论司法责任制改革背景下检察一体制度的限缩及其界限

胡 波

【提 要】 检察一体作为各国检察制度在组织上的根本指导原则，其形态，具有组织原则上的上命下从、权力运行上的整体独立、职务履行上的内部协同等特征，其权力内涵包括指令权、职务收取、移转权、异议抗命权。当前司法责任制改革的关键便在于明确其与检察官独立之间的合理界限，即赋予检察官一定范围内的事务决定权并承担责任。我国目前存在着检察指令缺乏规制、司法亲历难以满足、三级审批效率不足等问题。所以，应在确立检察一体总体原则的前提下，从权力主体、权限范围、责任划分等方面赋予检察官一定的办案权限，同时，从原则、范围、方式、程序等方面对检察指令权予以规制。

检察一体，简言之，乃以上命下从为手段，以有机协力为目的，所构成之一体化的检察组织。〔1〕参见林朝荣《检察制度民主化之研究》，台北：文笙书局，2007年，第214页。上命下从的制度设计，自检察官制在欧洲大陆诞生以来，便为世界各国所仿效。与此同时，这种采行由上而下的阶层式建构，也一直饱受质疑。〔2〕参见林钰雄《检察官论》，北京：法律出版社，2008年，第97页。在本轮司法改革中，建立各层级检察官权力清单制度，以明确权限，落实责任业已成为检察改革的重中之重。就改革的目的而言，一方面在于贯彻落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所要求的，明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制，并落实谁办案谁负责的权责统一原则；另一方面则是为了在检察机关内部去行政化，以实现适度司法化的办案方式。然而，在放权和去行政化的同时，势必造成检察一体原则一定程度的限缩。那么，如何进行协调以及建立配套制度予以衔接，特别是明确检察一体与检察官独立办案之间的合理限度，无疑将会成为是改革成败的关键。

一、检察一体的组织形态

综观世界各国检察制度，检察一体已成为检察制度在组织上的根本指导原则，其所呈现的基本形态主要体现在三个方面。

（一）组织原则上的上命下从

上命下从的组织原则，在世界各国的检察制度中几乎成为通例。在法国，检察官被界定为行政官员，政府的司法部长为检察机关的最高首长。所以各级检察官必须服从由上级下达的命令。在司法实践中，作为检察机关最高首长的司法部长虽然很少对检察官执行职务进行直接干涉，相关法律亦未明确规定其职权，但其所下达的命令，检察官须绝对服从。如违背命令而行动，则有可能遭受免职、专任或降级等惩戒处分。〔1〕参见［法］布洛克《法国刑事诉讼法》（第21版），罗结珍译，北京：中国政法大学出版社，2009年，第4页。在德国，其《法院组织法》第一百四十七条规定，联邦检察总长及联邦检察官，由联邦司法部长监督和领导；各邦检察官由邦司法行政部长监督和领导；高等法院及地方法院检察长，就其管辖区域内的检察官，有监督领导权。为了进一步强化检察一体，该法第一百四十四条还强调检察官应服从上级长官之职务指示，各检察官具体执行职务，均以所属检察长代理人的立场而行动。在日本，其《检察厅法》第十四条规定，法务大臣对于检察事务有一般指挥监督权。该法第十五条规定，最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅之首长，对于所指挥监督的检察官事务，可自行处理，亦可命令所指挥监督的其他检察官处理。在美国，联邦检察系统是以联邦检察总长兼法务部长，上受总统的指挥监督，向下则指挥监督全国的联邦检察官，而构成上命下从的一体化体系。〔2〕参见张鸿巍《美国检察制度研究》，北京：人民出版社，2009年，第168页。

（二）权力运行上的整体独立

检察权的权力属性往往兼行政性和司法性。所以，检察机关内部虽然秉持科层式的管理模式，但基于其司法属性，各国在对检察权的运行予以立法时，均为检察机关设计了相应的制度，以保证其相对于外部的整体独立性。如德国，其联邦和各邦的检察官虽然隶属于联邦和各邦的司法部，但为了免受外部的不当干涉，德国采行起诉法定主义，即要求检察官对于一切依法的追诉的犯罪，如有充分的事实依据，负有起诉责任〔1〕参见德国《刑事诉讼法》第150条。，若检察官违反起诉法定主义，而对于显为无辜之人采取追诉行动，或对于应行追诉之人故意不为追诉，则检察官应负渎职罪责。〔2〕参见德国《刑法》第344、346条。在日本，虽然法务大臣对检察事务有一般指挥权，就具体案件的调查处理，却不能直接指挥承办检察官，而只能指挥检事总长，以形成检事总长与法务部长之间的制衡。〔3〕参见［日］法务省刑事局编《日本检察讲义》，杨磊等译，北京：中国检察出版社，1990年，第57页。而在美国各州，检察官系由选举产生，检察官署由各州当选检察官所组建，助理检察官的任命和招录由检察官决定，故形成美国地方检察官署整体独立的特例。

（三）职务履行上的内部协同

与法官的办案模式不同，检察官在履行法定职责过程中，往往依托检察一体的组织原则，而采取协同合作的方式进行。即便是对于司法属性相对较强的起诉等职能的履行，也往往会因为案件的重大、复杂，而由多名检察官一体承担，甚至由多个检察机关合力而为。内部协同的职务履行方式，最大限度地发挥了检察一体的制度优势。一方面有助于群策群力，便于工作目标的实现，正如有学者所言：“整个检察机关即有如行政机关之上下隶属与上命下从之一条鞭的组织体系。如此，方能上下一体，同心协力，迅速有效从事犯罪侦查与控诉”〔4〕；另一方面也可以避免单个检察官无法承受来自外界的不当干预。正如有学者所言：“对于含有复杂法律问题或不当干涉之案件，以一地方检察机关之力量恐难以应付，因此，于此情形，则须仰赖上级检察机关之意见与助力。所谓检察一体，与此可见其实际效果。”〔1〕黄东熊：《中外检察制度之比较》，台北：元照出版有限公司，1996年，第204页。

二、检察一体的权力内涵

虽然各国检察机关的地位、性质和所承担的检察职能有所不同，但在检察一体原则的作用下，检察权运行始终沿袭类似的规则，即上级检察机关就下级检察机关、上级检察官对下属检察官处理的检察事务，不但有指挥监督权，亦有职务收取权及职务移转权，下级检察机关以及检察官则有相应的服从义务及报告义务。故检察一体原则下的权力内涵至少包含以下三个方面的内容。

（一）指令权

指令，是上级对下级属官针对职务上的事项所作的一般或者个别的指示；能够行使该指令的权能，则被称之为指令权。〔2〕参见林钰雄《检察官论》，北京：法律出版社，2008年，第97页。根据发出指令主体身份的不同，可将指令权分为内部指令权和外部指令权。前者所涵盖的主体主要是指具有检察官身份的人；而后者则主要是指不具备检察官身份的政务官员。根据指令内容的不同，指令权又可分为检察事务指令权和检察行政事务指令权，前者是对检察官在刑事诉讼法上所执行的职务，如实施侦查、起诉或不起诉、提起抗诉予以命令；而后者则是对检察机关的经费、人事及其他行政事项作出决定。一般而言，在保持检察机关整体独立的前提下，外部指令权受到严格的限制，而内部指令权，特别是检察事务指令权，由于与上命下从的组织原则相契合，往往成为检察一体的核心内容。从司法实践的情况来看，检察指令的发出一般采取两种方式：一种是主动式，即由上级直接对承办案件和事务的检察官给予指示；另一种相对被动，即由承办检察官通过层级上报的方式交由享有指令权的检察长或上级检察官予以审核，如我国的“三级审批制”。指令权在检察权运行中具有重要的作用，特别是对于保证重大疑难案件的正确处理，及时纠正检察执法活动中的不当决定，防止错案的发生，都是非常必要的。〔3〕参见张智辉《检察执法环节领导指令书面化之必要性》，载《检察日报》2002年1月25日，第3版。

（二）职务收取、移转权

职务收取权和移转权，是指检察长有权亲自处理所属检察官的事务，并有权将该事务转交其所属其他检察官处理。〔1〕参见黄朝义《刑事诉讼法》，台北：一品文化出版社，2006年，第70页。应当说，职务收取、移转权是检察指令权的自然延伸。一般认为，该权力具有两项功能：一是统一法律解释适用，避免个案检察官法律见解歧异；二是调节既定事务分配，尤其是在原先承办检察官执行职务显有违法不当时，该权力可以发挥内部监督控制的作用。〔2〕参见林钰雄《刑事诉讼法》（上册），北京：中国人民大学出版社，2005年，第112页。关于职务收取权、移转权一般在何种情形下使用的问题，各国立法和司法实践往往存在差异。就立法而言，职务收取权和移转权一般被限定在上级与下级在检察事务处理意见存在分歧时而使用，但是，如果争议一起便剥夺下级检察官的事务承办权，下级检察官的办案自主权和检察官所应享有的尊荣则会丧失殆尽。为此，职务收取权和移转权在司法实践中往往被前置使用。例如，德国，虽然根据《德国法院组织法》第146条之规定，检察官原则上受其上级官员指令的约束。但实务中，上级一般不会发出任何违反检察官意愿的指令，而是通过职务收取权和移转权来消除两者之间的观点冲突。〔3〕参见魏武《法德检察制度》，北京：中国检察出版社，2008年，第173页。由此可知，在沟通上下级关系方面，职务收取权和移转权一定程度上起到了一种“平衡器”“润滑剂”的作用。

（三）异议及抗命权

检察一体的优势在于通过检察长或上级检察官的监督指挥，发挥集体智慧，保证检察事务得以准确处理。但在司法实践中，亦应尊重作为个体的检察官基于经验和良知所提出的意见。当上下级就案件处理的意见出现分歧时，作为具体承办案件的检察官是否应当根据检察一体原则，无条件地服从上级的指令？一般而言，上下级发生分歧时，承办检察官应将自己所确信的理由向上级作充分的陈述，而上级也应就承办检察官的处理意见所存在的不足，特别是与自己的分歧之处进行细心说明，若承办检察官仍无法接受，可予以拒绝执行并需接受由此而产生的后果，即所谓的异议及抗命权，而上级则需行使职务收取和移转权。表面上看，异议及抗命权是对检察一体原则的挑战，从理论自洽的角度来看，应将其排斥在检察一体之外。然而，对检察官滥权和指令权滥用的担忧，使得检察一体原则始终饱受诟病。正因为如此，检察一体所带来的权力集中问题，则需要检察官的异议及抗命予以制约，正如有学者所言：“……是居于下位之检察官，若能于法有据，而循制度化之程序，排拒违法之命令，以阻断检察首长滥权之意图，则无异以下属监督长官，而反有其溯逆性质之制衡功能。”〔1〕林朝荣：《检察制度民主化之研究》，台北：文笙书局，2007年，第392页。所以，下级检察官的异议和抗命权一定程度上解决上级的误断问题，有助于检察一体原则的良性发展。需要指出的是，由于检察一体化程度的差异，异议权和抗命权在各国的检察制度中的规定不尽相同，特别是抗命行为的后果及责任的区别较大，这无疑反映出各国对检察一体原则调整的不同界限。

三、我国检察一体制度运行之不足

在我国，虽然没有法律及政策性文件明确检察组织采行检察一体原则，但有关法律法规已充分体现了检察一体的基本内容。例如《人民检察院组织法》第九条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉，明确了检察机关行使职权具有整体独立性；第十条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，明确了上命下从的组织形态；而《人民检察院刑事诉讼规则》对于行使各项检察职权，均明确了“三级审批制”模式。故有学者认为，我国“检察一体原则是指所有检察机关和检察人员在共同的法律监督目标下结成一个自上而下的有机整体，内部遵循上命下从的领导原则和相互配合的工作原则，外部则遵循独立判断、独立责任的原则”〔2〕甄贞等：《法律监督原论》，北京：法律出版社，2007年，第90—99页。，其基本内涵为“在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系；各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；检察官之间和检察机关之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系”等。〔3〕参见孙谦《中国特色社会主义检察制度》，北京：中国检察出版社，2009年，第227—228页。然而，在长期的检察实践中，无论是检察组织的形态还是检察权的运行都过度的强调“一体化”，以至于存在以下几个方面的不足。

（一）检察指令权缺乏规制

不可否认，检察一体原则与检察官独立之间存在一定程度的冲突，从制度建构视角来看，检察一体与检察官独立性问题的关键在于检察指令权的行使范围及其界限问题。就我国的实际情况而言，下级检察官（机关）不仅需要完全服从上级检察官（机关）的指令，上级检察官（机关）可以改变下级检察官（机关）甚至是检察委员会决定的事项，而且无须具明理由。以至有学者认为，我国的检察指令已经完全演变成绝对的命令与服从关系，是极端的检察一体化。〔1〕参见姜涛《论“上命下从”与检察官的客观义务》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2012年第6期，第124页。检察官自诞生之日起，不仅仅承担了刑事案件的追诉职责，而且还需要保护当事人免受法官之擅断和警察之恣意。所以，检察官应力求真实与正义。然而，在上级指令的严格控制之下，检察官难以发挥个人的主观能动性，不利于检察官依其“合乎目的性”的自行判断，妨碍其客观公正的履行职务，最终导致“上下主体之间的权力界限不明、司法责任不清，办案责任制无法得以落实。”〔2〕郑青：《论司法责任制改革背景下检察指令的法治化》，《法商研究》2015年第4期，第37页。应当强调的是，检察官的独立性与检察一体并非相互矛盾，强调检察官的独立性，并不意味着其他相关主体对案件没有发言权，而是其他主体的权力应通过必要的形式限制在一定的范围内，防止对检察官办案造成不适当的干预，最终实现检察官执法办案只考虑与案件有直接关系的证据和事实，而不受与案件无关因素干扰的理想状态。

（二）司法亲历性难以满足

司法亲历性，是指司法人员应当亲身经历案件审理的全过程，直接接触和审查各种证据，特别是直接听取诉讼双方的主张、理由、依据和质辩，直接听取其他诉讼参与人的言词陈述，并对案件作出裁判，以实现司法公正。〔3〕参见朱孝清《司法的亲历性》，《中外法学》2015年第4期。虽然，司法亲历性更多强调的是对法官的要求，但由于检察事务亦具有不同程度的司法属性，故对检察官亦显重要。司法活动的核心在于判断，而“司法判断就是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律），通过一定的程序进行认识。”〔1〕孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期，第34页。所以，检察官必须深入案情之中，兼听诉求和依据，甄别每一份证据，甚至是察言观色，获取行为人的神态、表情、语调、动作等生动的信息，才能辨明个中是非曲直，获取案件真实。然而，作为指令发出者单凭听汇报、阅卷或根据案外因素对案件作出判断，就不可能得出符合案件实际的准确结论，司法不公或冤假错案就难以完全避免。

（三）三级审批制效率不足

我国检察机关普遍实行以“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”。检察机关“三级审批制”的办案模式在避免检察权的滥用或误用、保证国家法律的统一正确实施方面发挥了重要作用。然而，由于“三级审批制”覆盖了包括刑事案件侦查、批准和决定逮捕、公诉以及法律监督职责在内的几乎全部的检察业务范畴，严重影响了检察权的运行效率。一是审批环节叠床架屋。下级在办案中需要就程序性和实体性事项多次向部门负责人、分管领导请示，重大疑难复杂案件还需要向检察长或检察委员会汇报，每一个审批层级都会对案件发出指令，有时不同的指令还可能相互矛盾。二是审批事项轻重不分。在重大案件予以实体处理的问题上进行三级审批，有助于案件的正确处理；但对于一些程序性事项也实行三级审批，则不仅无法实现其本身的功能，而且耗费时限，徒增无益。以审查起诉阶段的延期为例，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百七十二条规定，人民检察院对于移送审查起诉的案件，应当在一个月内作出决定；重大、复杂的案件，一个月内不能作出决定的，审查起诉部门报经检察长批准，可以延长十五日。也即审查延期亦需要三级审批。而在司法实践中，大部分承办检察官在案件审查已近一月之时，才提交延期审批，此时，不论是二级审批的部门负责人还是三级审批的检察长（副检察长），均不可能放任办案超期不管，所以已无裁量余地。

四、我国检察一体制度的完善建议

在当前的司法体制改革中，司法责任制改革已经成为改革的核心。中共中央政法委书记孟建柱同志指出，司法责任制是司法体制改革的关键。要按照“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官责任制。〔1〕参见《紧紧抓住司法责任制这个关键 扎扎实实抓好司法改革各项任务落实》，登载于“公安部官网”，网址：http：／／www.mps.gov.cn／n16／n1237／n1357／4028537.html，访问时间：2014年12月15日。检察官办案责任制改革，其实质并非完全否定检察一体原则，而是要在既有的检察权运行模式基础上，突出检察官的办案主体地位，通过检察长的授权，赋予其一定程度的决定权并承担相应的责任，同时，明确检察指令的原则、范围、程序和形式，发挥检察一体的最大效用。

（一）明确检察官办案权限

根据我国《人民检察院组织法》第三条的规定，检察长统一领导检察院的工作。依据这一根本要求，检察权应归由检察长行使，但实际上，大量的办案工作是由检察官完成，这必然会造成权责不明。所以，必须重新划分检察长、检察官、检察官助理以及书记员的办案权限。笔者认为，明确检察官的办案权限，至少应有以下几项内容：

1.明确权力主体

应当根据检察权运行的实际状况，厘定检察机关内部的权力主体。从各地的实践情况来看，主要有“检察长（副检察长）—检察官—检察官助理—书记员”和“检察长（副检察长）—主任检察官（具有检察官资格的部门负责人）—检察官—检察官助理—书记员”两种模式。其区别关键在于，主任检察官是否应当作为一级办案组织？有学者认为，检察机关的实际办案组织是独任检察官，故主任检察官或者办案组不应成为一级办案组织。〔2〕参见万毅《主任检察官制度改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期，第164—165页。笔者认为，检察机关的办案组织基本形式应当是独任检察官，但基于以下两点理由，目前不宜完全排除检察官办案组模式。一是特有检察职能的需要。比如，对于职务犯罪侦查工作，独任检察官往往难以胜任，必须实行办案组模式，并指定负有指挥监督权的主任检察官负责。二是在检察官办案责任制改革之始，便将之前的办案模式不加过渡的完全转变为独任制，并不符合实际情况。所以，将主任检察官作为权力主体之一环，并设置一定的过渡期，才是可行之举。

2.有效划分权限

明确不同办案主体所应享有的权限，是检察官办案责任制改革的重点。笔者认为，权限的划分既要考虑检察一体的原则，也要符合实际办案的需要，同时兼顾办案效率并采取循序渐进的方式进行。根据权力的不同性质，可以将检察权分为实体决定权和程序决定权，实体决定权又可分为法定权和裁量权，前者包括起诉权、批准逮捕权、纠正违法权等，后者则包括不起诉权、抗诉权、检察建议权等；而对于程序决定权可分为一般决定权和特殊决定权，前者包括延期、退查、请示管辖等，后者包括强制措施变更权等。所以，在改革初期，在保证稳妥的前提下，宜将实体决定权中法定权以及程序决定权中的一般决定权赋予主任检察官或检察官行使，对于其他权力则仍然按照现有规定交由检察长行使，而随着改革的深入，可以适时调整权力清单的内容，从而实现“谁办案谁决定”的改革要求。

3.科学界定责任

检察官办案责任制本质上是检察官个体与上级检察官、检察长、检察机关之间的权力和责任关系。明确权限有助于落实责任，即最终落实“谁办案谁负责”。最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定了三种司法责任：故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任。其中故意违法责任不要求造成严重后果；重大过失责任则必须造成严重后果才能构成；监督管理责任也必须具有故意或重大过失，并导致司法办案工作中出现严重错误的情况。需要强调的是，检察官在权限范围内作出的决定出现错误，主观上必须达到故意或者重大过失的程度。何谓重大过失，目前没有明确的界定，但有学者认为，司法责任特别是错案责任中的过失，其程度应当高于法律对行政人员所规定的“重大过失”，所以，对司法行为中“重大过失”进行把握时，应当从严而决不能宽泛甚至降低标准。〔1〕参见朱孝清《错案责任追究与豁免》，《中国法学》2016年第2期，第35页。笔者认为，对重大过失的界定，一方面要考量主观，即是否属于严重失职，如一名资深的检察官出现了超期羁押的错误，应当属于重大过失；另一方面则要评估结果的严重性，如根据冤假错案的严重程度推定主观上是否构成重大过失。

（二）有效规制检察指令权

就目前检察实践中，检察指令缺乏明确规则、制度化程度较低的问题，应从以下几个方面予以规制。

1.明确指令行使的原则和范围

检察指令的发出应当遵循法定原则要求，即指令必须符合法律的规定。同时，对于属于具有裁量空间的事由应当做到统一标准，避免随意性。例如，相对不起诉决定便属于可裁量的指令，对于同类案件，在事实情节基本相同的情况下，已就类似案件作出不起诉决定，则该决定对后续决定的作出应当具有约束作用。指令应当限于权力主体职权范围之内。所以，当权限已经明确划分的前提下，上级检察官不得对下级检察官权限范围内的事务发出指令。

2.明确指令行使方式和程序

一般而言，上级对案件的处理意见必须有清晰、明确、具有可操作性的书面指令，承办案件的检察官按照书面指令依法办案。在紧急或特殊情况下，检察指令可以采取口头形式，但事后应在书面材料上予以补签。书面指令最终还要存入办案检察官的工作档案备查。上级检察官在作出指令前应充分了解案件情况，查阅相关资料，并认真听取承办案件的检察官等相关人员的意见，必要时可提请检察委员会审议，然后签署书面指令。〔1〕参见郑青《论司法责任制改革背景下检察指令的法治化》，《法商研究》2015年第4期，第43页。

3.明确异议和抗命权

如前所述，异议和抗命权有助于检察一体制度的良性发展。故应当以法律的形式明确下级检察官行使异议和抗命权相关程序及后果。笔者认为，上级检察官与承办检察官发生意见分歧，应当进行必要沟通，各自具名理由；若下级检察官仍不同意上级检察官的意见，得行使抗命权，上级检察官应实行职务收取与移转权，由其他检察官负责办理该案或自己亲自办理。但若出现办案期限临近等特殊缘由，下级检察官原则上应当现行执行上级的指令，并将实际情况记录在案。为防止下级检察官滥用抗命权，应当在事后将涉及的案件及抗命事由报请上一级人民检察院审查。