县域新型城镇化建设的财政支持研究

徐夕湘　张明娟　吴扬

晋江市地处福建东南沿海，民营经济发达，综合实力连续17年位居福建首位，县域基本竞争力连续五年位居全国百强县前十。产业集聚带动人口集聚，吸引了大量外来务工人员，形成了大量的“城中村”。近些年，晋江市委、市政府通过“政府主导、农民主体、政策推动、机制创新”的工作思路，把以人为本的理念贯穿于城镇化的全过程，注重科学性、整体性、前瞻性、特色性。在以城市发展为中心的经济社会协调发展过程，对涉及人口的迁移转换、产业结构的优化升级以及空间地理结构进行重塑，从人口、产业和空间城镇化不断加大财政支撑力度，逐步摸索出城乡一体发展的独特模式，探索出一条晋江新型城镇化建设的“晋江模式”，实现城中村、城郊村的就地新型城镇化。2013年初，晋江市被福建省列为新型城镇化试点之一。2014年晋江市被列为全国新型城镇化试点之一。相对于以前传统的城镇化，晋江新型城镇化建设和全国一样受到多种因素的影响，其中很重要的一个因素方面就是财政乏力，而国家对财政政策对投资基础设施建设有着更为严格的要求。当前，晋江正处在进一步新型城镇化建设探索时期，相关基本建设领域、民生建设等方面都需要政府财政投入。在这样的背景下，研究财政政策与对新型城市化建设之间的关系，借鉴晋江财政支持新型城镇化建设的一些做法，为全国县域新型城镇化建设起参考作用，对于促进晋江新型城镇化进程的健康发展具有重要的意义。

一、新型城镇化建设与财政政策的关系

（一）财政对新型城镇化建设具有促进作用

一是政府是新型城镇化建设的主导力量。新型城镇化建设需要政府投入大量的资金，一方面，城市基础设施是公共物品，市场往往不能提供，只有通过政府雄厚的财政支撑，才能完善城市系统。另一方面，根据公共财政理论，市场存在着失灵，政府必须加以干预。在新型城镇化建设中，时常出现信息不充分和不对称、市场垄断、外部性、收入分配不公、经济波动等市场失灵问题，这些问题的解决都离不开政府。财政可以通过征税和收费等手段，筹集资金，再通过财政支出来支持新型城镇化建设的资金。

二是发挥财政经济稳定及发展的职能。财政可以调节城镇化进程的速度，推动城镇化绿色发展。一方面，财政具有资源配置职能，通过转移支付、税收优惠政策等手段，可以有效缓解城乡发展不均衡、居民收入差距拉大、资源浪费、缓解污染等问题。另一方面，财政具有收入分配职能，通过个人所得税、财政转移支付、完善社会保障和基本医疗等方式，可以有效地缩小居民收入差距。最后，财政还可以运用财税政策，促进产业结构升级，引导城镇化建设向资源节约、环境保护方向发展。

（二）城镇化的发展水平影响着财政收支状况

城镇化的发展是人口和产业集聚的过程，而财政收支的客体主要是针对人口和企业，故而，城镇化的发展影响着财政收支状况。

一是城镇化发展的水平对财政收入的影响。世界各国的经济发展史表明，城镇化的程度与其财政收入的增长速度呈现正相关关系。一个城市的生产力能力决定了城市的经济水平，从而决定着城市的财政收入水平。

二是城镇化的发展水平影响着财政支出。城市财政支出能力与城市的生产力水平息息相关，城市生产力的提高是城市财政支出能力的前提和保证。从支出总量上看，城市财政支出与城镇化发展具有同方向变动的特点。随着城市化水平和城市规模的扩大提高，财政支出总量也越来越多。

总之，新型城镇化建设与财政发展不可分割，二者相辅相成。

二、晋江财政支持新型城镇化建设的主要做法

改革开放以来，晋江市经济一直保持高速增长的发展态势，年均增长率达25.16%。晋江市经济实力在全国百强县域排名第5，持续21年保持福建省县级市第1名。

2009年至2012年，晋江市每年的财政收入较比上年都有明显增加，在全省财政收入所占比重也稳定在8%～9%左右。受国内这两年经济影响，从2013年至2015年，晋江市财政收入仍有所增加，但增加的幅度有所下降（表1）。

近年来，晋江市财政从人口、产业和空间三方面对新型城镇化建设投入大力支持。

（一）对晋江市人口城镇化的财政支持

新型城镇化的核心，是人的城镇化。在推进新型城镇化的过程中，晋江市坚持围绕“以人为本”，突出融入融合，着力推动外来人口市民化，始终坚持“同城同待遇、保障全覆盖”的理念，陆续补充完善居住证制度来深化户籍制度改革，丰富市民化待遇的含义，逐渐提升外来人口的基本公共服务平均水平，让外来人口“进得来、留得住、融得入”。同时，探索外来人员与留守家属分别参加的新农合参保机制。在允许持居住证人员参加新农合的基础上，制定出新农合支付方式改革实施方案，探索新晋江人异地结报。2015年6月，晋江与重庆市垫江县、丰都县和漳州市漳浦县签订异地结报服务协议，率先在全省实现新晋江人跨省异地结报，在晋江、漳浦两地实现省内跨地市异地双向即时结报。

“进得来”是让外来人口“进得来”，就是解决外来人口的户籍落户、户籍福利问题。晋江市最先执行“居住证”制度，赋予认证人员30项市民化待遇。对外来人口实行无门槛落户，户籍全面放开，不设门槛，无房也可以落户。晋江市外来职工参加社会保险比例如表2所示：

“留得住”是指解决外来人口的就业、住房、社保和公共服务等问题，把人留住。晋江市从各方面来保障外来人口的利益：就业保障方面，帮助外来工“找工作”，注重合法工作权益维护，不让一名务工人员因恶意欠薪领不到工资；权益保障方面，在全市建立337个劳动争议调解室，让每一名务工人员都能维护自己的权益；住房保障方面，提供廉租房、公租房、经济适用房、企业员工宿舍、安置房和人才房6种方面构筑的多元化住房保障；服务保障方面，不但让外来工与市民们一起平等享受基本公共服务，而且赋予外来工同等的社保待遇，享受证照办理、生殖保健、预防接种、法律援助、急难救助、计划生育、公共卫生等公共服务。

“融得入”是从文化、教育和培训等入手，使外来人口融入企业和学校，融进社区和政治，加强对“新晋江人”身份的认同感和归属感，把心留住，成为“新晋江人”。融入学校，努力争取不让一个孩子失去其该有的接受义务教育的权利，该市的全部公办学校向所有外来务工的子女零门槛开放。晋江的外来工子女在本地上学的学生达20.33万，已经超过了本地的学生，占在校生的58.7%，这在全国范围内是及其罕见的现象；融入社区，晋江最早在全省建立对流动人口进行服务管理的专门机构，在镇、村建立对其提供服务的管理所（站），在大企业里创建流动人口的综合服务中心；融入政治，晋江欢迎外来人才参与晋江市的政治生活，共同参加“两代表一委员”的选举；融入企业，增加对企业文化平台的培育，校企合作对员工进行就业培训，构建和谐、统一、互动的企业文化。

（二）对晋江市产业城镇化的财政支持

晋江市在产业方面，采取扶持自主品牌的企业上市。2007年之前，晋江市只有恒安、凤竹、七匹狼、蜡笔小新和浔兴股份5家上市公司，到2015年，上市公司增加到46家，这进步是非常明显的。尤其在2008年次贷危机，晋江市产业有部分倒闭的，但总体上市还是比较成功的。发展到2010年，晋江产业面临转型，由传统劳动力密集型向高端的，具有强大生命力、可持续的产业转型。正因为晋江市拥有多家国内外上市公司，被评为上市公司数量最多的县级市。

在产城互动方面更紧密化。始终坚持“产城一体、融合发展”，以产兴城、以城促产、二者相结合的模式，促进城市建设和产业发展良性互动、协调，主要从以下几方面入手：一是增加存量，在城市改造的大背景下，鼓励优质企业退出城市中心搬进工业园区，促进中等企业转型转产，引导低效污染企业尽早淘汰，完成产业集约、转型的完美升级，全力推动“晋江制造”向“晋江创造”转变。其次是优化增量，在旧城改造成新城的过程中，注重集中构造一批转型升级和创新突破的平台，打造几个专业市场，引进国家级科研机构和检测中心，培育文化创意园区，打造金融聚集区，发展一些高端商业综合体，培育新型业态，优化经济结构。最后是产城一体化，在经济开发区开拓专业特色产业园区和龙湖镇，探索推行城乡一体化的实施，促进服务业、农业、工业良性互动、转型升级。

（三）对晋江市空间城镇化的财政支持

晋江市的空间结构是沿围头湾形成滨海发展湾，安海、东石镇依托五马江、围头湾进口优势发展南部组团，内坑镇依托高铁线路交通优势发展北部组团，三镇分别形成城镇发展中心，构成“一弯、两组团、三中心”的空间结构。一湾，是指围头湾；两组团是指内坑物流发展组团、安海东石综合发展组团；三中心是指内坑城镇中心、安海城镇中心、东石城镇中心。

晋江市城市旧貌换新貌更新改造中，陆续优化城乡的布局、完善配套的功能、改良居民的生活坏境，建造现代化的滨海生态城市。晋江市城市现代化建设，一是注重规划先行，全市在努力规划“全市一城、一主两辅”的发展格局，全过程充满以人为本、敬畏自然、弘扬优秀文化、绿色低碳的理念；二是对城市进行成片改造，这几年来，累计完成16个片区的改造，财政总共投入1000多亿元，经过拆迁改造，每年盘活1万亩低效用地；三是重视功能城市完善，在城市改造中，更加重视人们的感受和需求，将超过2/3的空间用于建设公园绿地、公共基础设施，支持安置房建设，而商业开发用地仅占1/3；四是注重生态优先，成立市生态办，推进14条河流综合治理。经过对城市的新建和扩建，公园面积增加了6300多亩，水面增加3100亩，造林增加3.8万亩，城市绿色覆盖率达42.65%。

三、晋江市财政支持新型城镇化建设的具体措施

尽管近年来晋江新型城镇化建设取得成效显著，但是仍然存在一些问题，比如财政政策在为就地城镇化提供公共服务能力方面、融资筹资带动第三产业发展方面、财政引领农村新型城镇化改造等方面还有待加强。今后晋江市要大力推进国家、省级新型城镇化试点工作，努力争取将新型城镇化建设形成可复制、可推广、可借鉴、可持续化的的晋江模式，供全国其他农村地区发展借鉴。

（一）财政收入稳步提升

财政收入是财政支出的前提，所以，财政政策第一步必须先抓财政收入。晋江市地税局的财政收入主要来自地方所属企业收入和各项税收收入。晋江市的民营企业发达，要着重培养企业家的社会责任意识和纳税意识。

（二）改革规划全面统筹

紧扣“农业转移人口市民化”主题，改革规划两手抓：一是构建多元化城镇投融资机制，启动编制城乡更新改造六年行动计划，并配套出台基础设施建设融资计划、PPP模式实施方案，从盘活土地房产资源、争取地方债、城投债和政策性融资、推广运用政府和社会资本合作（PPP）等方面入手，建立多元化、可持续的投融资体制。二是推进宅基地改革，启动编制宅基地控制规划，开展集体经济组织、宅基地、农民住房现状调查。三是推进新型设市模式改革，出台机构设置、事权改革、审批权下放、社会组织培育等配套方案，稳步推进试点镇改革发展。四是继续大力推进公共租赁住房等保障性住房建设，优化保障性住房布局。针对外来务工人员较多的工业区、陈埭镇等地多设点布局，鼓励镇、村、企多方参与保障性住房投资建设，提高住房保障的供给能力。逐步降低外来工的住房保障准入门槛，继续支持企业建设员工公寓和员工宿舍，在规划、入地、基建审批手续上给予大力支持，将符合条件的项目纳入公租房的建设计划。五是发挥城市规划委员会和专家咨询组的作用，加强规划统筹，加快推进一系列规划编制工作，争取主城区和金井、东石两个试点小城镇建设用地控规覆盖率超过90%，其他镇域在60%以上。

（三）财政支出提质增效

一是提高财政支出效益，财政定期拨款保证外来人口居住证制作，因损坏或丢失需要换领或补领居住证的，由外来人口自行缴纳工本费，节约财政在居住证上的支出。二是加强财政支出监督，严格保证外来人口政策落实，确保财政在人口红利、社会保障、公共服务等方面的支出，确保人口红利常态化，保障他们的基本生活水平，消除外来人口心理顾虑，提高农村人口在城镇生存和发展的能力，加速农民市民化，解决城镇内部的二元结构。三是严格财政支出预算，对于建设中的一些大项目，财政要严格把关审核，做好财政预算再支出。例如，晋江市下一阶段，金井镇涵盖片区改造、重大开发项目、安置房建设、公共服务配套、市政基础设施、生态治理等方面的建设项目初步统计有7大类172个项目，总投资2366亿元，年度投资358亿元。

（四）后期管理有序跟进

强化精细化管理意识，把自然生态、人性化、可持续、节约集约、品质至上等理念融入新型城镇化全过程，完善统筹协调、责任分工、考评奖惩、资金保障等机制，在规划编制执行、工程施工、园林绿化、市政建设、环卫保洁、交通组织、市容市貌、物业管理等8个领域，强化精细化管理措施，促进城市品质整体提升。加快社区社会组织培育发展，积极培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，推进社区社会组织参与社区公共服务、建立“以社区为平台，政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的社区服务新方式。推进社会组织发展孵育中心建设，启动福彩公益金支持社会组织项目。

四、晋江财政政策支持新型城镇化的几点建议

（一）居住证制度和市民积分优待管理要落实到位

2014年年底，晋江市人民政府办公室印发《晋江市外来人口市民化政策汇编》册子，在该册子中有完善的居住证制度及其他对于外来人口的优惠政策，居住证的制作需要由财政定期拨款。为节约财政在居住证上的支出，需要将其落实到位，强调因损坏或丢失需要换领或补领居住证的，应交纳一定金额的工本费。这些制度可以提高财政支出的效益。制度虽有，但是如果不能落实到位，所有之前为整编这些政策制度的所做的事都会前功尽弃。所以，还应该进一步加大对流动人口市民化政策宣传，积极推进市民化积分优待管理工作，及时兑现积分优待资源，引导一批融入深、贡献大、素质好、遵纪守法的流动人口落户晋江市。同时，将推进流动人口市民化工作纳入年度绩效评估范畴，做好督促落实。

（二）完善社会保障制度

社会能否稳定很大程度上取决于社会保障制度的完善程度，只有社会保障制度完善了，给失业人口或生活困难居民一颗定心丸，保障他们的基本生活水平，社会才能稳定。同时，也体现了政府对人民的关怀，更有利于社会安定，经济发展。农民市民化过程中，在衣、食、住、行各方面都需要社会公共服务的支持，加强监督财政社会保障方面的支出，完善社会保障制度，从而提高农村人口在城镇生存和发展的能力，加速农民市民化，解决城镇内部的二元结构。

（三）构建完善规划体系

一是全力推进规划体制改革，逐步形成“五机构六环节”的规划管理构架，发挥规委会科学、民主决策的作用。二是全力推进“多规合一”工作，加快推进“四个一”工作，力争完成总归层面的“四标合一”，实现“一张蓝图干到底”。三是依托“多规合一”平台，推动行政审批从“严进、松管、轻罚”向“宽进、严管、重罚”转变；深化梳理权利清单，再造审批流程，减少自由裁量空间；向基层镇街延伸拓展规划管理服务，稳妥有序下放农村住宅建设等规划审批和管理权限。四是持续退出一系列方便企业补办“两证”服务新举措，开展送政策上门、送服务下乡活动，逐步引导企业走向“先规划后建设、先办证后施工”的正轨。

（四）提高住房保障水平

继续大力推进公共租赁住房等保障性住房建设，优化保障性住房布局。针对外来务工人员较多的工业区、陈埭镇等地多设点布局，鼓励镇、村、企多方参与保障性住房投资建设，提高住房保障的供给能力。进一步扩大住房保障覆盖面，逐步降低外来工的住房保障准入门槛，让更多的外来务工人员享受晋江带来的发展成果。继续支持企业建设员工公寓和员工宿舍，在规划、入地、基建审批手续上给予大力支持，将符合条件的项目纳入公租房的建设计划，落实费税减免政策，争取上级的专项资金补助。

（五）加快社区社会组织培育发展

积极培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，推行社区社会组织登记备案双规制度，将社区社会组织纳入规范管理，整合社区资源，推进社区社会组织参与社区公共服务、建立“以社区为平台，政府扶持监督、社会组织承接、项目化管理运作、专业社工引领、志愿者参与”的社区服务新方式。推进社会组织发展孵育中心建设，启动福彩公益金支持社会组织项目。另外，要进一步加快安海、金井镇村改社区工作。同时，根据片区改造情况，相应加快社区设置调整步伐。

（六）引导成立关爱晋江人慈善基金

设立“关爱晋江人慈善基金”，并建立专门管理机构和基金募集使用管理办法，广泛吸纳市内外、新老晋江人的善款捐赠，专项用于救助外来农业转移人口中的弱势群体。完成所有村（社区）的招投标工作以及60%以上的村（社区）监控建设任务，开展社会治理视频监控系统二期项目工作，继续开展学校及重要场所“一键式报警”系统建设工作，推进平台视频资源共享。

本文系2015年度福建省社科规划项目立项课题《基于VAR模型的福建省新型城镇化的财政金融支持研究》，项目批准号：FJ2015B210。

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作者单位：中共福建省晋江市委党校

责任编辑：张 波