察院巡回检察厅，而一旦巡回检察厅设立，如此规定就明显不合理，因为与最高人民检察院有关的案件的一部分再由最高人民法院本部审理或办理的理由就不存在了，也不宜再有最高人民法院本部审理或办理。这时就可以根据《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第1条第2款的规定“最高人民法院根据有关规定和审判工作需要，可以……调整巡回法庭的……案件受理范围”。将此类案件从由本部审理或办理的案件中剔除，调整为由巡回法庭审理。三是便于最高人民检察院法律监督的同时也便于最高人民法院自身。在最高人民检察院巡回检察厅尚未设立时，如“最高人民检察院抗诉的案件”由巡回法庭审理或办理，那么最高人民检察院每次抗诉就需要从本部派员出庭，而由最高人民法院本部审理或办理，则可以避免由此引来不便于检察机关法律监督的质疑，在客观上方便了最高人民检察院抗诉、降低了抗诉成本的同时，也有利于最高人民法院赢得声誉和好感，在某种程度上是法检相互配合相互制约原则的体现，也符合最高人民法院的效用函数；反之，如果将这部分案件放在最高人民法院本部设立或办理，很容易被解读为是在折腾最高人民检察院的检察官。在巡回检察厅未设立时，最高人民法院将部分案件“暂由”本部审理或办理的做法，也从最高人民法院的角度印证了设立巡回检察厅的必要性。

检察建议是最高人民检察院行使法律监督职能的另一重要方式。《民事诉讼法》第208条第3款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见（试行）》第9条规定，法院的审判活动违反法律规定情形，不适用再审程序的，检察院应当向法院提出检察建议。同时，对于法院适用民事诉讼特别程序、督促程序、公示催告程序等所作的具有法律效力的审判行为错误，其他民事审判行为违法，或者审判主体不作为，检察机关可以提出检察建议进行监督。虽然检察机关通常不参加普通的民事诉讼和行政诉讼，案件的审理过程和结果，法院也无须向检察机关通报，但当事人向检察机关的控告申诉等为解决这一问题提供了有效途径，而设立巡回检察厅恰恰为当事人控告申诉提供了便利条件。

违法渎职调查是最高人民检察院行使法律监督职能的重要方式。2010年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》（高检会〔2014〕4号）提出，对司法工作人员的渎职行为可以依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。因此，与最高人民检察院有关的部分案件放在最高人民法院本部审理或者办理，并不构成不设立最高人民检察院巡回检察厅的理由，它只是巡回检察厅未设立的结果。

（二）巡回法庭的主业与巡回检察厅的职责

《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》将巡回法庭的“涉诉信访”职能表述为“巡回法庭依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项”。从职能表述的篇幅上看，审理案件显然是巡回法庭工作的重头戏，办理涉诉信访事项只是附属职能，但事实上涉诉信访在巡回法庭工作中的分量要重得多。从2015年1月设立，到最高人民法院第一、二巡回法庭设立满一周年时的数据显示，两个法庭接待信访量分别为1万多人次和3.3万人次，审理的跨行政区划案件数量占比则不到两成，第一巡回法庭受理跨行政区域案件占18.5%，第二巡回法庭审理跨行政区域案件占19.73%。尽管当初设立巡回法庭的目标定位，是破解司法地方化，也正因为如此，巡回法庭的职能重心应当是审理跨行政区划的重大行政和民商事案件，但两个巡回法庭都接待了大量信访，被比喻为“信访办”。〔1〕参见兵临《巡回法庭变“信访办”，算不上浪费》，载《浙江法制报》2016年2月4日，第2版。而在这些涉诉信访案件中，大量案件是诉讼程序已经终结的信访案件，以及首次申请再审案件、申请再审被驳回的案件〔2〕参见侯猛《最高人民法院巡回法庭：何去何从》，《北大法律评论》2015年第1期，第70页。，这些案件涉及诉讼参与人的切身诉讼权利，都与检察院的控告申诉职能密切相关。

控告申诉检察是最高人民检察院履行法律监督职能的重要体现。检察机关控告申诉检察部门受理有关单位或公民个人控告、申诉，审查和处理其控告或申诉案件。《人民检察院组织法》第6条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”对检察机关查办控告或申诉案件作出了明确的法律要求。控告申诉检察作为检察机关直接依靠有关单位或公民实施法律监督的检察业务工作，通过受理有关单位或公民的控告、申诉，查办控告申诉案件，了解执法情况，发现犯罪案件线索，惩罚犯罪，纠正冤假错案，有利于保护公民的合法权益〔1〕参见邓思清《中国检察制度概览》，北京：中国检察出版社2016年版，第43页。，也有助于引导民众以理性、合法的方式维护自身权利，舒缓和排解社会矛盾，维护社会稳定。通过依法处理群众的控告、举报和申诉案件，开展对其他司法机关的诉讼监督和对检察机关内部执法办案行为的制约，是检察机关在履行法律监督职责中与群众工作联系最密切、最直接、最能体现专群结合特点的一项重要业务工作，在维护社会稳定与维护群众合法权益方面具有不可替代的作用。〔2〕参见穆红玉、胡卫列主编《控告举报检察业务教程》，北京：中国检察出版社，2015年，第3页。具体而言，检察机关依法管辖的控告、申诉包括诉讼监督事项、涉检事项和依法属于检察院管辖的其他控告、申诉事项。诉讼监督事项包括不服公安机关刑事处理决定，反映公安机关侦查活动有违法情况，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的；不服人民法院生效判决、裁定、调解书，以及人民法院赔偿委员会作出的国家赔偿决定，反映审判人员在审判程序中存在违法行为，以及反映人民法院刑罚执行、民事执行和行政执行活动存在违法情形，要求人民检察院实行法律监督，依法属于人民检察院管辖的。涉检事项包括不服人民检察院刑事处理决定的；反映人民检察院在处理群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的；反映人民检察院违法违规办案或者检察人员违法违纪的；人民检察院为赔偿义务机关，请求人民检察院进行国家赔偿的。〔3〕参见徐盈雁：《最高检下发涉法涉诉信访改革三个配套办法》，载《检察日报》2014年12月6日，第1版。由此可见，检察机关管辖的控告申诉案件，很大程度上与法院的诉讼活动相关。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要将“涉法涉诉信访问题纳入法治轨道处理”。随着《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的先后修改，检察机关对涉法涉诉信访案件的法律监督职能进一步强化。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，新修订的《刑事诉讼法》将原属于公安机关、法院自行处理的事项，归入检察机关受理、办理。如《刑事诉讼法》第47条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”同时，规定涉及诉讼参与人诉讼权利的控告申诉，由检察机关直接受理。如《刑事诉讼法》第115条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新《民事诉讼法》将检察监督确立为重要的司法救济程序，如第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”再如，第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”

归纳起来，两大诉讼法修改实施后，控告举报检察工作发生由转到办的根本变化，控告检察部门的诉讼监督属性进一步加强，直接办理五项新增业务。根据《刑事诉讼法》第47条的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑诉规则》）第57条列举了公检法三机关及其工作人员违法限制辩护律师会见等16种阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的情形，这些违法情形的控告或申诉由检察机关控告检察部门审查办理；根据《刑事诉讼法》第55条、第115条的规定，《刑诉规则》第565条列举了违法查封扣押冻结财物等20种违法情形，《刑诉规则》第575条规定这些违法情形的控告或申诉由检察机关的控告检察部门的审查办理；根据《刑诉规则》第166条、第167条的规定，控告检察部门还承担举报线索初核和不立案举报线索审查职责，同时，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第5条明确规定，民事诉讼监督案件的受理、办理、管理工作分别由控告检察部门、民事检察部门、案件管理部门负责，确立了“受理、办理和管理相分离的原则”，控告检察部门承担民事诉讼监督案件的审查受理工作，也就是“立案”工作。〔1〕参见穆红玉、胡卫列主编《控告举报检察业务教程》，北京：中国检察出版社，2015年，第7页。所有上述规定都对检察机关的控告举报检察工作产生了深远影响。

这些原由公安机关、法院自行处理决定的事项，在公安机关、法院日常的信访量中，占有很大比例。大量此前由公安机关、法院受理的控告、举报、申诉转由检察机关受理、办理并由检察机关调查处理并作出纠正决定，检察机关控告、申诉或信访大幅上升。〔2〕参见孙谦、童建明主编《检察机关贯彻新刑事诉讼法学习纲要》，北京：中国检察出版社，2012年，第100页。从统计分析情况看，检察机关信访工作已经呈现出五个方面的新动向：一是信访总量急剧增加；二是修改后的《民事诉讼法》实施以来，检察机关受理的民事申诉量急剧攀升；三是重信重访比率高；四是极端信访行为突出；五是息诉化解难度加大。〔3〕参见穆红玉、胡卫列主编《控告举报检察业务教程》，北京：中国检察出版社，2015年，第5页。2015年，各级检察机关共接收、办理群众信访114.8万件次〔4〕参见中华人民共和国国务院新闻办公室《中国司法领域人权保障的新进展（2016年9月）》，载《人民日报》2016年9月1日，第11版。，其中涉检信访仅占6.5万件次〔5〕参见徐盈雁《曹建明作最高人民检察院工作报告》，载《检察日报》2016年3月14日，第3版。，这意味着各级检察机关一年接收、办理的群众信访中，就有100多万件次属于诉讼监督事项和依法属于检察院管辖的其他控告、申诉事项。从近年来最高人民检察院的信访情况看，与全国检察机关的总体情况也大致相同，反映法院问题的涉法涉诉案件约占整个涉法涉诉信访量的80%，反映公安机关问题的约占15%〔6〕参见孙谦、童建明主编《检察机关贯彻新刑事诉讼法学习纲要》，北京：中国检察出版社，2012年，第101页。，反映法院问题的涉法涉诉信访案件，无疑是最高人民检察院在控告申诉领域检察监督的重点。

（三）司法改革的试验田与检察改革的排头兵

最高人民法院巡回法庭负责人的发言、学者的论述以及媒体的报道，都将“司法改革的试验田”〔1〕“司法改革”严格说来，既包括法院系统的改革，也包括检察系统的改革。在表述上为了将两者加以区分，并更加直观地进行比较，在此，在狭义上使用“司法改革”指代法院系统的改革，而用“检察改革”指代检察系统的改革。视为巡回法庭的重要职能，认为巡回法庭的创设运行不仅仅在于方便诉讼，还在于为法院发展探索可复制、可推广、可持续的经验，即“巡回法庭既是司法改革的成果，又是司法改革的引擎，担负着为最高法乃至各级法院的管理模式和运行机制探索明天的历史使命”。〔2〕参见葛晓阳《最高法巡回法庭实实在在搞改革》，载《法制日报》2016年2月4日，第3版。这表明巡回法庭实际上还担负着司法改革的重要任务，尽管最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》并未将司法改革列入巡回法庭的职能。

1.巡回法庭的今天

从作为试点最先设立的第一、二巡回法庭的司法改革举措看，巡回法庭的司法改革举措与其承担的职能作用相对应，集中体现在审判权运行机制改革和涉诉信访机制改革两个方面。〔3〕第一巡回法庭、第二巡回法庭司法改革情况，参见最高人民法院在“巡回法庭成立一周年座谈会”（2016年1月）上，对巡回法庭成立一周年运行情况的介绍。媒体报道可参见葛晓阳《最高法巡回法庭实实在在搞改革》，载《法制日报》2016年2月4日，第3版。在审判权运行机制改革方面，第一巡回法庭的改革尝试主要有：一是实行法官员额制和司法人员分类管理。突出主审法官主体地位，为每位主审法官均配备1名法官助理和1名书记员，形成“1＋1＋1”的审判团队模式，建立健全主审法官与辅助人员的分工协作机制。二是落实“让审理者裁判，由裁判者负责”机制。不设固定合议庭，每个案件合议庭组成人员原则上由电脑在12名主审法官中随机选定；严格落实主审法官、合议庭负责制，庭领导带头审理案件，不再签发未参与审理案件的裁判文书，除庭领导因承办案件或参加合议而担任审判长的案件外，其余案件均由承办案件的主审法官担任审判长并自行签发。三是推进庭审实质化。二审案件一般安排公开开庭审理；鼓励合议庭当庭宣判；凡涉及证据认定的，进行“阶段性合议”，当庭对关键证据进行认定，增强事实认定的公开性；申请再审案件，凡有事实争议的，组织听证、质证，充分听取当事人意见。四是健全自由裁量权约束机制。建立检索近三年类似案件制度、作出与类案不同判决时的充分说理制度、裁判文书由30%法官交叉校验制度、主审法官联席会议制度、疑难分歧性问题征求本部意见制度，规范法官的自由裁量权，堵塞自由裁量权滥用漏洞。五是推进与高校的双向交流。与多所法学院校签署合作协议，对在校生到巡回法庭实习以及聘请巡回法庭主审法官担任校外指导老师作出制度安排。六是实行扁平化管理。巡回法庭内部机构设置避免“叠床架屋”，除了审判团队外，设一个由6名正式在编人员组成的综合办公室，负责后勤保障、安全保卫、公文起草、新闻宣传、外事接待、对外交流等各项行政事务性工作。书记员、法警、财务、信息化工作人员采取购买社会服务方式予以解决。七是深化巡回职能，加强对巡回区法院的指导。到巡回区进行巡回开庭、听证，减轻双方当事人诉累；开庭或听证期间，通过组织观摩庭审、作专题报告、撰写调研报告等方式，对巡回区地方法院就地指导。

第二巡回法庭的改革努力主要体现在：一是贯彻落实“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革精神。建立“两个随机”制度。即承办案件的主审法官随机生成，合议庭其他成员随机生成。以此避免分案环节人为操控的可能，消除合议庭固定所可能带来的弊端，为各主审法官公平轮案提供制度化机制保证。去除领导签批制，落实办案负责制。法庭全部案件的审理实行主审法官和合议庭办案负责制，庭领导带头审案但不签发任何未参审的裁判文书，落实还权合议庭的改革要求。建立庭领导办案制度。落实资深法官必须立足审判一线办案的要求，实行庭长和副庭长直接参与办案的制度。建立主审法官会议制度。讨论的议题涉及司法改革、建章立制、统一法律适用等，以讨论案件为主。二是建立诉权保障机制。加强与当事人沟通，注意辩法析理工作：第一，法律释明制度。在立案和开庭审理等环节，适时向当事人进行公正审判释明、诚信诉讼释明、宣传法治与司法礼仪释明等，促进公正司法；落实党政领导干部不得干预案件处理制度。第二，在接访和庭审中坚持“最后一问”。让当事人在诉讼活动和到法院来访中把话说完，明确回应他们的诉求。第三，对再审审查案件尽量实行“每案必询”。制定《第二巡回法庭询问规则（试行）》，对于当事人申请再审的案子，即使驳回也召集当事人进行询问，以给予双方当事人最后陈述的机会。同时，对申请再审的案件尽可能不调解，依法纠错，维护司法权威。三是深化巡回审判工作机制。制定《巡回审判工作制度》，依托巡回区内11个中级人民法院设立固定的巡回审判点，巡回法庭法官走出法庭，到当事人所在地巡回审判案件，使巡回审判工作常态化、规范化。四是建立司法深度公开机制。巡回法庭受理的案件统一纳入最高人民法院审判信息综合管理平台进行管理，立案信息、审判流程，裁判文书除依法应当不予公开的外，全部向当事人和社会公开。开庭公告、开庭审判、裁判文书等在互联网上公开，开庭公告中公开主审法官和合议庭成员的姓名，便于当事人了解和监督。五是与高校建立双向交流合作机制。与巡回区七所高校签订了《双向交流合作协议》，形成人员交流机制。选聘实习助理进入各审判团队协助处理与案件有关的事务性工作和调研性工作。启动“庭审走进法学院”活动，把庭审现场搬进大学校园，促进主审法官融入学府，象牙塔的师生们走进司法一线。六是统一司法理念维护司法权威。在案件审理中倡导三个理念：一是倡导维护巡回区内生效裁判既判力理念。在审理再审案件时，倡导首先推定生效裁判公正的理念，对确有证据证明案件存在错误的，启动再审程序，以维护司法权威。二是倡导注重司法裁判二重性理念。倡导不仅要通过诉讼确定是非曲直，更要注重通过诉讼程序化解当事人因纠纷产生的矛盾的理念。在事实认定和法律适用上注重二重性，追求真正的公平正义，实现案结事了。三是倡导通过庭审弘扬社会主义核心价值观。通过办案大力弘扬社会主义核心价值观的理念。

在涉诉信访机制改革方面，第一巡回法庭的改革体现在两个方面：一是依法处理信访问题。对原审可能有问题或当事人反映强烈的申诉案件，予以立案审查。对立案后经充分审查确无道理的信访案件，以裁定或通知形式予以驳回。二是依法纠错，坚持司法为民和实质性解决纠纷。对当事人反映强烈的民事或行政申诉案件，予以立案审查，发现确有错误的，根据《民事诉讼法》第198条或《行政诉讼法》第89条的规定启动审判监督程序。第二巡回法庭的改革体现在：一是在巡回法庭建设数字化接谈室，通过视频接访这一信息化手段便利人民群众申诉和上访。二是健全相关制度，如针对信访工作研究制定《登记室工作流程》《来访接待规则》《登记接谈须知》等一系列规则、制度，规范接访工作。三是制作《远程视频接访指南》《行政案件申请再审指南》《民商事案件申请再审指南》《刑事案件申诉指南》等摆放在诉讼服务大厅，引导来访群众。四是将“最后一问”制度落实到信访工作。每一间接谈工作室都贴上“务必耐心细致，坚持最后一问”的提示，提醒接谈的法官保障每一位来访人的话语权。

对于第一、二巡回法庭推行的司法改革措施看，在审判权运行机制改革方面，落实“让审理者裁判、由裁判者负责”改革精神、与高校建立双向交流合作机制和深化巡回审判工作机制三项，第一、二巡回法庭均在推动，第一项是司法责任制改革的内容，第二项是党的十八届四中全会关于健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流精神的体现，第三项则相当于地方法院特别是基层法庭走进田间地头的巡回审判的升级版。第一、二巡回法庭的其他改革各有侧重。第一巡回法庭的法官员额制和司法人员分类管理是司法人员分类管理改革的一部分；庭审实质化改革是以审判为中心的诉讼制度改革的体现；健全自由裁量权约束机制是一个老生常谈的问题，当然，第一巡回法庭的改革措施也颇有新意；实行扁平化管理则是内设机构改革的重要体现。第二巡回法庭的建立诉权保障机制、建立司法深度公开的机制和统一司法理念维护司法权威改革，在此之前一直都是法院系统努力的方向，尽管并非巡回法庭的创举，巡回法庭的改革也都加入了新的改革元素。在涉诉信访机制改革方面，第一、二巡回法庭的改革则是对既有的信访法治化和司法为民的进一步强调。

第一、二巡回法庭在审判权运行机制改革方面的改革总体上可以分为三类：第一类是本轮司法改革的新课题，涉及司法人员分类管理改革（第一巡回法庭的“法官员额制和司法人员分类管理”）、司法责任制改革（第一、二巡回法庭的“让审理者裁判、由裁判者负责”）、内设机构改革（第一巡回法庭的“扁平化管理”）和人才交流机制改革（第一、二巡回法庭的“与高校建立双向交流”合作机制）。第二类是既有改革措施的深化，包括第一巡回法庭推动的庭审实质化改革、健全自由裁量权约束机制改革，第二巡回法庭推行的建立诉权保障机制、建立司法深度公开的机制和统一司法理念维护司法权威，第三类是地方法院司法经验的转型升级，包括第一、二巡回法庭的“巡回审判工作机制”。第二类和第三类改革虽有创新，但都是原有改革基础上的调整或对已有经验的提升，没有突破原有司法制度的框架结构，不具有司法改革的典型性。与之相比，第一类则集中体现了本轮司法改革的最新要求和改革方向，更具代表性。对于这类改革，法院系统和检察系统都面临一系列改革任务，很多还是检法两家所共同推动的（如完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项改革任务）。第一、二巡回法庭在涉诉信访机制方面的六项改革措施，无论是第一巡回法庭推行的依法信访、依法纠错，还是第二巡回法庭推行的四项便民举措，更多是对已有制度规定的落实和细化。巡回法庭在审判权运行机制和涉诉信访领域推行的这些改革，巡回检察厅同样有对应的改革任务需要尝试和探索，而且不限于此，还有很多检察系统特有的改革内容，巡回检察厅在这些改革任务的试点探索过程中都大有可为。

2.巡回检察厅的明天

党的十八大提出，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度。党的十八届三中、四中全会对深化司法体制改革进行了全面部署。最高人民检察院为贯彻落实中央部署，全面深化检察改革，制定了《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（2015年修订版）（以下简称检察改革五年规划），确定了六项、42类、91个具体改革任务，这些改革任务中，很多都可以发挥巡回检察厅的排头兵角色，由巡回检察厅进行改革探索，形成可复制、可推广的改革经验。

巡回法庭的司法改革尝试，巡回检察厅都有与之对应的检察改革项目，比如：检察改革五年规划中的“……（二）建立符合职业特点的检察人员管理制度。8.实行检察人员分类管理。将检察人员划分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员三类，完善相应的管理制度。建立检察官员额制度，合理确定检察官与其他人员的比例。制定相关配套措施。……10.完善检察官职业准入和选任制度。……建立从符合条件的律师、法学专家中招录检察官制度。建立军事检察官转任地方检察官衔接制度，畅通具备条件的军队转业干部进入检察队伍的通道。健全检察机关和法学教育研究机构人员的双向交流与互聘机制。”两项改革任务，分别对应着第一巡回法庭的“实行法官员额制和司法人员分类管理”和第一、二巡回法庭的“与高校建立双向交流合作机制”改革。检察改革五年规划中的“（三）健全检察权运行机制。14.深化检察官办案责任制改革。以落实和强化检察官执法责任为重点，完善主任检察官办案责任制，科学界定主任检察官、副检察长、检察长和检察委员会在执法办案中的职责权限。建立健全检察机关执法办案组织，完善检察机关执法办案责任体系。改革和完善执法办案指导决策机制，规范案件请示汇报制度，明确各层级的办案责任。15.规范内设机构设置。研究制定地方各级检察院内设机构设置指导意见，明确设置标准，整合相关职能，形成科学合理、规范有序的内设机构体系。制定派出检察院管理办法，规范派出检察室设置标准、职能定位和职责权限，明确派出主体，完善审批程序。16.完善案件管理机制。深化案件管理机制改革，建立严格规范的案件受理、办理、管理工作机制，完善案件流程监控、质量评查工作机制。完善检察业务考评机制。升级完善检察机关统一业务应用系统。推进电子检务工程，加快建设全国检察机关统一的信息交换与资源共享平台及服务体系，提升检察业务的信息化、规范化、科学化水平。”分别对应着第一、二巡回法庭的“落实‘让审理者裁判，由裁判者负责’机制”即司法责任制改革、第一巡回法庭的“实行扁平化管理”改革和第二巡回法庭的“建立司法深度公开的机制”改革。检察改革五年规划中的“（五）强化法律监督职能……23.适应以审判为中心的诉讼制度改革，全面贯彻证据裁判规则。严格规范取证程序，依法收集、固定、保存、审查、运用证据，配合有关部门完善证人、鉴定人出庭制度，举证、质证、认定证据标准，健全落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除的法律制度。进一步明确检察环节非法证据排除的范围、程序和标准。”对应着第一巡回法庭的“推进庭审实质化”改革。“34.加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。完善司法解释的制定程序，增强司法解释的规范性、及时性、针对性和有效性。明确案例指导的方式和效力，规范指导性案例的发布主体、选用标准、发布程序及编纂、废止机制。”与第二巡回法庭的“统一司法理念维护司法权威”有着相近的目标和功能。“32.改革涉法涉诉信访制度。完善检察机关信访受理、办理、督办、息诉化解、终结退出、责任追究、源头治理等工作机制。推进网上信访、远程视频接访工作。建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，建立健全依法处理涉法涉诉信访事项和与其他政法机关相互协调配合机制。完善涉法涉诉信访终结办法。完善刑事申诉案件办理程序。配合有关部门，探索建立以律师为主体的社会第三方参与机制，对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行律师代理制度。”对应着第一、二巡回法庭的“涉诉信访制度”改革。

除此之外，还有很多检察系统的改革项目可由巡回检察厅进行探索。如“（五）强化法律监督职能，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。……22.完善刑事审判监督机制。加强和规范刑事抗诉工作。健全死刑复核法律监督机制。……24.健全冤假错案防范、纠正、责任追究机制。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防。落实和完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，推动有条件的地方建立对所有讯问活动、重要取证活动全程同步录音或录像制度。强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。建立对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的辩解、申诉、控告认真审查、及时处理机制，完善诉权救济机制，为诉讼权利受到不当限制或者非法侵犯的当事人提供畅通的救济渠道。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。统一错案责任认定标准，明确纠错主体和启动程序。明确检察人员工作职责、工作流程、工作标准。25.完善羁押、刑罚执行等刑事执行活动和强制医疗监督机制。健全和落实羁押必要性审查制度。完善对指定居所监视居住决定和执行的监督机制。完善分级负责的纠防超期羁押和久押不决工作机制。加强对刑罚变更执行的法律监督，配合建立减刑、假释、暂予监外执行网上协同办案平台。配合立法机关，健全社区矫正法律监督制度。完善对强制医疗决定和执行的监督机制。……27.完善民事行政诉讼监督机制。进一步明确民事抗诉的适用对象、标准、程序和效力。完善和规范检察建议的提出、受理、办理、反馈机制。完善对民事执行活动实行法律监督的范围、方式和程序，健全民事行政裁判执行监督工作机制。细化对行政诉讼活动监督的范围、程序、方式和要求。28.完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。推动扩大司法监督的主体范围，为检察机关监督行政强制措施提供法律依据。推动完善相关法律，为受到违法行政强制措施侵害的当事人提供便捷的司法救济途径。强化对行政强制措施实施过程的司法监督，及时纠正违法行政强制措施。29.探索建立健全行政违法行为法律监督制度。建立检察机关在履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度。探索对行政违法行为实行法律监督的范围、方式、程序，明确监督的效力，建立行政机关纠正违法行为的反馈机制。30.探索建立检察机关提起公益诉讼制度。探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配。健全督促起诉制度，完善检察建议工作机制。……33.完善检察环节司法救助制度。建立健全对人身受到伤害或财产受到重大损失的刑事案件被害人或其近亲属、举报人、证人、鉴定人，以及特定民事侵权案件当事人、符合条件的涉法涉诉信访人的司法救助制度。”……这些改革项目都可能通过巡回检察厅的改革探索，为检察改革提供可资借鉴的经验。如果说最高人民法院巡回法庭很好地体现了司法改革试验田的作用，那么最高人民检察院巡回检察厅则可以很好地发挥检察改革排头兵的功能。巡回法庭今天取得的改革成效，巡回检察厅明天完全有条件作出与之相媲美的改革贡献。

三、“我们设个审判庭，你们也要跟着设吗？”

巡回法庭设立后，存在将巡回法庭与最高人民法院审判庭混同为一类机构，进而据此质疑巡回检察厅对应巡回法庭设置必要性的声音。这种声音的内在逻辑是，最高人民法院设审判庭时，最高人民检察院并不必然对应设置检察厅，而巡回法庭就是个“审判庭”，为什么要对应设置巡回检察厅呢？这反映出对于巡回法庭与审判庭关系以及巡回检察厅机构定位的误解，而这种认知偏差影响了对巡回检察厅制度价值的判断。

（一）巡回法庭何以有别于内设审判庭？

巡回法庭与最高人民法院审判庭之间的确分享很多共性特征：在组织体系上，两者与最高人民法院是部分与整体的关系，作为最高人民法院的组成部分，均由最高人民法院统一领导，不是独立的法庭，也不是独立的法院；在审级归属上，巡回法庭与审判庭是同一审级，两者与高级人民法院的关系，从审级上讲都是上下审级关系，巡回法庭和审判庭均是高级法院的上诉审；在裁判效力上，巡回法庭和审判庭作出的判决、裁定和决定，就是最高人民法院的判决、裁定和决定，两者的裁判结果均为终审裁判〔1〕参见苏镜祥《什么是最高人民法院巡回法庭？》，《理论视野》2015年第4期，第29页；胡云腾《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，《金陵法律评论》2015年秋季卷，第6页。；在机构编制上，巡回法庭与审判庭都与最高人民法院的机构编制紧密相关，两者的机构编制均来源于最高人民法院。也许，正是因为巡回法庭与最高人民法院内设审判庭有一些相似之处，很容易让人将巡回法庭与审判庭混为一谈。

但这些形式上的相似，改变不了巡回法庭与审判庭的鲜明差别。一是设置目的不同。审判庭的设立体现的是法院拓展司法资源应对司法需求增长的思路，法院为回应不断增长的司法需求，彰显对某一领域司法保护的态度，习惯通过增设专业庭应对社会复杂性〔2〕参见徐振华、范莉《论人民法院内设机构的合理配置》，载《全国法院第25届学术讨论会获奖论文集：公正司法与行政法实施问题研究》（上册），北京：人民法院出版社，2014年，第232页。，目的是通过依案件性质对案件进行分类，强化司法的专门化程度。〔1〕参见左卫民等《最高法院研究》，北京：法律出版社，2004年，第9页。巡回法庭的设置目的，则体现在两个方面：一是推动审判工作重心下移、实现就地解决纠纷、方便当事人诉讼〔2〕参见傅郁林《最高人民法院巡回法庭的职能定位与权威形成》，《中国法律评论》2014年第2期，第212页；贺小荣、何帆、马渊杰：《〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民法院报》2015年1月29日，第5版。；二是保障最高人民法院本部集中精力制定司法解释、司法政策、发布指导性案例和统一法律适用标准。〔3〕参见胡云腾《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，《金陵法律评论》2015年秋季卷，第3页。由此可见，巡回法庭的设立目的与审判庭的设立目的相比，在功能预设上并不存在一脉相承的关系。二是机构性质不同。根据最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定。《人民法院组织法》〔4〕2006年10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过。第30条规定：“……最高人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭。”最高人民法院可以设置“其他需要设的审判庭”的授权性规定，给了最高人民法院很大的选择弹性，可以根据需要设审判庭，〔5〕参见刘忠《论中国法院的分庭管理制度》，《法制与社会发展》2009年第5期，第126页。但并不包括设巡回法庭，这可以从《人民法院组织法》的其他条款中得到印证。根据《人民法院组织法》第18条的规定：“……基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”第19条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”基层人民法院审判庭和人民法庭的设立，分别规定在了《人民法院组织法》的两个条款中，这也体现了人民法庭与审判庭的明显区别。在性质上，巡回法庭属于派出机构，审判庭则属于内设机构。巡回法庭与最高人民法院的关系相当于人民法庭与基层人民法院的关系，而非作为内设机构的审判庭与基层人民法院的关系。巡回法庭与巡回检察厅的关系，从机构性质上看，类似于人民法庭与检察室的关系，而非法院审判庭与检察院检察业务部门之间的关系。最高人民法院审判庭与最高人民检察院检察厅的设立习惯，同巡回法庭与巡回检察厅的设立逻辑并不具有可比性。以最高人民法院审判庭与最高人民检察院业务厅的设立之间不存在必然对应关系，来质疑巡回检察厅的设立是没有道理的。更何况，“对应原则”仅是对检察机关和审判机关的机构设置不完全归纳的结果。

（二）否定“对应原则”就可以不设巡回检察厅？

按照“对应原则”，“我国的检察机关原则上应当与各级人民法院对应设置”〔1〕参见张玉华《关于我国检察机关设置的思考》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，北京：中国检察出版社，2016年，第386页。，管辖区域原则上相同。从法院和检察院的组织体系看，法院组织体系分为最高法院、高级法院、中级法院和基层法院四级，检察院组织体系也分为最高检察院，省、自治区、直辖市检察院，省、自治区、直辖市检察院分院及自治州和省辖市检察院，县、市、自治县和市辖区检察院四级。检察活动主要是以诉讼为中心。以公诉业务为例，检察机关对侦查终结的刑事案件，经过审查认为应当提起公诉的，向相应的审判机关起诉并支持公诉，因而检察院的设置需要与法院有对应关系〔2〕参见邓思清《中国检察制度概览》，北京：中国检察出版社，2016年，第42页。，便于更好检察机关的职能。从行政区划检察院和法院的设置来看，检察院与法院的设置的确存在很强的对应关系。最高人民法院巡回法庭设立后，“对应原则”〔3〕北京市人民检察院第二分院课题组：《关于检察机关设置的四个问题》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，北京：中国检察出版社，2016年，第367页。自然会被视为最高人民检察院设立巡回检察厅的重要依据，但这要以准确理解“对应原则”的涵义为前提。

按行政区划设置的检察院和很多派出检察院，与相应的法院存在很强的对应关系，但有时检察院的设置与法院的设置并没有必然的对应关系。由于“对应原则”找到反例并不困难，以至于很容易受到反驳。如有海事法院但并没有海事检察院，知识产权法院也没有与其相对应的检察院。〔4〕参见张玉华《关于我国检察机关设置的思考》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，北京：中国检察出版社，2016年，第386页。但并不能因为很多设置法院的场所没有设置检察院，就因此得出结论，检察机关与审判机关不存在对应关系，设置了巡回法庭可以不用设置巡回检察厅。首先，很多设置了审判机关的地方没有设置检察机关，并不等于这些地方就不应当设立检察机关，也不意味着将来不会对应设立检察机关，比如即便是对应设置的法院、检察院，设立时间也并非完全同步，这并不能成为否定后设立的法院或检察院的理由。况且，很多设置了检察机关的场所也没有设置审判机构，如很多监狱设置了派出检察院，但并没有设置派出法院。其次，巡回法庭不同于各地的法院，巡回检察厅也不同于各地的检察院，任何类比都是蹩脚的。将巡回法庭类比为各地设立的法院，将巡回检察厅类比为没有对应设置的检察院，而后将两者放到一起进行比较，并不具有任何说服力。最后，如果一些设置了审判机关的地方没有设立检察机关，可以成为设立巡回法庭而不设立巡回检察厅的理由，那么按照这种逻辑，一些设置了巡回法庭的地方就应该设立巡回检察厅。因为与很多地方设立了审判机构而没有设立检察机关相比，更多设立了审判机关的地方设立了检察机关。

对应原则的意蕴并非在于强调设立审判机关（检察机关）的地方都要设立检察机关（审判机关），该原则也并非用来论证审判或检察机关设置正当性的依据，而是对于审判和检察机关设置常态的一种描述。强调对应原则并不能证明某个机构应当设立，否定这一原则也不能证明特定机构不应当设立，因为审判和检察机构设置的直接考虑是履行职责需要和方便当事人诉讼的需要〔1〕北京市人民检察院第二分院课题组：《关于检察机关设置的四个问题》，载胡卫列、董桂文、韩大元主编：《人民检察院组织法与检察官法修改——第十二届国家高级检察官论坛论文集》，北京：中国检察出版社，2016年，第367页。，深层关注则在于这种机构的设置给社会的收益扣除其带来的成本还有剩余，也就是这种机构的设置有社会产出。这也意味着巡回检察厅的设立，必须对由此引发的司法成本的变化给予足够关注。

四、“一手独拍，虽疾无声”〔2〕 《韩非子·功名》。

巡回法庭的设立被认为以方便诉讼、降低成本、提高效率为重要制度追求，理由是设立巡回法庭能够免去各地当事人到首都诉讼的奔波之苦，也便于及时查明案情、化解矛盾纠纷，减轻当事人诉累、节约司法成本。〔3〕参见李想《最高法深耕巡回法庭“试验田”》，载《法制日报》2016年1月8日，第3版。这种良好的愿望是值得肯定的，但这种愿望的实现隐含着前提条件，那就是巡回检察厅的设立和密切配合。

（一）当事人诉讼和信访成本的转移

巡回法庭的职能总体上主要包括审理跨行政区案件和办理涉诉信访事项两类。就审理案件而言，巡回法庭对当事人诉讼成本的影响，与双方当事人的居住地等地理位置相关。如果双方当事人都位于案件由最高人民法院直接受理的北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市，或者一方在首都而另一方不在首都，甚至双方都不位于首都，巡回法庭设立以后，当事人的诉讼成本并不必然降低。

双方当事人都位于案件由最高人民法院直接受理的北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市很好理解，无论是在巡回法庭设立前还是设立后，案件都由最高人民法院本部受理，因此，诉讼成本没有变化。在一方当事人位于首都，另一方当事人位于外地（北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市之外）的情况下，如一方当事人位于首都，另一方当事人位于六个巡回法庭所在城市之一，在巡回法庭设立之前，位于外地的一方当事人要到位于首都的最高人民法院本部参加诉讼，而位于首都的一方当事人则可以就地参加诉讼；巡回法庭设立后，无论是案件由最高人民法院本部审理还是由六个巡回法庭审理，都有一方当事人要往返于两地，双方当事人往返两地的总成本没有变化，只是在双方当事人之间进行了重新分配，以前可能是位于六个巡回法庭所在地的一方当事人支付往返成本，现在可能是位于首都的一方当事人（原告）支付往返成本，具体要看案件由最高人民法院本部受理还是巡回法庭受理。在双方当事人都在最高人民法院直接受理的五省区市之外的地区的情况下，如果当事人到首都的往返成本之和，与双方到所在巡回区巡回法庭的往返成本之和相等，那么诉讼成本也没有明显变化。

但在有些情况下，巡回法庭的确可以降低当事人的诉讼成本，比如双方当事人都位于最高人民法院本部直接受理案件的五省区市之外，且双方到首都的往返成本之和要远高于双方到巡回法庭的往返成本之和，这时双方到巡回法庭参加诉讼要比原来到首都参加诉讼划算的多。也就是说，巡回法庭在部分情况下，能够降低当事人的诉讼成本。

考虑到巡回法庭审理的跨行政区划案件与办理的涉诉信访事项相比要少许多〔1〕参见兵临《巡回法庭变“信访办”，算不上浪费》，载《浙江法制报》2016年2月4日，第2版。，巡回法庭对当事人的诉讼成本的影响更多是通过涉诉信访案件当事人信访成本的变化反映出来。在涉诉信访案件中，对访民来说，如果可以就近信访，就单次信访而言，自然比舍近求远到首都信访成本要低得多。但伴随信访成本降低而来的是信访数量的增加，因为能够支付得起信访费用的人群增加了。如果到巡回法庭上访的费用仅为到首都上访费用的十分之一，那么同一个访民，到首都一次，就有能力到巡回法庭上访十次。特别是巡回法庭周边地区信访人员会增多，信访的频率也会增加。很多原来到当地高级人民法院、中级人民法院上访的人群，看到了前往巡回法庭上访的更大影响力，也会被吸引到巡回法庭。同时，由于有些人支付不起去首都信访的费用，但可以支付得起去巡回法庭信访的费用，会有新的申诉信访案件出现在巡回法庭，这也在某种程度上反映了巡回法庭对现有访民以及潜在访民的吸附效果。

由于法院负责的涉诉信访案件只占涉法涉诉信访案件的一部分，还有很大一部分是由检察院负责的，从目前巡回法庭的实际运行情况来看，巡回法庭巡回区的很多访民仍然来京上访。〔2〕参见侯猛《最高人民法院巡回法庭：何去何从》，《北大法律评论》2015年第1期，第74页。随着最高人民法院本部不再受理有关省（自治区、直辖市）的涉诉信访事项，这些访民在得到不受理的答复后，转而可能到最高人民检察院本部寻求解决，而非回流到各地巡回法庭。因为对很多涉诉信访人员而言，到首都信访的影响力要比到各地巡回法庭大得多，既然最高人民检察院的涉诉信访案件仍由位于首都的本部处理，而从最高人民法院本部到最高人民检察院本部的成本又几乎可以忽略不计，到最高人民检察院本部要比回流到巡回法庭更容易。这就说明，巡回法庭只能影响造成首都稳定压力的隐患之一，即由法院负责的涉诉信访案件，如果仅有巡回法庭而没有巡回检察厅，大量由检察机关行使法律监督职责的涉诉信访案件，并不会因巡回法庭的设立而得到分流，涌向最高人民检察院本部的涉诉信访案件仍然会一如既往。

（二）“两院”司法成本的变化

权利保护的质量与程度不仅依赖于私人支出，也依赖于公共成本〔3〕参见［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京：北京大学出版社，2011年，第7页。，巡回法庭对社会净收益的影响，不仅包括当事人诉讼、信访费用的变化，还包括巡回法庭的运行成本和引发的外部不经济性，仅考虑制度安排对私人支出的影响是不全面的。

巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，被看作是“开在老百姓家门口的最高法”〔1〕参见梁中同《巡回法庭怎么“巡”》，《东北之窗》2015年第5期，第36页。，在巡回区内开庭，虽然当事人的成本可能会降低，但伴随当事人成本降低而来的，是司法成本的上升。这并不代表设立巡回法庭不划算，因为最高人民法院设立巡回法庭的成本，实际上是一种固定资产投资，巡回法庭的硬件设施可以长期使用，因此，随着时间的推移，巡回法庭的运行成本会被摊薄，如果时间足够长，这种成本就会显得微乎其微，巡回检察厅的运行成本也是如此。

但在未设立巡回检察厅的情况下，最高人民法院对巡回法庭进行法律监督的成本，却随着时间的推移而越来越高。以刑事申诉案件为例，2015年最高人民法院第一、二巡回法庭成立后，巡回法庭启动刑事再审程序的案件由最高人民检察院派员出庭，由于没有对应于巡回法庭的巡回检察厅，最高人民检察院办理的一批疑难、重大、复杂申诉案件，都需要从最高人民检察院本部派员到巡回法庭所在地出庭，每次都需要投入大量的办案人力资源、支付不菲的出差成本，而且随着近年来不服法院生效裁判申诉案件数量的大幅攀升，最高人民检察院的法律监督成本也会与日俱增。而一旦巡回检察厅设立，在司法成本的分担上，就可以取得与巡回法庭一样的效果，通过固定资产投资解决个案投资导致的办案成本居高不下的问题。

另外，考虑到巡回法庭设立后，非但最高人民检察院负责的涉诉信访案件的数量不会减少，最高人民法院负责的很多涉诉信访案件还会被分流到最高人民检察院本部，仅有巡回法庭无法完成有效分流信访人员的任务。这不仅会增加最高人民检察院本部的信访压力，更重要的是，不利于维护首都的社会稳定和国家政治安全。在这种现实情况下，通过设立最高人民检察院巡回检察厅，由巡回检察厅通过控告、申诉发现案件线索，行使法律监督职能，才能构筑起法院、检察院双管齐下分流信访案件的局面，实现法检两院分流涉诉信访案件的无缝对接。这既是保障诉讼参与人的合法权益的需要，更是有效缓解首都的信访压力，维护首都的社会稳定和国家政治安全的需要。

五、派出检察院、跨行政区划检察院与巡回检察厅

在检察组织体系建设中，有两个概念与巡回检察厅有着千丝万缕的联系，在改革过程中受到的关注度也比较高，一个是派出检察院，另一个是跨行政区划检察院。但如此表述并不表示派出检察院和跨行政区划检察院是全异关系的两类概念。实际上，跨行政区划检察院可以视为派出检察院的一种，只是其职能作用不同于一般的派出检察院，因此，可以视为特殊类型的派出检察院。〔1〕为了在概念上加以区分，也为了体现跨行政区划检察院与一般派出检察院的不同，文中除非特别注明，“派出检察院”一词均在不含跨行政区划检察院的意义上使用。在明确了这个前提下，将这两类检察院与巡回检察厅从设置主体（谁来设置）、职能定位（为啥设置）和审批程序（怎样设置）三个角度进行比较分析，进一步理解巡回检察厅的制度角色。

（一）设置主体

派出检察院是人民检察院根据需要，经过有关机关审批，依照法定程序，在未设国家权力机关的层级或区域内设立的行使一级检察院职权的派出机关。根据1986年《人民检察院组织法》第2条第3款的规定，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”。1986年8月1日，全国人大常委会法工委在《关于人民检察院组织法几个问题的答复》中，对检察机关在劳改劳教场所建立派出检察院的问题明确答复：设区的市、自治州的人民检察院根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在劳改劳教场所等区域设置人民检察院作为派出机构。最高人民检察院1994年制定出台《关于设置派出人民检察院的规定》〔2〕参见《最高人民检察院关于设置派出人民检察院的规定》（高检发政字〔1994〕65号）。（以下简称《派出检察院规定》）规定：“省级和省辖市、自治州的人民检察院可以在上述规定的区域和场所设置派出人民检察院。”根据法律及相关规定，省级检察院，自治州、省辖市级检察院和县级检察院均可以设置派出人民检察院。但在检察实践中，由县级检察院派出的检察机关并不多见〔1〕天津市滨海新区人民检察院作为天津市的区检察院，派出天津市滨海新区塘沽人民检察院、天津市滨海新区汉沽人民检察院和天津市滨海新区大港人民检察院三个检察院。，由省级检察院或自治州、省辖市级检察院派出的检察机关较常见。理论上，派出检察院还包括最高人民检察院设立的最高人民检察院分院，这在跨行政区划检察院这类特殊派出检察院的设置上体现较为明显。

党的十八届四中全会作出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的决定后，最高人民检察院积极推动上海、北京检察机关以现有铁路运输检察分院为依托，开展跨行政区划检察院试点。虽然跨行政区划检察院的层级，在理论上可以有一级、两级或三级设置多种思路，但无论哪种方案最终上升为制度，涉及派出主体最多的，无非是设立跨县级、跨市（地）级、跨省级的三级跨行政区划检察院的改革思路，这时，跨行政区划检察院的派出主体将涵盖最高人民检察院、省级人民检察院和自治州、省辖市级人民检察院；在其他方案中，派出主体则可能为最高人民检察院、省级人民检察院和自治州、省辖市级人民检察院的一个或两个。

巡回检察厅作为最高人民检察院的派出机构，是最高人民检察院的组成部分，只能由最高人民检察院派出，在经费保障、人员调配上均由最高人民检察院统一管理和领导。巡回检察厅不是一个独立的检察机关，不能以自己的名义独立行使检察权，而是以最高人民检察院的名义发挥检察职能。巡回检察厅与省级检察院的关系，相当于最高人民检察院各条线的检察厅与省级检察院的关系。〔2〕这与巡回法庭与最高人民法院业务庭、高级法院的关系相似。参见胡云腾《最高人民法院巡回法庭设置与运行介述》，《金陵法律评论》2015年秋季卷，第6页。这与派出检察院和跨行政区划检察院明显不同，派出检察院和跨行政区划检察院都是相对独立于派出主体的检察机关，其派出主体也更加多元。

（二）职能定位

明确的职能定位是检察机关发挥作用的基础。有设置的制度必要，需要检察机关发挥法律监督职能作用，则是设置派出检察院、跨行政区划检察院和巡回检察厅的根据所在，而职能定位的差异，又成为设置不同检察机关的现实依据。

派出检察院的设置需求表现为：一是延伸检力强化法律监督的需要。根据《派出检察院规定》：“设置派出人民检察院的区域和场所：（1）工矿区：位于偏远地区，人口聚集尚未形成行政区划的大型企业的所在区域。（2）农垦区：相当于县级以上行政区划的大型国营农场或国营农场比较集中、代管居民的垦区。（3）林区：大面积重点国有林区或国有森林集中连片地区。（4）监狱、劳教场所：低处偏僻、交通不便、收押人犯在五千人以上的监狱、劳教场所或监狱比较集中的地区。（5）开发区：经国务院批准设置的经济技术、高新技术产业等开发区，且具有一定规模，党政管理机构健全，居住和从业人员较多，已形成独立的行政区划的。”在工矿区、农垦区、林区、监狱、劳教场所和开发区，这些特定区域和场所设立派出检察院，具有延伸检力，在空间上实现法律监督全覆盖的考虑。

二是填补案件级别管辖空白的需要。省、自治区人民检察院根据案件级别管辖和管理的需要，对指定代管确有困难的省直管县（市），设立的作为省直管县（市）人民检察院的上级机关的派出人民检察院分院；直辖市人民检察院根据案件级别管辖需要，设立的人民检察院分院；未设区的省辖市人民检察院，根据案件级别管辖需要，设立县一级人民检察院，都有填补案件级别管辖空白的考虑。例如，根据《宪法》的规定，直辖市是省级地方行政区域，直辖市的下一级行政区域为区、县。为了适应我国四级两审制司法体制，在直辖市设立市检察院分院作为市检察院的派出机构，在规定的区域内行使自治州和省辖市一级检察院的检察职权。市检察院分院对辖区内的区、县人民检察院的检察业务工作和行政管理工作方面的职责，由派出它的市检察院按照有关法律和政策规定的权限根据实际情况确定。〔1〕最高人检察院政治部《关于对重庆市人民检察院政治部〈关于重庆市检察分院体制定位的请示〉的答复》（2008年10月27日［2008］高检政发157号）。这类机构设置，就充分考虑了填补级别管辖的需要。

在有些林区和农垦区，既没有相应的市（地）级检察院，也没有基层检察院，不仅相当于市级检察院的检察分院需要由省级检察院派出，有时根据级别管辖需要，省级检察院在派出分院管辖的区域内设立县级人民检察院作为派出分院的下级检察机关。在直辖市、林区和农垦区等缺少自治州和省辖市一级行政区划的情况下，在直辖市设立的检察院分院或在林区和农垦区等设立的县级检察院，也都发挥着填补案件级别管辖空档的职能作用。

设立跨行政区划检察院的职能定位体现在：一是办理跨行政区划案件，构建普通案件在行政区划检察院办理、特殊案件在跨行政区划检察院办理的诉讼格局。二是减少地方对检察监督的行政干预，保障检察机关依法独立公正行使检察权。而巡回检察厅的职能定位则恰如设立巡回检察厅的制度需求所反映的，与巡回法庭的职能定位密切相关，包括行使法律监督职能并强化对下级检察机关的督查指导、分流首都涉法涉诉信访案件和担任司法改革排头兵三个方面的内容。由此可见，派出检察院、跨行政区划检察院与巡回检察厅之间各有职责使命，具有很强的互补性。

（三）审批程序

根据《人民检察院组织法》第2条的规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。《派出检察院规定》：“设置派出人民检察院应由省级人民检察院书面请示最高人民检察院。最高人民检察院同意后，再由派出的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准。派出人民检察院的院印由最高人民检察院刻制。”《中共中央办公厅关于印发〈地方各级人民法院机构改革意见〉和〈地方各级人民检察院机构改革意见〉的通知》（2001年3月24日中办发〔2001〕9号）规定：“地方各级人民检察院依法设置。因特殊需要设置人民检察院，由省级人民检察院商有关部门同意后，报最高人民检察院审批。因特殊需要设置的人民检察院，其内设机构数额和人员编制的审批程序是：相当于市（地）级人民检察院的机构编制，由最高人民检察院审核，中央机构编制主管部门审批；相当于县级人民检察院的机构编制，由省级人民检察院审核，省级机构编制主管部门审批。”由省级人民检察院派出的人民检察院分院，行使省辖市一级人民检察院的职权；由省辖市、自治州人民检察院派出的人民检察院一般行使县一级人民检察院的职权。根据案件审级管辖的需要，省级人民检察院可以在派出分院管辖的区域内派出县一级人民检察院，由分院领导。

可见，省级检察院和自治州、省辖市级检察院设立作为派出机关的县级检察院，须经最高人民检察院批准并由派出的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准；设置的派出检察院的机构编制须经省级人民检察院审核，由省级机构编制主管部门审批。省级检察院设立作为派出机关的检察院分院，须经最高人民检察院批准并由派出的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准；设置的派出检察院的机构编制须经最高人民检察院审核，由中央机构编制主管部门审批。根据《人民检察院组织法》和有关规定的精神，设立派出人民检察院仍应当由派出它的人民检察院提请本级人民代表大会常务委员会批准。同时，考虑到在没有法律明确授权的情况下，不存在自行批准设立检察院分院和派出检察院的问题，在审批程序上，如果最高人民检察院设立省级派出检察院，则需提请全国人大常委会批准，派出检察院的机构编制由中央机构编制主管部门审批。

对于巡回检察厅的设置，在审批程序方面，在经中央批准后，由最高人民检察院提请全国人大常委会批准。在机构编制方面，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强机构编制管理工作的通知》（2002年8月30日厅字〔2002〕7号），中央机构编制委员会办公室研究拟定全国机构编制政策，对全国行政编制提出总量控制意见；对中央一级工作部门和直属事业单位的职能、内设司（局）级机构、人员编制、领导职数及其各部门所属事业单位机构编制进行直接管理，并对各部门处级机构的设置进行总量控制。机构编制实行“一支笔”审批制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数的增减，都要严格按照审批程序，报经机构编制部门审核后，提交机构编制委员会或党委、政府审批。巡回检察厅作为最高人民检察院的一部分，机构编制需要由中央机构编制主管部门审批。无论是设置主体、职能定位还是审批程序，巡回法庭不同于派出检察院和跨行政区划检察院，非设置后两者所可以替代的。

六、巡回检察厅的制度先声

巡回检察厅并非仅仅是制度建构的结果，而是经历了长期的经验积淀和制度积累，在漫长的制度演进中，有大行政区分署的往事，有派出（驻）检察室的努力，有系统内巡视的探索，还有巡回检察和巡视检察的尝试。这些制度处于不完全重叠的时空，承担着各自的使命，发挥着各自的功能。其中每一项制度都与巡回检察厅有着不可分割的联系，都在某种程度上为巡回检察厅动静兼备的特点（“静”表现在派驻地方，“动”则体现在巡回管辖）提供了启发，都为巡回检察厅提供了或多或少的参考。

（一）定点：从大行政区分署到派出（驻）检察室

在“静”的方面能够给最高人民检察院巡回检察厅提供借鉴的，除了大行政区分署，还有派出（驻）检察室。将属于派出机构的巡回检察厅与作为派出机关的大行政区分署和作为派出机构的派出（驻）检察室进行比较，可从中吸收大行政区分署和派出（驻）检察室设置的经验，获得设置巡回检察厅的启发。这对于在全面把握制度变迁历程的基础上，尽可能地降低制度形成的信息成本是很有必要的。

1.大行政区分署对巡回检察厅的参考价值

在1949年10月22日成立之初，最高人民检察院称作“最高人民检察署”期间〔1〕“最高人民检察院”的称谓是在1954年9月20日通过的《宪法》和9月21日通过的《人民检察院组织法》中确定下来的。根据王桂五先生的回忆，“从1949年开国时制定《中央人民政府组织法》开始，就把检察机关的名称定为‘人民检察署’。1954年起草检察机关组织法时，共写了21稿，其中前20稿仍然沿用‘署’的名称。1954年9月20日夜，中央政治局讨论人民检察署组织法草案时，彭真同志作了说明之后，毛主席说：既然检察工作这样重要，为什么不叫做院呢，可以改为院吆！政治局讨论了毛主席的这个意见，一致同意改‘署’为‘院’。9月21日，人民代表大会全体会议一致通过了我国第一部检察机关组织法《中华人民共和国人民检察院组织法》”。参见王桂五《王桂五论检察》，北京：中国检察出版社，2008年，第180页。，检察系统存在过一级独特的检察机构，那就是“最高人民检察署大行政区分署”，与最高人民法院大行政区分院相对应。

最高人民检察署的大行政区分署，属于最高人民检察署的派出机构，这种检察制度建制与建国初期的大行政区制行政区划一致。新中国成立初期，中央人民政府设置了西北军政委员会、华东军政委员会、中南军政委员会、东北人民政府、西南军政委员会五个大行政区，作为一级地方政权机构。大行政区作为地方政权的最高机构，属于中央人民政府的派出机关，领导区内各省、自治区、直辖市人民政府的工作。最高人民检察署大行政区分署的设置与国家机构中的大行政区的设置相适应。

根据1949年11月2日，最高人民检察署第二次检察委员会通过、12月20日中央人民政府通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第2条的规定：“中央人民政府最高人民检察署依中央人民政府组织法第五条及第二十八条之规定，为全国人民最高检察机关，对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵循法律，负最高的检察责任。全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”检察署采取垂直领导体制，地方各级检察署的业务、机构、人员、经费统一归最高人民检察署领导。

1950年1月29日，中央转发《关于中央人民检察署四项规定的通报》，要求各中央局、分局、各省、市委、在各军政委员会及人民政府中保证实施：“一、成立检察署：……（2）望接电即先将各大行政区及所属之省与主要市、县的检察机关有重点地次第建立。……三、组织：……（3）除各大行政区分署、省署正副检察长应提请中央政府委员会任命外，余可暂由省府或大行政区任命呈报中央备案，但同时应报最高人民检察署。”

1950年2月21日，中央人民政府毛泽东主席批准《最高人民检察署一九五○年工作计划纲要》，按照计划纲要，各级检察署在组织建设上采取了重点建立、积累经验、创造条件、逐步发展的方针。在建立地方检察署过程中，首当其冲的就是组建大行政区分署，这项工作在同年3月份正式拉开帷幕。1950年3月—9月18日，最高人民检察署大行政区分署相继成立。〔1〕1950年3月，最高人民检察署西北分署成立。检察长张宗逊，原任西北军政委员会财政经济委员会副主任。副检察长茹欲立，原任西北军政委员会委员；郭步岳，原任人民解放军第一野战军政治部保卫部部长。1950年4月22日，最高人民检察署华东分署成立，检察长魏文伯，原任中国共产党中央华东局秘书长。副检察长周碧泉，原任人民解放军东北军区政治部组织部部长。1950年4月29日，最高人民检察署中南分署成立。检察长朱涤新（任职到1951年9月），原任中南军政委员会委员，武汉市人民政府公安总局局长。副检察长周光坦，原任中原临时人民政府民政部副部长。1950年5月，最高人民检察署东北分署成立。检察长汪金祥，原任最高人民检察署监察委员会会议委员，东北人民政府委员兼公安部部长。副检察长李东冶，原任中国共产党热河省委员会委员、热河省人民政府公安厅厅长。1950年9月18日，最高人民检察署西南分属成立。检察长周兴，原任中国共产党中央西南局委员。参见孙谦主编《人民检察制度的历史变迁》，北京：中国检察出版社，2009年，第163—164页。根据最高人民检察署1951年1月制定的编制计划，大行政区分署的编制为30—70人（含勤杂人员）。

1950年4月6日，中央人民政府毛泽东主席批准了最高人民检察署起草的《各级检察署工作人员任免暂行办法》，这一办法对检察署的垂直领导体制进行了细化，规定：“……2.最高人民检察署大行政区分署检察长、副检察长、秘书长及委员，由最高人民检察署提请中央人民政府任免，或由各大行政区人民政府（军政委员会）提请最高人民检察署转请中央人民政府委员会批准任免。分署处长及其同级人员，由各该分署检察长提请最高人民检察署任免。秘书科长以下，由各该分署检察长任免，并报请最高人民检察署核准备案。……4.大行政区直属省市人民检察署检察长、副检察长及委员，由最高人民检察署大行政区分署提请最高人民检察署转请中央人民政府委员会批准任免。其所属县市人民检察署检察长、副检察长及委员，由各该省人民检察署提请各该大行政区分署转请最高人民检察署任免。”

最高人民检察署大行政区分署的垂直领导体制持续到1951年，而后领导体制发生变化。1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《组织条例》）和《各级地方人民检察署组织通则》（以下简称《组织通则》）两部法规。《组织条例》删除了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条中关于“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方机关干涉，只服从最高人民检察署之指挥。”的表述，将垂直领导体制改为双重领导体制。《组织通则》第6条规定：“……（一）各级地方人民检察署受上级人民检察署的领导。（二）各级地方人民检察署（包括最高人民检察署分署）为同级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会之领导，与同级司法、公安、监察及其他有关机关密切联系，进行工作。省人民检察署受所在区专员的指导。……”《组织条例》第15条规定：“最高人民检察署得在各大行政区域或其他区域设分署，在其所辖区域内执行最高人民检察署的职务。”明确了大行政区分署的法律地位，即最高人民检察署的派出机关。

1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定撤销大行政区一级党政机关，各大区行政委员会随同各中央局、分局一并撤销。6月19日，中央人民政府委员会第三十二次会议通过《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，各大行政区随即移交权力，撤销机构、分流人员，到10月份完成移交工作。〔1〕参见闵钐、薛伟宏编著《共和国检察历史片段》，北京：中国检察出版社，2009年，第23页。地方政权机构中的大行政区一级撤销后，最高人民检察署大行政区分署也随即撤销。

需要说明的是，虽然巡回检察厅与大行政区分署都由最高检察机关派出，却并非同一个概念。巡回检察厅与大行政区分署的区别表现在：一是领导体制不同。巡回检察厅作为最高人民检察院的组成部分，直接由最高人民检察院领导，没有对应的一级地方政府，不属于某一级地方政府的组成部分，不受地方政府的领导，采取单一领导模式。大行政区分署为同级大行政区人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导，采取最高人民检察署和同级人民政府双重领导的体制。二是管辖区域不完成重合。巡回检察厅的管辖区域是一种司法区划，没有辖区相同的一级行政区划，涵盖范围是3—5个省份。大行政区分署基于大行政区而设，与大行政区辖区相一致，管辖范围包括3—7个省份，而且两者的管辖区域不存在重合关系。三是级别不同。巡回检察厅作为最高人民检察院的派出机构，在案件管辖上代表的是最高人民检察院，巡回检察厅对案件或事项的处理结果就是最高人民检察院的处理结果。最高人民检察署大行政区分署作为一级地方检察署，其上级检察署为最高人民检察署，按照《组织条例》第3条第（五）项的规定，由最高人民检察署行使不服其“不起诉处分之声请复议案件”，也就是说大行政区分署对案件的处理决定不具有终局性。

大行政区分署、巡回检察厅与派出主体最高人民检察署（院）的关系，从机构性质上看，类似于地方检察机关组织体系中派出检察院、检察室与派出它们的检察机关的关系，即大行政区分署和地方检察机关中派出检察院都属于派出机关，巡回检察厅与检察室都属于派出机构。当然，巡回检察厅和大行政区分署都有着各自的职能定位和功能作用，这一点是不可忽略的。尽管最高人民检察署大行政区分署作为最高人民检察署的派出机关，不同于作为派出机构的巡回检察厅，而且随着大行政区的撤销而撤销，但在对于巡回检察厅的设置还是具有一定的参考价值。大行政区分署与巡回检察厅都由最高检察机关派出，都承担着便于和加强对下指导的功能〔1〕最高人民检察署副检察长李六如在《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈各级地方人民检察署组织通则〉的说明》中提出：“最高人民检察署为全国最高检察机关。固然一方面直接行使检察权，另一方面更重要的是领导下级检察署行使检察权。它为便于指导地方人民检察署进行检察工作，特在各大行政区设立分署。分署是代表中央领导地方的机关。”参见闵钐《中国检察史资料选编》，北京：中国检察出版社，2008年，第395页。，而且管辖范围都涵盖若干省级行政区划，这种组织形式为巡回检察厅的组建运行和妥当协调与地方政府的关系提供了基本经验。

2.派出（驻）检察室对巡回检察厅的借鉴意义

派出（驻）检察室最早可以追溯到广东潮州市人民检察院1982年在庵埠镇设立的检察室，随后，广东、辽宁、吉林等地的一些基层检察院相继开始了派出（驻）检察室的试点。此后，派出检察室迅速发展。检察机关设置派出（驻）检察室，强化了检察机关的法律监督职能，密切了检察机关同群众的联系。

最高人民检察院2010年10月9日印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》（高检发政字〔2010〕95号），提出加强和规范派出（驻）检察室建设，标志着派出（驻）检察室进入规范发展阶段。最高人民检察院提出，对现有检察室，要充实力量，规范管理，进一步完善保障条件，充分发挥其作用。新设检察室，要考虑工作需要和实际可能，解决好办公场所、机构设置、人员编制、办公经费等保障条件，做到成熟一个、设置一个、规范一个。设置布局重点是人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区，原则上可与人民法院派出法庭对应设置。检察室由基层检察院派出，其名称可统一为“××人民检察院派驻××（驻在地名称）检察室”。检察室的设立、更名和撤销，应报省级人民检察院审批。要求各地加强检察室队伍建设，严禁从社会上聘请人员行使检察权。检察室不得自行处理信访举报案件线索。派出检察室的主要职责包括七个方面：（1）接收群众举报、控告、申诉，接待群众来访；（2）发现、受理职务犯罪案件线索；（3）开展职务犯罪预防；（4）受理、发现执法不严、司法不公问题，对诉讼中的违法问题依法进行法律监督；（5）开展法制宣传，化解社会矛盾，参与社会治安综合治理和平安创建；（6）监督并配合开展社区矫正工作，参与并促进社会管理创新；（7）派出院交办的其他事项。

派出（驻）检察室对于延伸法律监督触角、促进检力下沉，不断提高法律监督的能力和水平，发挥了积极作用。但同时也面临一些新情况、新问题，比如，如何科学界定派出（驻）检察室的职责任务，进一步规范其履职方式、工作程序和服务方法；如何加强对派出（驻）检察室的管理和监督；派出（驻）检察室能否行使检察职能等问题，各地认识并不完全一致〔1〕参见万春《〈人民检察院组织法〉修改重点问题》，《国家检察官学院学报》2017年第1期，第61页。，特别是对于派出（驻）检察室能不能承担办案职能、能办哪些类型的案件分歧较大。产生争议的一个重要原因就在于，派出（驻）检察室人员配备有限，办案力量有限，而且检察室的派出检察院本身的工作重心就是办案，这就需要对派出（驻）检察室和派出它的检察院进行科学的业务分工。

派出（驻）检察室的职能定位为巡回检察厅的职能确定提供了很好的参考，可以根据履职需要吸收到巡回检察厅的职能当中。作为派出机构的检察室与派出院的关系，为同样是派出机构的巡回检察厅妥善处理与最高人民检察院的关系提供了现成经验。同时，派出（驻）检察室在发展过程中遇到的新情况、新问题，也为巡回检察厅的制度设置提供了重要参考。最高人民检察院可以参照派出（驻）检察室的职能定位，结合巡回法庭的基本职能和巡回检察厅的机构定位，确定巡回检察厅承担的职能，并根据派出（驻）检察室与派出院的关系，科学界定巡回检察厅与最高人民检察院的关系。同时，鉴于派出（驻）检察室缺乏办案职能在一定程度上影响了其法律监督效果，应当充分赋予巡回检察厅办案职能和控告申诉职能，并充实巡回检察厅的办案力量。与此同时，巡回检察厅的设立运行，对于派出（驻）检察室重新定位职能，解决发展过程中遇到的疑问和瓶颈，又可以起到很好的示范作用。

（二）连线：从巡视制度到巡回与巡视检察

如果说最高人民检察署大行政区分署和派出（驻）检察室分别在最高检察机关和基层检察机关两个层面，为最高人民检察院巡回检察厅在“定点”也就是“静”的一面提供了经验参考，那么，最高人民检察院巡视制度和巡回和巡视检察则在“连线”也就是“动”的一面，为最高人民检察院巡回检察厅提供了最高检察机关和地方检察机关两个层面的制度借鉴。

1.巡视制度与巡回检察厅的互补效应

最高人民检察院2004年建立巡视制度，2005年开展巡视试点，2013年完成了对32个省级检察院（含兵团检察院）的第一轮巡视。党的十八大以来，最高人民检察院又组织对部分省级检察院和内设机构进行了巡视，巡视的监督重点是加强对领导班子及其成员。在检察系统内部，不仅最高人民检察院对省级检察院开展巡视，各省级检察院普遍对市级检察院进行巡视，〔1〕“全国有28个省级检察院建立了巡视制度，23个省级检察院在去年派出了67个巡视组，对99个下级院的领导班子进行了巡视，发现了一些领导班子及其成员在贯彻民主集中制、干部选拔任用、廉洁自律等方面存在的问题，提出整改建议并督促落实。”参见袁定波《28个省级检察院建立巡视制度》，载《法制日报》2008年1月30日，第5版。已经开展该项工作的省份的市级检察院，也逐步开展对基层检察院的巡察〔1〕参见常检轩、朱松南《常州检方首推内部巡视制度》，载《江苏法制报》2007年5月14日，第1版；彭于艳《21个省级检察院巡视工作展开》，载《法制日报》2007年8月9日，第1版；周华芳《市检察院实行巡视工作制度》，载《商洛日报》2006年7月5日，第2版。，基本形成自上而下逐级巡视的监督格局。2015年8月，中央颁布新修订的《中国共产党巡视工作条例》，在中央巡视组对省（区、市）四套班子开展巡视的基础上，将中央部委、中央国家机关领导班子及其成员纳入中央巡视范围，并将省、市、县三级检察院党组主要负责人也纳入地方党委巡视范围。〔2〕参见《中国共产党巡视工作条例》第13条第2款。最高人民检察院则先后修订巡视工作规定、督办落实规定，出台2013—2017年巡视工作规划，颁布巡视工作细则等配套制度，并组建巡视专门人才库，举办巡视骨干培训班，力求在制度和人才上为巡视提供保障。

检察机关实行巡视制度是在长期的内部监督实践中探索出的有效方法〔3〕参见王治国《提升高检院巡视工作科学化水平 更好发挥巡视制度内部监督作用》，载《检察日报》2013年7月3日，第1版。，是党内监督（落实全面从严治党要求）与检察系统内部监督（推进全面从严治检）的重要载体和上级检察机关党组对下级检察院领导班子监督的重要方式。检察机关按照加强权力运行监督的要求建立起来的巡视制度，将党内监督与上级检察机关对下级检察机关的监督结合起来，采取对下巡视的方法，加强对下级院领导班子和领导干部的监督。〔4〕参见彭于艳《21个省级检察院巡视工作展开》，载《法制日报》2007年8月9日，第1版。上级检察院派出的巡视组代表本级检察院党组对下级检察院履行监督职责，重点发现和解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力的问题，在检察机关党风廉政建设和反腐败工作中发挥了重要作用。

最高人民检察院巡视制度在机构设置上，建立专门巡视机构组织对下级人民检察院领导班子及其成员进行监督。最高人民检察院成立巡视工作领导小组，由最高人民检察院党组书记或者副书记和中央纪委驻最高人民检察院纪检组、最高人民检察院政治部主要负责人组成。巡视工作领导小组向最高人民检察院党组负责并报告工作。最高人民检察院设立巡视工作办公室，为巡视工作领导小组的常设办事机构。办公室配备专职人员，设在中央纪委驻最高人民检察院纪检组。最高人民检察院党组根据需要设立若干个巡视组，承担巡视任务，向最高人民检察院巡视工作领导小组负责并报告工作，巡视组设组长、副组长、巡视专员和其他工作职位，每个巡视组一般由四至六名成员组成。巡视组实行组长负责制，副组长协助组长工作。巡视工作人员采取组织选调、单位推荐等方式选配，巡视组组长从最高人民检察院聘任的省、厅级咨询委员或现职正厅级以上领导干部中选任，成员从最高人民检察院或省级人民检察院有关部门的厅、处级干部中选任，巡视工作人员采取专兼职相结合的人员构成模式，专职人员按照规定进行轮岗交流；兼职人员不参与巡视工作时，仍在原岗位工作。巡视工作人员实行公务回避、任职回避和地域回避。〔1〕最髙人民检察院关于印发《最高人民检察院巡视工作规定》的通知（高检发纪字〔2012〕3号）第5—8条、第31条。巡视通过巡视组来实现，巡视组成员的构成方式，使得巡视组成为具有“临时性”色彩的派出机构，这种临时性尽可能地降低了巡视组成员与被监督者有利害瓜葛的概率。超脱当地的属性有助于巡视组放开手脚开展工作，也增大了被巡视人员的寻租和俘获巡视组成员的成本，降低了巡视组成员被“围猎”的可能性。〔2〕参见王仰文《中国古代巡视制度的现代观察》，《兰州学刊》2010年第2期，第127页。但由于巡视组的临时性和非常设性，可能出现威慑力的间断性或者周期性现象，即巡视组来了问题得到解决至少是抑制，巡视组走了发现的问题又可能在一定程度上反弹，毕竟巡视组并非是常设于地方的派出机构，难以实现保持威慑力的持续性。如果能够实现巡视组的动态监督与常设机构的静态监督相互配合〔3〕参见张瑞《关于完善巡视制度的建议》，载《光明日报》2009年11月26日。，则可以实现两者的互补。

巡回检察厅恰恰满足了检察系统内部长效性监督的需求。巡回检察厅的一项不可忽视的功能，即对下级检察机关的监督。作为常设性机构，在开展自身业务工作和加强对下业务指导的同时，巡回检察厅可以强化对辖区内地方检察机关的系统内监督，进而对地方检察机关依法公正行使法律监督权进行有效监督，这种制度安排很好地弥补了临时性的巡视监督难以形成长效机制的弱点。而巡回检察厅与临时性监督机构相比所可能出现的不足，则通过巡视制度得到了很好的避免，从而在固定与临时两个维度，形成双重保险相互补台的有效对下监督机制。

2.巡回和巡视检察与巡回检察厅的制度关联

最高人民检察院2010年2月5日出台《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，提出充分发挥基层检察院化解矛盾纠纷的作用，不断完善定期走访、巡回检察、聘请检察联络员等服务基层的新形式，深入乡镇街道社区和工矿企业，了解群众诉求，积极为群众提供便捷的法律服务。〔1〕参见钱根源《巡回检察制度的探索与实践》，《人民检察》2010年第11期，第58页。随后各地检察机关进行了相应的制度探索，并在巡回检察工作方面取得了积极效果〔2〕江苏省张家港市检察院在院机关内部设立巡回检察办公室，与控告申诉检察科合署办公，专门配备3名检察干警，负责巡回检察的具体工作，目前已在全市八镇一区各设立一个巡回检察联络站，聘请镇（区）综治办主任或司法所长担任检察联络员，在181个行政村设立巡回检察联系点，各聘请1名检察信息员巡回检察室，采取定期和预约相结合的方式，在各镇（区）流动办公。为规范这项制度的运行，该院同时还制定了巡回检察工作制度巡回检察联络员工作制度和巡回检察信息对接办法（试行）等文件，规定巡回检察工作的职责和范围，明确了巡回检察联络员的任职资格、主要职责、奖励办法等，逐步形成网络覆盖、归口管理、全院联动的制度模式。自成立以来，该院共巡回镇区150余次，收集各类信息500余条，开展法律服务早市7次，参与协助各镇（区）司法所社会治安综合治理中心处理社会矛盾纠纷70余起，提供涉农职务犯罪线索6件，已立案侦查6件6人，提供民事申诉线索1件，从中成功挖出系列民事虚假诉讼案件8件，并移送刑事案件1件1人。2009年到2010年，巡回检察先后为反贪反渎部门提供涉农职务犯罪线索6件，经初查，均成功立案。民行部门根据巡回检察提供的线索，成功挖出8起系列虚假诉讼案件，经再审，检察建议，原审法院撤销了原审调解书。参见钱根源《巡回检察制度的探索与实践》，《人民检察》2010年第11期，第59页。，有的地方检察机关还制定了具体办法，对巡回检察进行细化。〔3〕山西省检察院出台了《山西省县（市、区）人民检察院派驻乡镇检察室管理办法（试行）》和《山西省县（市、区）人民检察院开展巡回检察服务农村工作办法（试行）》（下称“两个办法”）。“两个办法”对派驻乡镇检察室工作进行严格规范，要求做到明确组织形式、适用范围、审批权限、人员身份和工作职责；在农村开展巡回检察服务中，要求公开人员情况、职责任务、服务方式和信息渠道，必须保证工作时间，规范工作制度，深入联系群众，认真回应诉求。参见郭超美等《山西：规范乡镇检察室和巡回检察工作》，载《检察日报》2010年12月7日，第1版。虽然为了解决巡回检察的办公问题，有的地方检察机关在基层设置了类似于派出（驻）检察室的巡回检察室（也有的称作“巡回检察工作站”或“巡回检察联络室”），同时巡回检察室与派出（驻）检察室也有一些相似的履职方式〔4〕内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区检察院派的驻检察室和基层巡回检察室，都设立了“检察信箱”和“检务公开宣传栏”，发放检务公开宣传资料，向群众讲解派驻检察室和基层巡回检察室建立的背景和意义，以及检察机关的职能和作用，积极协助街道办事处做好维稳工作，不断健全完善派驻和基层巡回检察工作的各项规章制度。参见李栋《东胜区检察院扎实推进派驻检察室和基层巡回检察室工作》，载《鄂尔多斯日报》2010年11月15日，第2版。，但从行使职能的主要方式看，巡回检察室不同于派出（驻）检察室的是，尽管巡回检察也可能有固定的办公场所，巡回检察室实行的是定期或不定期的来回巡察，如每月或每周开展一次巡回检察〔1〕2011年4月，福建省漳州市检察院在漳浦、南靖、龙海3个基层院试点巡回检察。3个试点院分别在所辖的重点乡镇设巡回检察工作室，干警每月定期到各乡镇巡回走访。一年之后，巡回检察工作在全市检察机关推行。在石狮市，借助交通便利条件，该市检察院每周五开展一次巡回检察，群众可在家门口反映涉法涉诉问题，刑事和解、化解矛盾纠纷不出村不出镇。参见张仁平《福建：巡回检察巡来和谐与安宁》，载《检察日报》2014年12月18日，第4版。，而非常态化办公。派出（驻）检察室则是每个工作日常态化办公，没有特殊情况，平时办公场所保持运转状态。

实践中，检察机关往往在人口集中的乡镇、社区探索建立派出（驻）检察室，在偏远乡镇综合考虑方便当事人和节约司法成本，没有必要设立派出（驻）检察室的，开展巡回检察就地受理控告申诉。〔2〕参见周斌《“两高”报告抒写司法为民情怀》，载《法制日报》2013年3月11日，第5版。因为在没有派出（驻）检察室的地方，检察机关缺少在基层乡镇直接为群众服务的平台，缺乏同农村基层直接联系的渠道，影响了检察机关法律监督职能在基层的发挥，巡回检察成为检察机关发展完善基层检察工作的重要途径。〔3〕参见钱根源《巡回检察制度的探索与实践》，《人民检察》2010年第11期，第59页。从最高人民检察院关于巡回检察的制度安排来看，也的确有此种考虑，“没有设置派出检察室的，可以采取多种组织形式下沉检力，通过相对固定或定期、不定期巡回方式开展基层检察工作。”〔4〕最高人民检察院关于印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》的通知（2010年10月2日高检发政字〔2010〕95号）。这也体现了巡回检察与派出（驻）检察室的不同分工。巡回检察是在派出（驻）检察室无法全覆盖的现实情况下，为满足未覆盖区域的检察监督需求的一种方式。巡回检察的这种制度定位，使其弥补了派出（驻）检察室不能做到全覆盖，以及派出（驻）检察室与人民法庭设置不平行等制度缺失，成为派出（驻）检察室的有益补充〔5〕参见李维兵《巡回检察模式大有可为》，载《检察日报》2013年11月17日，第3版。，从而尽可能地扩大了法律监督的覆盖范围。

巡回检察对巡回检察厅的启示体现在，对于检察监督的制度盲区要给予足够关注和认真对待，如果没有与特定区域检察监督需求相应的检察制度安排（如派出检察室不可能面面俱到），法律监督效果就会大打折扣。地方有巡回法庭而无巡回检察厅，带来的问题之一就是空间距离引发的检察监督信号的弱化。这就如同移动通信基站，一个信号基站即便覆盖范围是360度全方位的，如果距离太远，信号强度和通信质量也会受影响。而巡回检察厅设置于地方并开展巡回检察，就相当于移动通信在各地设立信号基站和移动信号站，在某种程度上很好地解决了审级制度下地方有最高审判机关的巡回法庭而没有最高检察机关的巡回检察厅所带来的检察监督信号弱化问题。

与检察机关在基层采取巡回检察异曲同工的，是检察机关监所检察部门开展的巡视检察。最高人民检察院2012年2月29日印发《关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见》，明确“巡视检察，是指地（市）级以上人民检察院监所检察部门对辖区内由下级人民检察院检察的监狱、看守所、劳教所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检察，同时对派出、派驻该监管场所检察机构履行法律监督职责情况进行检查”。首次提出巡视检察的概念，明确了巡视检察的工作性质。巡视检察由对监管场所担负直接监督职责的检察院的上级检察院进行，这种上级检察院对下级检察院的巡视检察，可以是对下一级也可以是跨级对下级检察院担负监督职责的监管场所进行检察。上级检察院监所检察部门巡视检察的事项包括两类：一是对由下级检察院监所检察部门检察的监管场所的刑罚执行和监管活动是否合法进行检查；二是对派驻检察机构履行法律监督职责的情况进行检查。

强化对刑罚执行场所的检察监督是实行巡视检察的重要原因。检察机关刑罚执行场所检察业务虽然一直在开展，并对保证刑罚执行活动的合法化、规范化起到了不可或缺的作用，但与此同时，这种派驻检察也存在一些需要克服的弊端。派驻检察室人员通常较少而且在监管场所办公，与监管场所干警工作、生活在一起，存在广泛交集，派驻检察人员容易与监管场所干警融为一体，导致一些检察室未能充分发挥对刑罚执行场所的监督职责。另一方面，派驻检察室级别往往低于监管场所，检察室主任的级别也低于监狱长或看守所长，级别的不对等导致有时监督乏力。〔1〕参见袁其国《以监所检察工作为视角看巡视检察》，载《检察日报》2013年2月25日，第3版。而巡视检察采取上级检察院对下巡视的方式，巡视检察组由上级检察院组建，巡视检察组的组长一般由监所检察部门负责人或者相当级别检察官担任，必要时可以由分管副检察长担任巡视检察组组长。巡视检察组成员由本级人民检察院监所检察部门工作人员组成，视情况邀请检察技术部门工作人员或者抽调下级人民检察院监所检察部门工作人员参加。根据工作需要，邀请同级公安机关、司法行政机关相关业务部门工作人员参加巡视检察工作。巡视检察组成员与刑罚执行场所人员不直接共事，同时，在巡视方式上，巡视检察采取随机抽查、突击检察和不定期检察等方式进行，事先不通知被检察的单位；对发生被监管人非正常死亡、脱逃等重大事故的监管场所，及时开展巡视检察。巡视检察采取的这种以上对下的监督方式，有效地克服了级别不对等所可能引发的监督不力问题。

巡视检察对巡回检察厅的意义在于，要通过以上对下的方式解决熟人化社群带来的不便监督和监督者级别偏低造成的不利监督的问题。地方检察机关在履行法律监督职能过程中所遇到的易于被熟人同化和监督者级别低于被监督者级别的问题，恰恰是巡回检察厅可以有效解决的问题。巡回检察厅人员主要由最高人民检察院派出，不同于人员多来自当地且彼此熟悉的地方检察机关，不易于出现不便监督的问题，同时巡回检察厅的人员定期轮换，可以确保不被所在地方同化。由最高检察机关派出，代表的是最高检察机关，也保证了巡回检察厅的级别优势，可以克服不利监督的问题，有助于有效履行法律监督职能。

尽管巡回检察与巡视检察有着很多的差异：针对的对象不同，职责不同〔1〕巡回检察的内容包括涉诉信访、收集犯罪线索、宣传、预防等，工作面较宽。巡视检察的内容相对具体，巡视检察组对监管场所进行巡视检察的内容包括：（一）对监狱进行巡视检察，主要检察对服刑人员的减刑、假释、暂予监外执行活动是否符合规定；对服刑人员使用械具、禁闭是否符合规定；服刑人员的生活、医疗卫生、劳动等是否符合有关规定；服刑人员的合法权益是否得到保障等；（二）对看守所进行巡视检察，主要检察对犯罪嫌疑人、被告人是否有超期羁押、久押不决情况；对在押人员使用械具、禁闭是否符合有关规定；是否存在牢头狱霸、混管混押情况；办理留所服刑及刑罚变更执行活动是否符合规定；在押人员的生活、医疗卫生管理等是否符合有关规定；在押人员的合法权益是否得到保障等。巡视检察组对派出、派驻机构履行法律监督职责情况进行检查的内容包括：开展刑罚执行和监管活动日常监督工作情况；被监管人非正常死亡、脱逃、逃跑等事故的检察处理情况，执行监所场所重大事件报告制度情况；监管民警职务犯罪案件、服刑人员又犯罪及劳教人员犯罪案件的办理情况，重点检查职务犯罪案件线索的管理、初查、立案侦查工作情况；落实检务公开、检察官信箱、约见检察官等制度情况，办理被监管人申诉、控告、举报情况；贯彻落实最高人民检察院有关监所检察工作的规范性文件和工作制度情况，落实派驻检察时间，填写《检察日志》和有关业务登记表、台账情况；其他派驻检察工作情况。参见《关于印发〈关于上级人民检察院监所检察部门开展巡视检察工作的意见〉的通知》（〔2012〕高检监发6号）第8条、第9条。，派出检察院级别不同，巡视组成员和工作机制也不同，但两者有着很重要的共同点，那就是都是以动态（巡回或巡视）的方式，解决静态的检察机构（派出检察室和派驻检察室）所没有解决的问题，而且在根本上目标上是一致的，都是为了更好地满足检察需求、履行好监督职能，并分别从不同侧面彰显了设置最高人民检察院巡回检察厅的合理性、必要性以及需要注意的事项。

七、巡回检察厅的组织架构

最高人民检察院巡回检察厅的设立与巡回法庭的设立，作为司法体制改革的重要体现，必然会涉及组织体系的深刻调整。在组织架构上，需要通过机构设置、权责划分，加强对下指导和监督，并通过强化法律监督职能，确保检察机关依法独立公正行使检察权，充分发挥巡回检察厅的职能作用。

（一）设置地点与管辖范围

根据近年来受理案件情况以及各省（自治区、直辖市）的地理位置、区域面积等，从方便诉讼和管理、有利于提高工作效率出发，在总体思路上，最高人民检察院巡回检察厅可与最高人民法院巡回法庭对应设置，选择地理位置适中、交通便捷的地方，设立六个巡回检察厅，分别管辖3—5个省（自治区、直辖市）的有关案件。

第一巡回检察厅：设在广东省深圳市，管辖广东、广西、海南、湖南四省区的有关案件。

第二巡回检察厅：设在辽宁省沈阳市，管辖辽宁、吉林、黑龙江三省的有关案件。

第三巡回检察厅：设在江苏省南京市，管辖江苏、上海、浙江、福建、江西五省市的有关案件。

第四巡回检察厅：设在河南省郑州市，管辖河南、山西、湖北、安徽四省的有关案件。

第五巡回检察厅：设在重庆市，管辖重庆、四川、贵州、云南、西藏五省区市的有关案件。

第六巡回检察厅：设在陕西省西安市，管辖陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区的有关案件。

最高人民检察院本部直接受理北京、天津、河北、山东、内蒙古五省区市有关案件。

最高人民检察院根据有关规定和法律监督工作需要，可以增设巡回检察厅，并根据最高人民法院巡回法庭巡回区和案件受理范围等情况，适时调整管辖范围。

巡回检察厅根据法律监督工作需要，可以在巡回区内巡回办理案件、接待来访。

（二）巡回检察厅的主要职能

巡回检察厅的主要职能，需要结合最高人民检察院职能履行和巡回检察厅的职能定位确定，同时涵盖巡回检察厅设立之前暂由最高人民法院本部审理的案件或者办理的事项，这些案件或事项集中体现在最高人民法院《关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第4条“知识产权、涉外商事、海事海商、死刑复核、国家赔偿、执行案件和最高人民检察院抗诉的案件暂由最高人民法院本部审理或者办理。”这也意味着，巡回法庭与巡回检察厅是相辅相成的，如果不设巡回检察厅，巡回法庭很多案件就需要由最高人民法院本部审理或者办理，其缓解首都涉诉信访压力等职能也会大大削弱。

基于这种考虑，巡回检察厅在职能定位上，可以表述为办理巡回区内应当由最高人民检察院办理的以下案件或事项：

1.办理应当由最高人民检察院审查起诉、抗诉的案件；

2.对最高人民检察院抗诉及最高人民法院开庭审理的刑事案件，出庭履行职务；

3.对最高人民法院巡回法庭开庭审理的、最高人民检察院抗诉的民事行政案件，出庭履行职务；

4.对海事法院、知识产权法院，以及海关、民航、水运、海监领域公安机关办理案件进行诉讼监督；

5.对报请最高人民法院巡回法庭的死刑复核案件，认为确有必要的，向最高人民法院巡回法庭提出意见；

6.对最高人民法院巡回法庭的民事、行政、刑事执行活动实施法律监督；

7.办理由最高人民检察院受理的国家赔偿案件；

8.办理最高人民检察院受理的审判程序中审判人员违法行为监督案件；

9.办理需要由最高人民检察院跟进监督和纠正下级人民检察院存在错误或者不当监督意见的案件；

10.办理巡回区内向最高人民检察院提出的控告申诉案件；

11.办理其他应当由最高人民检察院巡回检察厅办理的案件或事项。

最高人民检察院认为巡回检察厅受理的案件对统一法律适用有重大指导意义的，可以决定由本部办理。

巡回检察厅对于已经受理的案件，认为对统一法律适用有重大指导意义的，可以报请最高人民检察院本部办理。

（三）人员配备、干部管理和机构设置

在巡回检察厅组建和管理过程中，将注重加强队伍作风建设、思想建设、廉政建设和党的建设，经中央有关部门批准后，可参照巡回法庭的做法，在每个巡回检察厅设立分党组，将党中央关于从严治党的各项要求落到实处。

在人员配备上，根据巡回检察厅所承担的职责任务，按照“从优选派、严格选拔”的原则，严格选派程序，高规格、高标准，选派骨干力量到巡回检察厅工作。巡回检察厅坚持从严控制编制，每个巡回检察厅在编人员暂时可以控制在50名以内。〔1〕参见罗沙、杨维汉、丁小溪：《最高人民法院政治部主任解析巡回法庭》，登载于“新华网”，网址：http：／／news.xinhuanet.com／legal／2016-12／29／c＿1120214714.htm，访问时间：2017年 1月 12日。部分检察官助理可考虑从地方检察院抽调人员，书记员、法警、财务、信息化工作人员可通过购买社会服务解决。

巡回检察厅领导职数可考虑配备1正3副，内设机构领导职数配备1正2副。巡回检察厅厅长可由最高人民检察院二级大检察官兼任，副厅长可从最高人民检察院一级高级检察官中选派，内设业务机构负责人可从二级或三级高级检察官中选派。

巡回检察厅可以参照最高人民法院巡回法庭设廉政监察员和省级人民检察院、设区的市级人民检察院设置人民监督员的做法〔2〕最高人民检察院、司法部《关于印发〈人民监督员选任管理办法〉的通知》（司发〔2016〕9号）。按照党的十八届四中全会的要求，“人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载《人民日报》2014年10月29日，第1版。，在巡回检察厅设置人民监督员，负责巡回检察厅的日常廉政监督工作。最高人民检察院纪检监察部门通过受理举报投诉、查处违纪案件、开展内部巡视等方式，对巡回检察厅及其工作人员进行廉政监督。

最高人民检察院巡回检察厅的内设机构，按照“精简统一效能”的原则，实行扁平化管理，可考虑设置刑事检察、民事检察、行政检察和诉讼监督等业务部门；设置一个综合管理部门，负责行政管理、政工党务、纪检监察、后勤保障等工作。科学划分巡回检察厅与最高人民检察院本部的职权职责，合理设置内设机构，优化人力资源配置，提高工作质量和效能。

八、一切归于法律监督

最高人民法院巡回法庭的成立，是中央在通盘考虑司法实际需要的基础上，为满足司法需求、提高司法效率和司法公信力而作出的重大改革决定。最高人民法院巡回法庭设立的初心虽然是“依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动人民法院审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼”，从巡回法庭的运作情况来看，实际承担的任务和发挥的功能并未局限于此。伴随着巡回法庭的增设和审判工作重心的下移，随之而来的，是最高人民法院审判权在地域上的下移。

最高人民法院的“分身术”，使得最高人民检察院对最高人民法院最初“一对一”的法律监督局面已然改变。在第一巡回法庭和第二巡回法庭设立时已形成了“一对三”的态势，随着巡回法庭的增设，现在已然形成了“一对七”的局面，最高人民检察院仅依靠本部难以较低的司法成本和有限的办案力量对分布于不同地方的巡回法庭进行有效的法律监督。这种状况不仅不便于司法权力的制约与监督，也不利于当事人的权利救济。因为当事人享受到巡回法庭带来的诉讼便利的同时，也会面临权利救济不足的潜在风险。法律监督的不便利将导致当事人难以方便快捷的就近向检察机关寻求法律监督，进而获得及时的救济。虽然我们愿意相信巡回法庭的每一位法官都会恪守法律底线和职业道德，愿意相信他们会依法作出公正裁判，但制度的设置需要考虑到任何可能性，扎紧制度的笼子，才能更可靠地保障司法公正，解决当事人后顾之忧，进而消除影响社会稳定的隐患。

最高人民检察院巡回检察厅与最高人民法院巡回法庭如车之两轮、鸟之两翼。最高人民法院审判工作重心的下移，需要最高人民检察院法律监督重心的及时对应跟进，这是满足民众的检察需求的需要，是降低法律监督成本的需要，更是维护首都社会稳定和国家政治安全的需要。在制度安排上，就需要通过设立最高人民检察院巡回检察厅办理诉讼案件和涉诉信访事项，履行对最高人民法院巡回法庭的法律监督职责，加大对地方检察院依法独立行使检察权的领导和监督力度，进一步排除地方和部门保护主义对司法公正的干扰，提升司法公信力，形成扎根于基层、就地解决矛盾、对下指导及时、法律监督有力的司法格局，构建公正高效权威的社会主义司法制度，为党和国家工作大局、首都社会稳定和国家政治安全提供坚强司法保障。