国有企业改制法律问题初探

李野平

(中煤地质工程总公司，北京 100040)

伴随着商品经济的发展，企业制度不断创新演进。从小规模独资的业主制到共同投资、共同管理的合伙制，再到资本来源广泛、所有权与经营权相分离、科学管理的公司制。现代化企业制度的演变，推动着传统国有企业打破计划经济体制下形成的以“所有制”为核心的企业制度，向着新的符合市场经济规律的以“产权”为核心的现代企业制度转变，实现国有企业的产业结构调整及国有资产优化升级。

1 概述

1.1 国有企业改制

国有企业改制，是指企业组织形式或投资主体的变化，其实质是企业内部治理结构的变更，而企业作为法人主体依然继续存在[1]。国有企业改制，即改变原有国有企业的体制和经营方式，以便适应于社会主义市场经济的发展。国有企业改制的成败直接关系到我国社会主义市场经济能否健康发展。国有企业公司制改革动机虽然多种多样，但本质上是把企业塑造成真正的市场经营主体[2]。

2017年初，国务院办公厅印发了《关于中央企业公司制改制工作实施方案的通知》，《通知》提出，2017年底前基本完成国有企业公司制改制工作，到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，这标志着自从上世纪90年代开始的国企公司制改革即将画上句号，中央企业将全面进入公司制时代。

1.2 全民所有制与产权制度

在传统的全民所有制度下,国家是生产资料的所有者，代表全体人民掌握资产资源，实现全民的利益诉求。但是，在国家行政权力的引导影响下，企业受到行政部门指令的制约，欠缺自主支配企业资产的权利。

计划经济时代所形成的全民所有制企业制度，在市场经济体制改革的推进下向产权制度转变。产权是以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范商品经济中的财产关系，约束人的经济行为，维护商品经济秩序，保证商品经济顺利运行的法权工具[3]。国企由全民所有制转向产权制度就是要实现自主经营、自负盈亏、自我约束。自我约束的前提是自负盈亏, 自负盈亏的前提是自主经营, 自主经营的前提是企业必须拥有独立的产权，三者相辅相成。

1.3 改制面临的法律问题

全民所有制向产权制度的转变过程中，因历史、政策、体制等原因，企业内外部发生了巨大变化，如出资结构变化、内部治理结构转变、国家产权发生变更或注销、企业职工及管理工作者身份转化等，势必会遇到一系列法律问题:

①缺乏公开透明度，导致企业改制中产权交易过程欠缺合规性；

②改制企业资产评估不规范，国有资产不能保值增值，导致国有资产流失严重；

③企业改制工作缺乏制约机制，导致逃、漏、废债现象[4]；

④公司性质变更，原有职工劳动关系不能有效承接；

⑤国企改制大多依据中央、国务院政策性文件及部门规章，人民法院审理企业改制案件中在适用法律方面存在一定的困难。

截至2017年11月20日，中国裁判文书网中涉及“企业改制”的法律纠纷数量已达67260件。如何能在企业改制之前、改制过程中做好基础工作、及时发现问题，防范法律风险，确保改制过程的合法合规，是本篇主要探讨的问题。

2 当前国有企业改制中存在的法律问题

2.1 国有资产流失

《中华人民共和国企业国有资产法》第十条规定：“国有资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害”。此外，第四十二条规定：“企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值”。

在企业改制资产评估实际操作过程中缺乏监管，或聘请的评估机构资质欠缺；或对资产进行低价评估；或只注重有形资产，而对商标、专利等无形资产不进行评估或评估不足等问题。此外，个别国有企业中的职员从个人利益出发，通过违法手段，减少企业资产，达到侵占国有资产、据为己有的非法目的。凡此种种，不准确的资产评估都将导致国有资产的流失、无法实现保值增值的目标。

2.2 债权债务承担

国有企业公司制改制是当前企业改制的一个重要方式, 因改制过程中牵涉到各方面利益的重整与再分配，存在未经债权人同意，擅自改变债务承担主体；借改制之机、以改制之名行逃债之实；在对原企业的改制、兼并等过程中对原有债务的承担等问题。

在理论及实际操作过程中，企业改制可以分为整体改制为公司和部分改制为公司两种基本形式[5]。在企业整体改制为公司的情形下，包括改制为有限公司或股份公司，若通过增资扩股或转让部分企业权益的方式引入新的投资者，此时，企业的资产规模无论变大还是不变，对于原企业债权人而言，都不增加其债权受偿风险，甚至还可能增加其债权受偿保障。但对于部分改制为公司，如将企业部分优质资产与其他公司合资重组，仅是保留一定资产在原企业，因企业部分财产已经转移到新设公司中,致原企业资产价值下降, 其对外偿债能力也相应降低，容易发生债务承担问题纠纷。

2.3 职工劳动关系转变

在国企改制过程中，关系职工切身利益、容易引发法律纠纷的就是劳动关系问题。在计划经济体制下, 国有企业劳动关系实际上是“国家包揽、行政隶属、身份差别、终身固定”的国家属性劳动关系[6]。但在市场经济体制下，职工与用人单位的关系，更多的是以经济利益为基础，通过法律进行约束的市场化劳动者与用人单位之间的关系。

国企改制中所涉及的劳动、人事、分配三项制度改革，目的也包含尽快形成企业职工能进能出、收入能增能减的机制，使其逐步与体制外的劳动力市场接轨。但由于部分国企中存在事业性质的单位，人员编制问题较为复杂，涉及“干部、工人、聘用人员”等各种成分。在社会保障方面，由于事业单位人员无需缴纳社会养老保险，存在职工与其他企业在重新建立劳动关系后，无法达到保险缴纳最低年限，影响其享受社会保障的权益，容易引发劳动争议仲裁案件。

3 企业改制合规工作措施

3.1 规范资产评估及产权交易

国有资产权益保护应遵从《中华人民共和国企业国有资产法》，评估过程应严格按照《企业国有资产评估管理暂行办法》的要求，严格资产评估环节。须委托国资监管机构认可的资产评估机构，按照具体标准及操作规程，对国有资产评估项目进行严格的实质性审核。评估资料、数据要全面、客观、真实，选用的评估方法须合规、科学，评估内容要涵盖企业的有形及无形资产，确保国有资产权益得到保护，防止国有资产流失。

在产权交易阶段，以《企业国有产权转让管理暂行办法》为工作准则，落实产权责任主体，建立规范的交易决策和运作制度。对产权交易全过程进行监督，严厉查处违法违纪人员，确保改制过程中国有资产保值增值。

3.2 明确债权债务关系

针对企业改制过程中存在的废债、逃债等问题，最高人民法院于2003年1月3日发布了《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)。《规定》明确列举了企业公司制改造、企业股份合作制改造、企业债权转股权等不同情况，债权债务应如何承担。如第五条规定：“企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担”。第七条规定：“企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任”等。

由此可见，《规定》不仅明确了改制前后债权债务应如何承担，同时规定了法律责任的负担主体。对于改制企业而言，不仅要在改制前对债权债务进行全面的梳理，此外也要深入学习领会相关法律法规内容，提前防范法律及财务风险。

3.3 变革劳动关系及用工机制

国有企业改制对于劳动关系的变革就是要确立国有企业的用工自主权，使其逐步与体制外的劳动力市场接轨[7]。打破原有体制内相对闭塞稳定的环境，势必会对部分劳动者固有的权益造成影响。如何才能建立适应市场经济的工资分配和职工能进能出的劳动用工机制，最终实现劳动权益的保护问题。

首先，全面梳理掌握企业现有劳动关系现状，针对不用劳动用工类型及具体的改制方式，制定详细的实施政策。按照平等自愿、协商的方式，与劳动者沟通改制后劳动关系的接续问题。

其次，充分发挥企业工会委员会在构建和谐劳动关系中的重要组织作用，在改制前向劳动者传达企业改制的具体目标、程序、内容等，同时了解劳动者的诉求，搭建沟通、解决问题的桥梁。

最后，运用法律手段实现维护职工合法权益的目标，依法妥善处理劳动纠纷。

4 结语

国企改制在我国经济发展中有着极其重要的作用，是最核心、最困难的部分,同时也是一项复杂的系统工程。通过对于国企改革中存在问题的梳理，对改制过程中因历史、政策、体制原因而存在的国有资产保值增值问题、原有债权债务如何承担问题、职工劳动关系如何转变等问题进行了探讨。这一系列问题的存在，从一定程度上反映出，当前有关国企改制的法律制度并不健全，实际操作中，需要将企业改制工作目标与合法合规性规范进一步融合。

由此，我们也可以看出，法律法规的制定、完善与实施在国有企业的改革过程中发挥着重要作用。随着全面依法治国方略的深入推进，法治将发挥更重要的支撑和保障作用，完备的法治环境更有利于国企改制上升到新的水平，实现既定的目标，使改革的成果获得法律的确认，达到完善国企改制的目的，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。

[1]顾功耘.国有经济法论[M].北京:北京大学出版社，2006.

[2]王保树.国有企业走向公司的难点及其法理思考[J].法学研究,1995,1(1).

[3]https://baike.so.com/doc/5399886-5637441.html.

[4]韩旭.国有企业改制中存在的法律问题及其对策[J].经济研究导刊,2008,24(5).

[5]钱卫清，李智慧.成功改制[M].北京:法律出版社,2003:228.

[6]任洪斌.国有企业改制解惑[M].北京.中国财政经济出版社,2004:2.

[7]李婷玉.国有企业劳动关系的变化及其管理趋势[J].学术探索,2006,5(25).