用红线守护长江经济带绿色

文 鞠昌华

用红线守护长江经济带绿色

文 鞠昌华

目前，国家启动了长江经济带战略，提出将长江经济带打造成为“生态文明建设的先行示范带”，在此背景下，生态保护红线的划定成为当前强力推进长江经济带“大保护”的重要途径。

截至2015年底，长江经济带区域内共建立各类各级自然保护区1000余处。这些保护地（区）在条线上分属环保、林业、水利等多部门，部门各自为政，严重影响了流域整体保护成效，有必要通过划定红线统筹起流域的整体保护。

长江是我国第一大河，横跨东中西三大区域，流域地貌分异明显，生境气候多样，水资源丰沛。多样的自然地理环境孕育了长江流域多样化的生态系统和物种多样性。丰富的自然资源是流域社会经济发展的基础，长江经济带人口和地区生产总值均超过全国的40%，是世界上人口最多、产业规模最大、城市体系最完整的流域经济带。但是在长期粗放的经济发展方式和落后的流域管理模式下，长江自然生态系统遭到了严重破坏，资源环境与经济社会的矛盾越发尖锐。

在此背景下，国家启动了长江经济带战略，提出将长江经济带打造成为“生态文明建设的先行示范带”。习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出，要“共抓大保护，不搞大开发”“使母亲河永葆生机活力”。生态保护红线是在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的，对维护自然生态系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安全具有关键作用，必须实行严格保护的国土空间。生态保护红线的划定实施可优化生态安全格局，减缓、控制生态灾害，有效保护对人类持续繁衍发展及经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统。因此，生态保护红线的划定成为当前强力推进长江经济带“大保护”的重要途径。

红线作用

保护国土生态安全

长江经济带连贯东西、承接南北，是我国主要的生态安全骨架，联系着我国“两屏三带”生态安全格局，25个国家重点生态功能区中有7个位于长江经济带，是我国生态安全战略格局的重要组成部分。流域森林面积110万平方公里，占全国森林面积的56.5%；湿地面积11.54万平方公里，超过全国湿地总面积的1/5。多样的生境孕育了多样的野生动植物资源，流域分布有珍稀濒危物种154种，占全国总数的39.7%；兽类达全国种类的44%，其中包括大熊猫、滇金丝猴等特有珍稀濒危物种。长江本身还是水生生物宝库，其中鱼类370多种，占我国淡水鱼总数的48%。此外，流域多年平均水资源量约占全国淡水资源量的35%，耕地约占全国耕地的27%，在保障国家安全方面具有重要地位。因此，划定长江经济带生态保护红线有利于保障我国国土生态安全。

长江经济带连贯东西、承接南北，联系着我国“两屏三带”生态安全格局，25个国家重点生态功能区中有7个位于长江经济带，是我国生态安全战略格局的重要组成部分。

参与国际生态保护

长江是世界第三大河，是亚洲乃至国际上重要的生态保护区域。长江流域中有不少自然保护区被列入国际生态保护网络，如湖北神农架、四川卧龙、四川九寨沟、四川黄龙、四川亚丁、贵州梵净山等被列入联合国教科文组织“国际人与生物圈保护区网”，云南三江并流、江西鄱阳湖、湖南东洞庭湖、南洞庭湖、西洞庭湖、上海崇明东滩等被列入《湿地公约》“国际重要湿地目录”，江西庐山、湖南张家界等也被列入“世界地质公园网络”。因此，划定好长江经济带生态保护红线也是对国际生态保护的贡献。

遏制流域生态退化

由于资源与能源的过度利用和无序开发，长江经济带自然生态系统严重退化。2000-2010年的十年间，流域城镇生态系统面积增幅达44.6%，生态环境面临着严峻挑战。原始森林植被严重砍伐破坏，超载过牧使得草原生态系统受到威胁。植被的破坏导致水土流失、地质灾害、洪涝灾害等生态问题频发，石漠化成为上游最严重的生态环境问题之一。湖泊湿地功能严重退化，2000-2010年，流域沼泽湿地丧失742.1平方公里，湖泊丧失220.7平方公里。水生生态遭到破坏，导致生物多样性下降，鱼类资源量剧减，经济鱼类种群呈现低龄化、小型化，一些珍稀生物处于濒危状态，白鳍豚、中华鲟等近乎绝迹。因此，有必要通过划定好长江经济带生态保护红线，有效遏制流域生态退化。

控制流域环境风险

长江不仅是沿江各省（区、市）的重要水源，南水北调工程实施后，还成为华北、华东和中原地区的重要水源。作为巨型流域经济带，长江沿线也布局了大量重化工企业。据统计，全国40%的烧碱、81%的磷铵及72%的印染产能聚集该区域。2010年环境保护部专项环境风险及化学品检查发现，长江流域化学、医药类等涉危企业达到1万多家之巨。沿江主要饮用水水源地与各类危、重污染源生产储运集中区及排污口交错分布，沿线水源保护区内仍有78个排污口。作为“黄金水道”，大量航道穿过饮用水水源保护区，危化品运输量快速增长，化学品储运泄漏风险威胁着数以亿计的居民的饮水安全。因此，有必要通过生态保护红线的划定控制流域环境风险。

形成流域整体保护

作为一个流域生态系统，长江经济带的生态保护涉及上下游、干支流、左右岸以及水陆间等的统筹协调，涉及各类生态单元的整体性保护。目前，由于在区块上长江经济带涉及11省（市），带来上下游、左右岸等之间的统筹缺失。为保护长江流域生态系统及珍稀生物，截至2015年底，长江经济带区域内共建立各类各级自然保护区1000余处。这些保护地（区）在条线上分属环保、林业、农业、海洋、国土、水利等多部门，部门各自为政，彼此缺乏协调，甚至存在功能冲突，严重影响了流域整体保护成效。因此，有必要通过划定红线统筹起流域的整体保护。

协调经济发展与生态保护

长江经济还是我国生产力布局的核心地带，是以能源、冶金、化工、机械制造为主的产业带及体系完备的城市发展带。由于缺乏底线意识，沿江各省在经济发展中以土地占用、资源消耗等为特征的发展模式为主，发展与保护的矛盾突出。上游地区大量的资源开发、水利水电建设与生态保护产生激烈冲突，生态空间的挤占导致原本就脆弱的生态环境遭受严重威胁；中、下游随着工业化和城市化的快速发展, 区域生态环境破碎化现象突出，生物多样性锐减，环境质量改善压力持续增大。因此，有必要划定生态保护红线，形成区域空间保护格局，协调经济发展与生态保护。

划定方法

做好理论与技术研究

由于长江经济带自身复杂的自然生态系统和社会经济格局，长江经济带生态保护红线的划定极为复杂，科学划定生态保护红线依赖于科学的理论及技术方法支持。这就需要针对长江流域这一复杂的巨型系统，面对气候变化的挑战和社会经济发展的压力，组织攻关，在更大时间尺度和空间尺度上开展多学科的流域生态安全协同研究，构建大河流域生态安全保障理论与技术。

做好划定顶层设计

划定长江经济带生态保护红线，事关流域及全国国土空间安全格局，因此要做好红线划定的顶层设计。结合长江经济带的主体功能区规划和生态功能区划等空间战略安排，综合考虑自然生态系统层次性、完整性，统筹兼顾上下游、左右岸生态整体性和生态经济发展的协调性，筛查确定重点区域范围，将长江经济带内具有底线功能的重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等划入生态保护红线。

做好划定组织实施

划定长江经济带生态保护红线，涉及流域省-市-县多个层级，发改、环保、国土、农林、水利等多个部门，有必要做好划定工作的组织实施。在尊重自然生态系统层次性、完整性的基础上，协调各级政府空间规划，以县级行政区为基本单元，统筹兼顾各类型生态单元的主管部门，扎实开展实地调研与论证，多方沟通，严格审查，推进生态保护红线的划定。

做好红线勘界落地

在划定好生态保护红线的基础上，开展生态保护红线的勘界，做好红线的落地。明确红线区域生态系统类型、保护目标、经济社会活动、主要生态问题、土地权属与管理责任主体等信息，建立长江经济带各省（市）生态保护红线台账管理系统。

目前，长江经济带11省（市）均已开展生态保护红线划定工作。其中，江苏省已于2013年由省政府发布了《江苏省生态红线保护规划》，成为国内首个完成生态保护红线划定的省份；上海、湖北、江西、浙江4省市的生态保护红线划定方案已上报政府审批；其余省市也已基本完成生态保护红线划定工作。

保障措施

将生态保护红线纳入法律保护

在《环境保护法》基础上，制定专门的生态保护红线法律法规，明确划定、审批、监督、管理的程序及相关民事、行政、刑事法律责任，确定其规范效力及实施路径。在中央立法的基础上，地方政府和地方立法机构针对本地区生态保护红线类型特征，制定更为具体和严格的红线管控法律法规。

将生态保护红线纳入国土空间规划

结合“多规合一”工作，将生态保护红线纳入国土空间规划，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划的“多规合一”。要确立生态保护红线规划在“多规合一”框架中的基础性、约束性地位，在此基础上合理布局生产和生活空间。

建立严格的生态保护红线管控制度

建立“源头严防、过程严管、后果严惩”的管控体系，确保红线真正落地。确定红线区内生态资源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具体措施，制定产业准入负面清单。建立全覆盖的生态保护红线监测预警网络，及时掌握红线区内动态变化。建立“天地一体化”的生态保护红线监管平台，加强红线区常态化监管。出台生态保护红线绩效考核办法，在定期开展评估的基础上开展生态保护红线绩效考核。长江经济带的江苏、湖北、重庆3省市作为国家生态保护红线管控试点省份，正积极探索建立相关管控制度体系。只有建立起严格的生态保护红线管控制度体系，才能确保生态保护红线“划得牢、守得住”，使生态保护红线真正成为维护长江经济带生态安全的底线。

加大生态保护红线区域的生态保护与修复

划定生态保护红线，不仅要遏制生态破坏和环境污染，还要通过生态修复与建设，提升红线区内生态质量改善生态服务功能，提高流域生态安全。习近平总书记在长江经济带发展座谈会上强调，“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置”。因此，要在划定生态保护红线的基础上，选择在生态保护红线内的生态脆弱区率先开展典型受损生态系统修复示范工程，全面遏制长江经济带生态退化。优先开展山水林田湖工程，整体推进森林、草地、湿地、湖泊等生态系统保护，实现流域生态系统稳定性逐步提高、生物多样性和生态服务功能逐步提升的目标。

（作者系环境保护部南京环境科学研究所博士、副研究员）