排污许可制与环评制度如何衔接

文冯嘉

排污许可制与环评制度如何衔接

文冯嘉

今后，固定污染源的环境管理将以排污许可证制度为核心，而实施排污许可等环境监管制度的技术依据则由经过批准的环评文件及其批复决定。

在先行先试的地方中，排污许可证管理与环境影响评价文件的审批管理仍未有效地结合起来。环评与企业建设、生产和运营中的污染物排放监督管理严重脱节，环评与企业后续环境管理“两张皮”，极大地制约了环评制度预防作用的进一步延伸。

《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《方案》）明确规定：“环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，必须做好充分衔接，实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证，环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。”

这一规定非常符合环境影响评价制度与排污许可证制度的立法定位。《方案》提出的“环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据”是对环评与排污许可制度的重新定位，是建立在环境质量改善的管理目标基础之上的环境管理制度体系。今后，固定污染源的环境管理将以排污许可证制度为核心，而实施排污许可等环境监管制度的技术依据则是经过批准的环评文件及其批复决定。

试点地区衔接效果不理想

在《方案》发布实施前，一些地方的环保部门已经开展了较长时间的排污许可证管理实践，如江苏省人民政府早在2011年就制定了《江苏省排放水污染物许可证管理办法》，建立了相对系统的水污染物排放许可证管理体系。但在先行先试的地方中，排污许可证管理与环境影响评价文件的审批管理仍未有效地结合起来。环评与企业建设、生产和运营中的污染物排放监督管理严重脱节，环评与企业后续环境管理“两张皮”，极大地制约了环评制度预防作用的进一步延伸。

笔者查询了江苏省无锡市环保局网站公开的某建设项目环评报告书审批公示信息和排污许可公示信息，发现该建设项目环评报告书中关于大气污染物排放的要求是“生产中产生的粉尘由负压抽风系统捕集后经布袋除尘器处理达标、非甲烷总烃由集气罩捕集经风冷降温后采用活性炭吸附处理达标后通过27米高排气筒排放”。但该建设项目的排污许可证中仅对该建设项目的污染物排放浓度作出了简单的规定，即该建设项目排放的粉尘和非甲烷总烃应当符合北京市《大气污染物排放综合标准》（DB11/502-2007）规定的浓度限制要求。而环评报告书中关于排污口设置等方面的管理要求则完全没有体现在排污许可证中。可见，排污许可证并未完全体现环评报告书关于该建设项目废气排放的所有要求，而仅是在适用的浓度控制标准方面符合环评文件及其批准决定。

在目前的排污许可证管理实践中，环保部门已经开始注意核发的排污许可证与建设项目环评文件及其批准文件在管理要求上的一致性与衔接性，但这种衔接还不是全面的衔接。

两处着手确保全面衔接

笔者认为，确保排污许可证制度与环境影响评价制度全面衔接，应当在排污许可证管理中注意以下两个方面：

一是环评文件及其批件中提出的建设项目污染物排放总量控制指标应成为排污许可证中实施污染物排放总量控制的依据。

《方案》明确规定：“通过实施排污许可制，落实企事业单位污染物排放总量控制要求，逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变，控制的范围逐渐统一到固定污染源。”关于污染物排放总量控制，我国以往主要采用在各级政府间通过指令性计划逐级分解总量控制指标的方式，即对特定污染物设定五年减排目标，再在各级政府间分解落实。而根据《方案》的要求，各地政府应当进一步通过排污许可证的方式，将本级政府承担的污染物减排指标分配给企业事业单位，严格控制污染物的排放总量。可见，《方案》扩大了污染物排放总量控制制度的适用领域，由上下级政府间的指标分解延伸到企业事业单位的排污行为管理。相应的，对企业事业单位的污染物排放总量进行控制的管理方式也主要依赖于排污许可证。

接下来的问题是排污许可证中规定的污染物排放总量控制指标应当如何确定。首先，对单个固定污染源的污染物排放量进行控制应当服务于该地区重点污染物排放总量控制的整体目标，因此一个行政区域的某重点污染物排放总量削减指标应是确定某固定污染源污染物排放量的基本依据。其次，排污许可证中规定的污染物排放总量控制指标应当结合企业事业单位的具体情况而定，包括企业事业单位所采用的生产工艺、生产规模和排污源周边的环境状况、环境容量等。此外，排污许可证应当在企业实施排放污染物的行为开始之前发放，因此许可证中规定的污染物总量控制指标当是预测的数值，而不是实际已经发生的排放量。而能够同时满足上述三点管理要求的环境管理措施只有环境影响评价。环境影响评价既是贯彻预防原则的重要制度，还能同时兼顾国家环境管理总量控制要求与企业事业单位的实际生产情况和排污需求。故排污许可证中规定的污染物排放总量控制指标应当根据该建设项目的环境影响评价文件及其批件予以确定。

但目前推进上述管理要求还有一定困难，主要因为目前全国各主要污染物总量减排指标在各级地方政府间的分解工作尚未全面完成。国务院于2016年11月24日发布了《“十三五”生态环境保护规划》，对“十三五”期间全国七种主要污染物排放总量设定了总量减排指标。这七种主要污染物包括化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物四种全国各地均须采取减排措施的主要污染物和挥发性有机物、总氮、总磷三种只在重点地区或重点行业采取减排措施的主要污染物。该《规划》确定的减排指标是：到2020年，全国化学需氧量和氨氮排放总量减少10%以上，二氧化硫和氮氧化物排放总量减少15%以上，重点地区、重点行业挥发性有机物排放总量下降10%以上，沿海56个城市及29个富营养化湖库总氮下降10%以上，总磷超标的控制单元及上游地区总磷下降10%以上。在法律规定层面，目前国家已经完成了全国各主要污染物的总量控制指标的确定，接下来就是各控制指标在各地区的分解与落实了。但由于《“十三五”生态环境保护规划》下发时间不长，所以全国很多地方政府尚未制定相关指标的分解与落实方案。希望各地各级政府能够尽快出台本地区的分解落实方案，将国家规划确定的指标予以分解，最终通过环评和排污许可证制度在企业事业单位层面予以落实。

二是建设项目环境影响评价文件在污染物排放方面既应精确核算污染源的污染物排放总量，还应对排污口设置、排污去向、排放浓度、污染物排放的监测和报告要求等作出详尽的规定；相应的，排污许可证应当将建设项目环境影响评价文件及其批件中提出的上述管理要求予以全面和准确的体现。

在污染物排放管理方面，环境影响评价文件虽能对污染源提出若干具体的管理要求，但由于目前环境影响评价在建设项目管理流程中的主要作用是建设项目核准或审批中的一个必要环节，其目的是预测和预防建设项目在将来的建设和运营过程中可能对环境造成的危害。环评文件提出的管理要求如果要成为环保部门对污染源实施环境执法行为的依据，则必须体现在排污许可证中。在实施排污许可制后，排污许可证将成为企业事业单位排放污染物的唯一合法凭证，也将成为环保部门对企业事业单位环境行为进行个性化监督与执法的重要依据，因而环评文件与排污许可证在污染物排放总量、排污口设置、排污去向、排放浓度、污染物排放的监测和报告要求等方面应当作出完全一致的规定。只有这样，才能把环境影响评价制度的预防功能延伸至企业事业单位的生产和经营活动中去。

在此可能会出现的一个问题是环评文件与排污许可证规定不一致时的处理。环评文件编制在先，排污许可证发放在后，所以一般而言，排污许可证应当依照环评文件及其批件做出，排污许可证中的内容应当与环评文件及其批件保持一致。但由于环评文件编制在先，尤其是一些建设项目的环评文件是在建设项目可行性研究阶段编制，此时相关资料仍有欠缺，因而环评文件的内容很有可能不符合污染源周边的环境现状。然而在向企业发放排污许可证的过程中，随着调查资料的不断丰富和完善，环保部门可能会发现之前建设单位编制的环评文件中的不足。所以此时环保部门能否在发放的排污许可证中作出与经审批的环评文件及其批件不一致的管理要求？对此，笔者认为应当先根据《环境影响评价法》第二十七条的规定组织环境影响后评价，然后再根据后评价的结果向企业事业单位发放排污许可证。

在制度设计层面，将来国家的立法有必要将建设项目环境影响评价与排污许可证制度整合在一起，使其成为一项前后一体的环境管理制度。

立法整合，完善制度设计

从上述分析中还可以看出，在制度设计层面，将来国家的立法有必要将建设项目环境影响评价与排污许可证制度整合在一起，使其成为一项前后一体的环境管理制度。我国目前的环评管理实践是建设单位的环评文件经环保部门审查批准或予以备案的，由环保部门向建设单位发放环境影响评价许可证。建设单位持环境影响评价许可证申请污染防治设施的竣工验收，经竣工验收合格，根据法律规定需要办理排污许可证的，由环保部门向建设单位发放排污许可证。

笔者认为，在国家精简行政审批事项的改革背景下，未来将两项制度整合后，建设项目的环评文件经审批通过或予以备案的，可以不向建设单位颁发环境影响评价许可证，取而代之直接颁发排污许可证。环保部门不再管理污染防治设施的设计、施工、试运行和竣工验收，而是完全交由企业委托社会第三方中介机构完成；环保部门只依据排污许可证对污染源的排放结果实施监督管理。如果污染源的污染物排放行为不符合排污许可证规定的任何一个要求，则环保部门可依法实施处罚与强制措施。简而言之，将环境影响评价与排污许可证制度整合后，环保部门只依据排污许可证监督企业事业单位的排污行为，杜绝违法排污，而不再管理企业事业单位的污染物削减过程。

（作者系苏州大学法学院副教授）