中国应在全球气候治理3.0时代更好发挥引领作用——专访国家应对气候变化战略研究与国际合作中心国际部主任柴麒敏

文/王尔德

中国应在全球气候治理3.0时代更好发挥引领作用
——专访国家应对气候变化战略研究与国际合作中心国际部主任柴麒敏

文/王尔德

从2015年达成《巴黎协定》之后，全球气候变化谈判进入一个新的历史阶段。国家应对气候变化战略研究与国际合作中心国际部主任柴麒敏将这个新的历史阶段称之为3.0时代，中国面临的机遇大于挑战。

柴麒敏表示，中国如何在全球气候治理3.0时代更好发挥引领作用，提升在国际气候事务中的规则制定权和话语权，是一个极为重要的战略命题，需要更广阔的国际视野和更大胆的历史判断。

于今年11月在德国召开的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十三次缔约方大会（以下简称“COP23”）前夕，《中国环境管理》就全球气候变化谈判的新阶段和今年谈判的预期，专访了柴麒敏。

气候变化治理进入3.0时代

《中国环境管理》：为什么你认为从《巴黎协定》达成之后，全球气候变化治理开始进入了一个新的历史阶段？

柴麒敏：全球气候治理是冷战以后国际政治经济领域（或者说是非传统安全领域）出现的少数最受全球瞩目、影响极为深远的议题之一。

从20世纪90年代初《联合国气候变化框架公约》订立以来，有几个明显的时间节点，呈现出不同的特征，这分别是1992年、2005年和2015年。

这三个时间节点的转变是可以观察到的。一是气候治理模式从力度优先，到参与优先，再到国家利益优先。二是国际谈判的焦点从“共同但有区别”的原则之争，到“自上而下”或“自下而上”的模式之争，再到能源、贸易、资金、市场、技术等利益之争。第三，全球气候治理的格局也发生了变化，从南北对立“两分”，到“两大阵营、三驾马车”，再到单边主义和多极合作并存。

全球气候治理3.0时代已经初露端倪，对中国来说应该是机遇大于挑战。从大的历史阶段判断，随着新兴发展中国家温室气体排放量大幅上升，全球气候治理在前10年已然进入了以中美欧为代表的大国博弈阶段。

2013年以来，奥巴马政府与中国开展了富有成效的合作，通过两国元首的联合声明、国书递交等形式，传达了构建合作共赢的新型大国气候外交关系的积极信号。

中国作为最大的发展中国家，代表着新兴市场力量的自觉，开始对全球治理有着更为清晰的方案和主张，有了更为自信、从容的步调，逐步从全球治理体系边缘走进中心。

《中国环境管理》：2016年11月在摩洛哥马拉喀什COP22，明确提出要求最迟不晚于2018年完成《巴黎协定》的操作性安排。具体来说，这些操作性安排都有哪些主要内容？围绕这些主要内容还存在哪些大的分歧？

柴麒敏：《巴黎协定》在2018年要达成的细则主要包括减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、国家自主贡献、全球盘点等具体的实施制度和机构安排。应该说，《巴黎协定》仍然是一个框架性的条约（有限共识），很多具体的内容仍然没有商定。

分歧其实一直都在，实质性问题主要是减排、资金的缺口谁来弥补，这当中有一个减排责任和成本分担的问题。因为按照目前各国的努力，是不可能实现全球平均温升相比于工业革命前控制在2摄氏度这个目标的。所以，需要有一些机制性安排，不断来提高减排力度，比如每五年的国家自主贡献更新和全球盘点，还比如绿色气候基金、国际碳市场等。

然而一旦涉及如此多的技术性细节，联合国“协商一致”决策机制的效率问题就出现了，取得共同一致往往是非常困难的。而美国又在这个时间点宣布退出《巴黎协定》，这对全球合作应对气候变化的政治信心是个打击，也严重影响了谈判的进度，形成了在减排缺口、资金缺口之外的“领导力缺口”。

美国宣布退出《巴黎协定》有何影响？

《中国环境管理》：在制订《巴黎协定》操作性安排的过程中，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，这对《巴黎协定》的全球履约有哪些影响？是否会引发“多米诺效应”？为什么？

柴麒敏：2017年6月1日，美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》，有关美国退协原因、后续影响和应对策略的研究成为国际社会关注的焦点。我们近期系统评估了美国宣布退出《巴黎协定》可能造成的全球气候变化减缓、资金和治理“三大赤字”。

研究表明，考虑美国退协对后续政策的影响，美国2030年的排放将有可能达57.9（56.0～59.8）亿吨二氧化碳当量，仅相当于在2005年的水平上下降12.1%（9.1%～15%），相对自主贡献目标情景将上升16.4（13.2～20.1）亿吨二氧化碳当量，额外增加8.8%～13.4%的全球减排赤字。美国拒绝继续履行资金支持义务还将使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜，绿色气候基金（GCF）的筹资缺口将增加20亿美元，而长期气候资金的缺口每年将增加50亿美元左右。

美国是全球气候博弈的重要一方，且美国退协的影响已蔓延至全球治理的主要议事平台，如七国集团（G7）、二十国集团（G20）、主要经济体论坛（MEF）等。在今年的七国集团（G7）峰会上，虽然除美国外的国家反复倡议，试图就强化实施《巴黎协定》发出积极政治信号，但最终由于当时美国在《巴黎协定》上去留未定，各方未能在气候变化问题上达成共识。

联合公报无奈出现了“6对1”的模式，声称“美国正在评估其在气候变化问题上的政策以及对于《巴黎协定》的立场，因此不能在气候问题上与其他各方达成共识，而加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和欧盟的领导人重申他们的坚定承诺，将很快落实《巴黎协定》。”

今年的二十国集团（G20）峰会也面临类似的窘境。虽然德国作为此次G20峰会的轮值主席国，将气候问题列为G20的首要任务之一，并由默克尔亲自出面积极斡旋，但最终的G20宣言也未能逃脱“19对1”的尴尬，明确出现了“注意到美国退出《巴黎协定》”“美国将立刻停止实施其国家自主贡献”“美国想和其他国家紧密合作推动清洁利用化石能源”“其他G20国家领导人认为《巴黎协定》是不可逆转的”等字眼。其中有关化石能源的表态更是对特朗普政府“美国优先能源计划”的背书，可视为此前发达国家在此方面进展的一大倒退，经合组织（OECD）2015年艰难达成的旨在减少政府对出口燃煤发电技术的补贴和限制煤电投资的协议将名存实亡。G7和G20进程的发展事实上正好充分体现了美国的领导力和影响力，也印证了美国的破坏力及其退出后对全球气候治理的赤字影响。

而一些由美国倡导的平台则将受到更直接的冲击，如成立于2009年3月28日的“主要经济体能源与气候变化论坛”，其未来虽仍可能作为发达国家和发展中大国间的交流平台存在，但美国将不再在其中发挥主导作用。期望中欧加、“基础四国+”等模式短期内迅速填补美国退出后全球气候治理的治理赤字是不现实的，政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。

美国还有可能起到很坏的带头作用。当年《京都议定书》时代伞型国家就追随美国退出或拒绝加入第二承诺期，虽然目前还未立即出现这种情况，但长期而论，这种情形同样可能出现。

《中国环境管理》：你预计特朗普政府宣布退出《巴黎协定》的立场在未来几年之内是否会有所软化？

柴麒敏：因为退出程序和时间问题，特朗普政府此刻宣布决定，并不妨碍其作为缔约方继续对《巴黎协定》后续谈判施加影响，后期也还仍有回旋的余地。

根据《巴黎协定》第二十八条，缔约方只能在《协定》对其生效满三年后才能申请退出，并在收到正式通知满一年后，退出才真正有效。也就是说在这四年中，美国仍然是《巴黎协定》的缔约方，仍然可以履行缔约方所有的义务。这意味着，按此计算，美国最快在2020年11月才能正式退出《巴黎协定》。这期间美国仍然可以参加所有关于《巴黎协定》的谈判，仍然可以干扰和影响谈判的进程及维护“美国优先”的利益。

同时，特朗普的第一个总统任期将于2021年1月结束。2020年前后新一轮的总统竞选将启动，到时针对《巴黎协定》的态度将再次成为候选人的热门话题。理论上来说，特朗普如果参加第二任期选举则可能根据民意做出新的决定。

特朗普在宣布退出时还提出要重开谈判，修改《巴黎协定》至美国满意，或者另行缔结新的气候条约，前提条件是必须“对美国公平”。在2017年9月16日中、欧、加联合主办的“气候行动部长级会议”发表的《联合主席总结》中，美国再次确认将退出《巴黎协定》，但在对其更为有利的条款下愿考虑重新参与。在目前强硬主张退出《巴黎协定》的白宫幕僚班农离开后，事情也不能说没有转圜的余地。

联合国气候变化谈判机制需要改革

《中国环境管理》：美国事件的发生，是不是提醒我们，联合国气候变化谈判公约的制订和履行机制也需要作出改革？

柴麒敏：国际政界、商界、学界人士随后都纷纷对特朗普的这一决定表示遗憾或谴责，表态《巴黎协定》不容重新谈判，坚持实施《巴黎协定》的决心绝不动摇。正在访欧的中国总理李克强以及外交部发言人华春莹也在第一时间就此事发表了看法，表示密切关注美国宣布退出《巴黎协定》问题，并重申将继续坚定不移维护全球气候治理进程，共同推动《巴黎协定》实施细则的后续谈判和有效落实。全球并没有因为美国退出而动摇推动《巴黎协定》有效落实的信心和决心。

当然，我们也不否认改革始终是需要的，《巴黎协定》也并非没有瑕疵。《巴黎协定》以鼓励各方最大程度参与、保护各缔约方主权和利益、强调遵约机制中“专家式”的透明、非对抗、非惩罚特性，以注重现实起点同时强调不断提高力度为基本特征和精髓的制度安排虽体现了谈判的妥协艺术和务实主义，但也为其后续落实和实施埋下了重重隐患。尽管《巴黎协定》有了温升2℃/1.5℃和本世纪下半叶碳平衡的目标，以及五年盘点和所谓“棘齿”锁定机制，但对于各缔约方行动的实质内容和力度，没有强制性要求。

《巴黎协定》近乎完全的“自下而上”的范式强调国家自主、序贯决策，有务实理性的一面，但也将带来“光谱式”的碎片化问题。

现有的联合国体制下“协商一致”的决策方式在后期推进国家自主贡献更新、透明度、全球盘点、减缓、适应、资金、技术、能力建设等关键性机制上缺乏效率、进度缓慢，同时因为缺乏自上而下的框架，这些机制的设计本身也存在一定的困境和障碍，甚至僵局。面对美国再次出现的“退约”风波及冗长低效的谈判进程，联合国主渠道的机制也需要进一步的反思和改革。

《中国环境管理》：在你所称之为全球变化治理3.0时代的新历史阶段，中国、欧盟和美国将分别扮演什么角色？中国在气候变化领域发挥全球领导力，未来还可以做哪些努力？

柴麒敏：随着美国的退出，全球气候治理领域的领导力面临更迭和分化，国际社会对治理模式变革以及中国引领未来进程、中欧开展气候合作充满期待。

中国应该保持战略定力，妥善处理好各方关系。中美关系仍是中国外交的大局，以往气候变化是中美关系的亮点，现在亮点不再，但也没有必要由此转变为“灰点”，甚至是两国的“摩擦点”。中国应该趋利避害，分化利用各方关系，顺势而为。在持续加强与欧盟、基础四国、77国集团、20国集团等的沟通和交流的同时，也不要操之过急。

同时，中国应该避免炒作“领导力”，正确认识“举旗”的利弊。一国领导力不是自封的，而是水到渠成的，我们既不该盲目乐观也不该妄自菲薄。中国要充分评估发展中大国、负责任大国的战略定位，对能否以及是否有能力“接盘”美国领导力要有清醒认识，对可能承担更多的减排责任和出资义务要有基于事实的分析和判断。未来四年都是中国在此议题上的战略机遇期，中国应该谋定而后动，不要过早把话说得太满，应该留有余地，徐徐图之。

中国还应该吸取美国的教训，注重国内的战略谋划。中国的气候和能源政策、国家自主贡献是基于我们自身的国情研究制订出来的，中国应该有自己的政策自信。中国应该长远谋划应对气候变化国家内政外交战略，不要将控制温室气体排放与稳定经济增长对立，不要将“气候举旗”看作是一蹴而就的短期策略，而是应该突出低碳发展在绿色改革新政中的地位，强调低碳转型的长期经济和社会效益，并注重通过法治提升气候治理体系和治理能力的现代化。

不可否认的是，美国的退出一定程度上影响了中国国内减排的信心，滋生了很多气候怀疑论调的“土壤”，务实的政策讨论非常有必要，该反思的要反思，该坚定信心还要坚定，释疑解惑、凝聚共识、团结力量才能最终把一件“我们自己要做的”大事和好事做好。

今年是气候变化谈判“小年”

《中国环境管理》：即将召开的COP23将主要讨论哪些重要议题？

柴麒敏：COP23虽然斐济是主席国，但召开地将放在德国波恩UNFCCC公约秘书处总部，因为斐济作为小岛国还没有足够的交通及场地条件来举办如此规模的会议。由于明年按计划就要完成《巴黎协定》细则的谈判，因此今年大会希望能就国家自主贡献更新、透明度、全球盘点、减缓、适应、资金、技术、能力建设等议题达成案文草案或大纲，为明年奠定一个基础。

《中国环境管理》：据悉，世界银行和联合国将推出新的气候变化投资平台。“为气候投资”（Invest 4 Climate），旨在汇集各国政府、金融机构、私营部门投资者、慈善机构和多边银行的资金，来支持转型性的节能减排行动，从而推进巴黎气候协定的落实。你如何评价这一平台？

柴麒敏：《巴黎协定》第二条特别提出了气候资金发展的长期目标，即“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”。如何解决发展中国家应对气候变化的资金需求一直是气候变化国际谈判的焦点问题。

“为气候投资”（Invest 4 Climate）是一个新的综合性平台，这个平台的具体细节和机制，将会在世界银行与国际货币基金会的年会和COP23上继续讨论，并将在2017年12月由马克龙总统倡议举行的巴黎气候峰会上正式公布。

目前还未看到具体的细节，希望这个平台能发挥整合资金资源、提高资金使用效率的作用。

《中国环境管理》：预计COP23可能取得哪些重要成果？

柴麒敏：今年COP23是小年，预计不会有特别重大的成果出台，进一步凝聚共识、务实向前可能是最大的基调。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.022