环境司法专门化发展之路

文 本刊编辑部

环境司法专门化发展之路

文 本刊编辑部

专门化为生态文明提供法治保障

《中华环境》：为什么要走环境司法专门化的道路？

郑学林：2015年11月7日，第一次全国法院环境资源审判工作会议在福建龙岩古田召开，此次会议要求构建包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队专门化在内环境资源“五位一体”专门化体系，夯实环境资源审判的基础。环境资源审判“五位一体”专门化机制是适应时代发展，具有现代环境司法理念基础的新型体系，是依托环境法的特殊性和环境案件的突出特点而构建的现代化体系。环境司法专门化的原因主要如下：一是环境法的立法目的包含了专门化的内涵。实现环境保护法的立法目的，需要依靠立法、行政、司法机关的协调配合，需要人民法院给予有力的司法保障。二是环境资源案件的性质提出了专门化的要求。三是专门的审判规则要求法官有基本的环境法律素养。四是环境资源案件容易受到地方干预，专门化审判也是解决主客场问题和地方保护主义的有效措施。建立专门化的环境司法体系，是适应环境纠纷的特殊性，解决环境司法领域主客场问题的重要手段，对于强化环境权益的司法保护意义重大。

《中华环境》：各地方法院如何形成统一的环境公益诉讼审理规则和工作规范？最高法院未来在环境司法专门化方面还有哪些举措？

郑学林：为推动各地方法院形成统一的环境公益诉讼审理规则和工作规范，最高人民法院在指导公益诉讼审理方面做了大量工作。基本形成了统一的环境公益诉讼审理规则和工作规范。一是出台司法解释，细化环境审判程序规则。二是制定工作规范，建立环境审判的可操作流程。三是发布典型案例，统一裁判尺度。

2017年是 “十三五”规划全面实施、供给侧结构性改革不断深化、党的十九大胜利召开的重要一年。我们将继续按照第一次全国法院环境资源审判工作会议要求，充分发挥环境资源审判职能作用，为深化生态文明体制改革，推进生态文明建设与绿色发展提供有力司法服务和保障。

具体来讲，一是充分履行环境资源审判职能，依法高效审理环境资源各类案件。二是继续推进审判机制体制改革。深入推进环境资源案件管辖制度改革，总结推广环境资源案件“二合一”或“三合一”归口审理的经验做法。三是有序推进环境公益诉讼。不断推动完善社会组织提起环境民事公益诉讼的程序规则。在新修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》实施后，制定相关司法解释，发布司法文件和典型案例，完善检察机关公益诉讼制度。积极探索省级政府提起生态环境损害赔偿制度，力争在试点结束后总结经验，制定相关规范性文件。四是加强与行政机关的协调联动，推进建设环境资源保护多元共治体系。五是依托最高人民法院环境资源司法研究中心及下属理论研究和实践基地，推进审判理论与实证研究。六是加强宣传联络和国际交流，传递环境司法理念和环境司法正能量。

《中华环境》：如何看待环保组织在环境公益诉讼中的角色和作用？

郑学林：自2015年1月1日新《环保法》实施以来，社会组织提起公益诉讼有了法律依据和制度保障。《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》有力指导了全国公益诉讼审判工作。各级人民法院积极畅通诉讼渠道，依法及时受理符合法定条件的环境民事公益诉讼案件，构建起有利于社会组织提起诉讼的程序和配套机制。两年半以来，社会组织提起的环境民事公益诉讼案件呈现地域范围逐步扩展，起诉主体日趋多元，受保护环境公益更加广泛，公众参与程度不断提升的趋势。

新《环保法》施行以来，社会组织一直是提起环境民事公益诉讼的主体力量。虽然社会组织有着比一般自然人较大的优势，但其在诉讼能力、证据收集、鉴定等方面仍然存在相当多的困难。下一步，无论从制度上还是实践中，我们将努力推动构建依法维护社会组织提起公益诉讼合法权利的制度体系，同时，采取多种措施进一步解决实践中存在的影响社会组织起诉的突出问题，推动公益诉讼制度健康有序发展。

环保社会组织：专门化促进环境公益诉讼发展

《中华环境》：作为环保社会组织，第一起环境公益诉讼案件是什么时候提起的？

中华环保联合会魏哲：2009年5月18日，中华环保联合会法律中心收到江苏省江阴80多位居民反映江阴港集装箱有限公司环境污染的投诉。经实地调查后，联合会于2009年7月3日向无锡市中院提起环境民事公益诉讼，请求法院判令被告江阴港集装箱有限公司立即停止侵害，消除污染威胁。无锡中院于8月6日召集原被告双方进行听证，并责成被告在案件未审结以前，采取切实可行方案和措施，迅速改善环境质量状态。被告江阴港集装箱有限公司在采取上述环境治理措施后向无锡市中院申请调解处理。9月16日，无锡市中院依法组成合议庭，法院依法主持调解，并出具了民事调解书，该公益诉讼案告罄。

调解生效后，江阴港集装箱有限公司已完全停止铁矿粉经营业务，并将所有铁矿粉清理完毕，彻底消除了污染源，达到了环境公益诉讼的目的。这也是我国第一例社会组织为原告的环境民事公益诉讼。

自然之友葛枫：自然之友第一起环境公益诉讼案件是2011年9月份提起的，虽然自然之友一直在倡导和推动环境公益诉讼制度，但是2011年的时候才有这样一个契机，也是一个合适的案例可以尝试提起诉讼，这个案件就是云南曲靖的铬渣污染案件，当时云南地方规定也支持这样的一个探索。2011年8月，有媒体报道云南曲靖陆良县的一个铬盐厂将铬渣委托给没有任何危险废物处理资质的单位运输，运输单位将铬渣倾倒在了水库旁边，我们就此事件提起公益诉讼。因为当时环境公益诉讼的案件还不多，由民间环保组织提起的公益诉讼比较少，案件产生的影响较大最重要的是影响到《民事诉讼法》及《环保法》的修改

贵阳公众环境教育中心黄成德：贵阳市乌当区定扒造纸厂自2003年起将生产废水偷偷排入南明河，多次受到环境保护行政主管部门处罚。中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心于2010年12月起诉，请求判令定扒纸厂立即停排污水，消除危险并支付原告支出的合理费用。清镇市人民法院受理该案件并判令定扒纸厂立即停止向南明河排放污水，消除对南明河产生的危害，承担原告合理支出的律师费用及贵阳市两湖一库基金会垫付的检测费用。

本案被告地处贵阳市乌当区，清镇法院按照上述环境污染案件跨行政区域管辖的规定受理并审理本案。在受理案件的同时保全证据，及时采取先予执行措施，经原告申请，法院协调由贵阳市两湖一库基金会从环境公益诉讼援助基金中先行垫付评估、鉴定、分析检测费用，依法采信专家意见，邀请环保专家担任人民陪审员，进行了一系列有益的探索。

《中华环境》：有了新《环保法》和两高的司法解释之后，社会组织开展环境公益诉讼现状如何？

中华环保联合会魏哲：从我们实际办案的体会上来说，新法及司法解释实施后环境公益诉讼起诉更为顺畅，基本没有再遇到法院不予受理的情况，近两年案件数量有明显提升。但鉴于社会组织在提起环境公益诉讼方面存在一些自身的困难，公益诉讼并没有像一些人曾经预测的出现“井喷”。截至目前我们了解到提起过环境公益诉讼的社会组织只有十几家，大部分环保社会组织的诉讼能力和诉讼意愿都比较低。一方面是由于一些环保组织的章程和工作方向中不包括环境法律实践，没有提起公益诉讼的意向。另一方面，则是由于环保组织每年的运行经费有限，很难建立并维持一个专职的公益诉讼团队，环保社会组织中的法律专业人员大部分都是志愿者，投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。而且案件的各种前期费用，少则几万十几万，多则上百万，也令环保组织难以承担，特别是败诉后“血本无归”的风险，使得大多数环保组织参与公益诉讼的意愿大打折扣。

中华环保联合会魏晓娟：环境公益诉讼的个案数量相较之前大幅上升，社会组织提起的多数环境公益诉讼案件依法顺利立案，特别是在设有专门的环境司法机构的地方，政府和司法系统对社会组织提起环境公益诉讼持积极开放的态度，但也并未达到全面开花结果的局面，仍然有些案件未能进入司法程序。

自然之友葛枫：专门的审判机构促进了环境公益诉讼审理。新《环保法》确定了环境公益诉讼制度之后，最高人民法院制定了关于环境民事公益诉讼的司法解释，推动了环境公益诉讼制度的实践。

《中华环境》：地方设立专门的环境资源审判机构对于社会组织提起公益诉讼有什么直接的影响？

自然之友葛枫：地方设立专门的环境资源审判机构对于环境公益诉讼的审理有很大促进。一是保障了立案等各方面的积极性；二是很多环境资源审判机构受过培训，有一定的经验，有助于审理环境资源类的案件；三是归口管理和跨区域管理等制度有助于环境公益诉讼案件的审理。

中华环保联合会魏晓娟：有专门的环境资源审判机构更方便社会组织提起环境公益诉讼，更利于环境公益诉讼案件被受理。

贵阳公众环境教育中心黄成德：专门的审判机构使得受理案件、证据保全及时，有助于案件审理过程中的便利沟通。贵州率先实行跨区域管辖，一是贵阳市辖区内的生态环境案件集中到清镇法院管辖，二是安顺市、贵安新区的生态环境案件集中到清镇法院管辖。此外，集中管辖按水系划分，有利于对水资源的保护。

《中华环境》：除了环境公益诉讼案件的早期摸索之外，在推动环境司法专门化方面还做了哪些工作？

中华环保联合会魏晓娟：在开展环境公益诉讼案件探索之外，中华环保联合会围绕环境公益诉讼的理论研究和政策建议开展了大量工作。我们先后组织了“环保法庭与环境公益诉讼”调研、“环保民间组织在环境公益诉讼中的作用”调研等，将调研成果以及政策建议报送国家相关部门，希望推动环境公益诉讼制度的建立。除此之外，我们连续举办了四届环境司法论坛，法官、检察官、学者、律师以及NGO代表围绕环境司法专门化和环境公益诉讼中的法律和技术问题不断进行研讨，为进一步提升环境资源审判专门化水平建言献策。

贵阳公众环境教育中心黄成德：环境司法专门化主要由法院进行，贵阳公众环境教育中心积极配合法院，在建立专家介入机制，公众参与机制，政府、公众、司法联动机制，第三方监督机制，执行回访及诉前证据保全，先予执行，庭前合议，庭前会议，综合调处等方面提供了践行和咨询，为进一步提高公众参与度做出应有的努力。

《中华环境》：目前，社会组织参与环境公益诉讼所面临的最大挑战是什么，有哪些建议？

中华环保联合会魏哲：最大的挑战依然是社会组织自身的能力建设，既要有能力组建和维持一支开展环境公益诉讼实践的工作团队，又要能够承担公益诉讼办案过程中产生的经济上的开支，同时要能够承受案件一旦败诉后无法收回前期已垫支费用的风险。

中华环保联合会魏晓娟：民间社会组织能筹集到的资金有限，难以长期持续的投入到环境公益诉讼案件中，特别是涉及到高昂的鉴定评估费用时更是捉襟见肘。面对自身的生存压力以及开展环境公益诉讼之必要，只能有选择性地起诉或者适时调解，但从改善环境状况的角度讲作用是有限的。

自然之友葛枫：对于社会组织提起环境公益诉讼而言，需要进一步提升调查取证的能力，此外，持续稳定的资金来源也是保证环境公益诉讼实践开展的基础。

贵阳公众环境教育中心黄成德：提起环境公益诉讼的目的是污染得到治理，环境损害得到修复，受害方得到赔偿。在此前提下，社会组织所面临的最大挑战如下：一是环保专业及治理方法等专业知识需要不断加强。二是如何对法院判决后的执行情况进行有效跟踪。三是如何通过提起环境公益诉讼和法院判决，让施害方和受害方口服心服。

公益律师：未来专业化将更明显

《中华环境》：什么时候开始接触环境公益诉讼？

胡玉来律师：我于2005年开始接触环境公益诉讼，但深入参与环境公益诉讼案件是在2010年，我代理了中华环保联合会及贵阳环境公众教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案。这是国内比较早的一起环保组织作为原告提起的环境公益诉讼案件，是首例判决环保组织胜诉的环境民事公益诉讼案件。由于本案证据比较充分，又是专门的环境保护法庭受理、审理，总体还是比较顺畅的。我认为，审判机构专门化这种环境公益诉讼案件的审理、探索模式对环境公益诉讼案件起到了非常重要的推动作用。

夏军律师：我于2009年开始参与环境公益诉讼，标志是金沙江水电开发被环保部叫停事件。当年8月我协助重庆市绿色志愿者联合会在武汉海事法院起诉水电开发公司，要求全面叫停金沙江中游龙开口和鲁地垃水电工程，责令补办规划环评等法律手续。此案未获得法院受理。

《中华环境》：新《环保法》实施之后，加上关于环境公益诉讼相关司法解释的出台，以及各地环境资源审判机构的相继成立，作为办案律师，最直观的体会是什么？

胡玉来律师：环境公益诉讼已经开始从理论推动实践向实践促进理论研究的转变；环境审判的庭审呈现专业的法官加上原告与被告高水平专业律师对抗的良好局面；生态环境专家参与了庭审；法官的业务水平提高非常快；环境律师的非诉讼业务量逐渐超过了诉讼业务量，出现了一批以环境业务为主要方向的专业化律师事务所，综合性大律师事务所也组建环境律师团队。从个人业务而言，环境诉讼业务和非诉业务量都在增加，客户对环境法律问题更加重视。总体而言，法官态度更为积极，这不仅体现在生态环境案件中，在其他方面也为法官所重视。另外，环境公益诉讼、环境侵权纠纷案件的受理和审理，都有了很大进步，一些地方甚至可以异地接受环境公益诉讼案件材料，然后将材料移送到有管辖权的法院。但从不同地区的法院来看，差别还是比较大。

夏军律师：新《环保法》施行以后，配套的环境侵权和公益诉讼司法解释及时出台，立案登记制和司法体制改革落地生根，进一步保障了人民的诉讼权利，使环境公益诉讼进入了百花争艳的春天。以前最让人头痛的立案难问题得到了根本性的解决，除了个别特殊案件外，大多数法院都能依法依规审查立案，并在受理后积极审理，争取政府部门履职和支持，解决取证和鉴定等方面的障碍。

新法新政策给环境公益诉讼带来的变化主要如下：立案门槛降低，受理速度加快，司法担当凸显，起诉案件增加，诉讼作用初现。绝大多数法官对于这类案件给予正面评价，抱持友好态度，公正履行审判职责，认真对待公益诉求，基本上保障了诉讼渠道的畅通。

《中华环境》：从律师的角度，您认为环境司法专门化未来应该呈现什么样的态势？作为律师有哪些建议？

胡玉来律师：随着环境司法专门化不断发展，未来会形成一批专业的律师、律师团队；环保组织的专业水平明显提高；法院在成立、调整专门的环境资源审判机构过程中将会考虑环保组织、环境律师的意见或建议，法院会建立完善的环境法官的调整机制。部分环境律师可能会进入法院做法官，检察机关也可能考虑委托律师代理其中的一部分环境公益诉讼案件。

夏军律师：我有两个具体建议。第一，国家应该通过政府采购和专项基金，经常性支持生态环境损害的鉴定评估，为恢复性司法提供财政支持，确保环境治理修复的顺利开展。土壤污染防治立法就是一个很好的契机。第二，司法部应当像重视法律援助一样支持环境公益诉讼，要与最高人民法院积极协调并出台文件，统一制定律师承办环境公益案件的计费办法，保障律师参与环境保护事业的积极性。第三，设立跨部门、跨地域、官民商结合的自然资源保育委员会，专业从事环境治理修复。环境问题的出现有复杂的历史背景，应当用社会共治思维和多元化渠道修复生态环境，企业政府和社会都应该进行环境修复投入。

（郑学林系最高人民法院环境资源审判庭庭长；魏晓娟系中华环保联合会法律中心综合部负责人；魏哲系中华环保联合会法律服务中心督查诉讼部负责人；葛枫系自然之友法律与政策倡导部总监；黄成德系贵阳日报传媒集团记者、贵阳市政协常委、贵阳公众环境教育中心主任；胡玉来系北京环鸣律师事务所主任、中华环保联合会优秀志愿律师联盟主任；夏军供职于北京京文律师事务所，自然之友法律团队核心成员，中华全国律师协会环境资源和能源法专业委员会委员）

编者按：2014年6月，最高法院设立环境资源审判庭，集中推进专门审判机构建设，系统的环境资源审判专门化改革由此开始。2015年新《环保法》实施，环境公益诉讼得到前所未有的发展，我国环境司法专门化建设全面“提速”。为探讨环境司法专门化发展现状和方向，本刊采访了最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林，中华环保联合会、自然之友、贵阳公众环境教育中心3家环保社会组织以及2名环境公益诉讼律师，以期汇总各方观点，为环境司法专门化提供建议。