日本碳排放交易制度实践综述

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

日本碳排放交易制度实践综述

潘晓滨

（天津财经大学法学院 天津 300222）

日本作为世界主要的发达经济体，在应对气候变化问题的上态度几经反复。虽然日本已经实施了全国范围内的碳税措施，并在国家层面实验了多种机构牵头的碳排放交易和碳抵消项目体系，但其全国性碳排放交易制度的启动却因为《全球气候变暖对策基本法》的夭折而终止。地方是日本碳排放交易制度开花结果的亮点，东京都作为日本最大都会，首开以城市楼宇与商务机构等产生间接排放的城市设施为碳市场管辖范围的交易体系，为全球碳排放交易制度实践提供了创新点。

日本；应对气候变化；碳排放交易；东京都碳排放交易体系

1 日本应对气候变化的立法与政策推进背景

作为世界第三大经济体，日本的温室气体排放量位居世界第五位，达到1208兆吨二氧化碳当量。[1]日本在应对气候变化的问题上态度矛盾，并随着国际应对气候变化发展进程的变化，显现出政治立场前后摇摆的特点。一方面，日本是伞形国家集团的代表，在一些气候谈判的议题上长时期追随美国的应对气候变化政策，在减排、资金与技术转让等问题上一度态度消极，甚至出现倒退趋势；另一方面，日本作为岛屿国家，极易受到气候变暖海平面上升的影响，适应气候变化以及从根本减缓气候变化的利益诉求，要求日本积极应对气候变化，因此该国也曾在一段时期内积极参与国际气候治理，并在国内开展了包括碳排放交易实践在内的一系列应对气候变化工作。

在立法层面，日本曾经积极推动《京都议定书》的达成，并在国内通过了《全球气候变暖对策推进法1998》作为与国际法的重要衔接，但该法仅仅是程序性，需要对实质性内容进行立法。[2]自2009年哥本哈根气候大会之后，日本进行了在国内法层面进行《全球气候变暖对策基本法案》的立法尝试，在内容上增加了温室气体减排目标承诺、环境税和碳排放交易等基于市场的减缓性制度。[3]但该法案在国家层面未获得通过，国家层面的碳排放交易体系建设被无限期推迟，这与日本在应对气候变化态度上的倒退是分不开的。

在政策层面，2008年日本政府制定了《实现低碳社会行动计划》用于实现可能的温室气体减排目标。在2009年的哥本哈根气候大会上，日本政府承诺的2020年减排目标为以1990年水平减排25%，2030年减排30%。2010年，日本中央环境理事会确定日本将在2050年的长期减排目标位以1990年水平减排80%。但在2013年召开的华沙气候大会上，日本政府更改了其早先承诺的2020年减排目标，将其修改为以2005年水平为基础减排3.8%，这相当于变相在1990年水平上增排3.1%。日本政府的表态遭到国际社会和环保组织的一片嘘声，而日方则辩解在福岛核事故后日本政府必须重新审视自己的能源政策，重新加大化石能源的投入量。这一“缩水版”新减排目标的实现将主要依靠以森林保护为主的国内减排项目以及联合信用机制（JCM）来实现。

在采用市场手段应对气候变化过程中，日本也是尝试碳排放交易制度建设较早的国家之一。从2002年至今，日本官方与民间层面建立了多个相互独立的国家和地区级碳排放交易和碳信用抵消机制。根据主管机构进行区分，日本经历的国内碳排放交易制度可以分为多个系统，包括日本环境省实施的JVETS和JVER机制，由日本政府主导的JEIETS机制、日本减排信用机制（J-Credit Scheme）和基于国际层面的JCM机制。此外，由东京都、埼玉县碳排放交易制度、以及京都市碳减排制度则构成了日本地方碳排放交易体系。日本目前在全国范围内实施了碳税措施，但国家级碳排放交易制度仍在考虑中。

2 日本国家层面碳排放交易的复杂体系建设

日本环境省最早进行了碳排放交易制度的试验，其整个系统包括了一个自愿式碳排放交易制度和一个碳信用抵消制度。其中，碳排放交易系统启动较早，环境省在2005年建立了日本自愿碳排放交易机制（JVETS），目的是为了积累碳交易的运行经验，促进产业部门以较高的成本效率方式实现自愿减排目标。参与JVETS的实体以酒店、办公楼等公用设施为主体，占到总数的25%，其次是食品饮料业和其他制造业，分别占到20%比例，金属冶炼业占9%。高耗能企业与大型企业并不是JVETS的主要参与者。参与JVETS的控排单位需要自行设定减排目标，通过采取一定减排措施完成减排任务。配额分配量少于实际排放量的企业可以在JVETS二级配额市场购买其他企业出售的配额完成履约。此外，JVETS也允许参与实体使用国际信用单位（CERs和ERUs）进行履约。JVETS机制随着2012年京都第一承诺期的终结而停止。

在京都第一履约期，日本环境省在2008年也启动了基于信用抵消模式的日本核证减排机制（JVER）。该机制通过碳抵消公共认证计划和碳抵消提供者披露方案对减排信用的核查、认证及信息披露，确定减排活动可靠，符合相关标准规定，产生的减排信用真实有效，避免重复计算情况发生。JVER相当于日本国内的清洁发展机制（CDM），其建设的主要目的在于为日本抵消信用交易型市场的建设积累经验。JVER专门开发了28个减排方法学，其中包括24个工商业减排方法学，3个森林碳汇方法学和1个农业减排方法学。其中林业碳汇项目的信用量占据了JVER签发的90%体量。此外，JVER的监测、报告与核准（MRV）与ISO14064-2、ISO14064-3和ISO14065标准兼容。

由日本经产省设计、日本政府主导的日本试验综合排放交易体系（JEIETS）在2008年正式投入运行，其建立目的是便利日本京都第一承诺期内减排义务的完成。JEIETS并非一种强制型碳排放交易体系，而是希望通过该系统的运行发现实施排放交易过程可能产生的问题，为未来实施日本国家级碳市场进行技术准备。JEIETS的主要制度灵活性很强，兼用了绝对目标和强度目标，对于参与实体并不构成强制义务，管理者针对参与实体可以不通过第三方核证来确定排放情况，而且未履约实体也无需受罚，参与实体还可以借用未来配额来完成当期任务。参与JEIETS的公司和其他组织共计528家，涵盖行业包括电力、钢铁、汽车制造、水泥、石油精炼等部门。日本政府计划以JEIETS作为未来日本国家碳市场的主体，并同时纳入JVETS。JEIETS机制同样随着2012年京都第一承诺期的终结而停止。

由日本经产省设计、由经产省、环境省和农林渔业省联合实施的日本国内自愿抵消机制（J-CDM）在2007年10月正式投入运行。该系统通过推动中小型企业减排，协助完成日本经济团体联合会（Keidanren）的自愿行动计划。J-CDM机制只限于未加入经济团体联合会自愿行动计划的中小型企业参加。经产省在环境省和农林渔业省的支持下成立管理委员会，委员会包括认证委员会和秘书处。认证委员会负责各种相关制度建设，以及方法学和具体项目审批，审批通过了52个方法学。

日本政府宣布实施的日本减排信用机制（J-Credit Scheme）来统筹管理国内抵消项目在2013年8月启动。该系统合并了早先由环境省主导的JVER机制以及由日本经产省设计的J-CDM机制，新机制的有效期将在2021年3月31日终止。该机制产生的自愿减排信用将提供企业用于日本经济团体联合会的低碳社会承诺，涵盖企业层面设定的减排和提供能效等目标设定和执行。日本政府开始实施基于国际合作层面的联合信用机制（JCM）也在2013年同步启动，通过向发展中国家提供低碳技术、产品和服务来帮助这些国家减少温室气体排放，用于抵消日本国内的排放量。截止2013年12月，JCM机制共资助了10个减排项目。[4]JCM机制的运作将由日本和东道国代表组成联合委员会，负责解决技术事项，例如方法学和项目的审批，JCM减排信用的发放等。方法学需由项目开发者开发并提交联合委员会审批通过。以日本和蒙古签订的双边协定为例，联合委员会可以制定许多指南用于实施JCM机制。

3 日本地方层面的碳排放交易制度建设

日本地方级碳排放交易制度包括东京都排放交易体系、埼玉县碳排放交易体系以及京都市自愿减排市场。其中，东京都与埼玉县碳市场均采用总量控制与交易模式，而京都市质上属于自愿参与的基线信用型交易模式。东京都是日本最大的都会圈，其碳交易体系作为强制型碳市场，于2010年4月1日启动，其涵盖范围包括城市办公和商业领域以及工厂设施。埼玉县是日本第五大县，其碳市场是日本第二个实施强制型碳排放交易制度的地区。东京都与埼玉县签署协议实现了两个地区碳市场的对接。

东京都碳排放交易体系是世界上第一个以城市楼宇建筑等商业排放源作为主要纳入实体的碳市场类型。针对管辖范围内直接排放源少而间接排放源多的特点，该制度体系以规制能源消费端的设施层面排放为主要特色，因此属于典型的能源需求端下游交易类型。东京都碳市场的涵盖部门范围包括了商业和工业部门两个组成部分。纳入碳市场的商业实体达到1100个，工业实体为300个，占到东京都全部工业与商业部门排放量的40%，以及东京都温室气体排放总量的20%。[5]商业部门是东京都地区最大的温室气体排放源，涵盖设施范围包括办公楼宇、公共建筑、商业建筑和供热设施等，工业部门则包括了废水废物管理与工业制造等其他设施。涵盖部门的排放活动主要来自化石燃料消费与电能利用，因此，二氧化碳排放量可以依据燃料的含碳量以及与电能产生相关的排放估算系数进行计算。

东京都碳排放交易体系的纳入门槛为年度能源消耗量超过150万升原油当量水平。任何独立建筑或设施的直接或间接排放水平超过门槛值将成为大型排放源，并被强制纳入碳市场涵盖范围内，大型排放源还需要提交5年减排计划和年度进展报告。中小型排放源所隶属的公司实体如果年度能源消耗量超过300万升原油当量，虽然不需要纳入碳市场涵盖范围，但必须向主管部门提交年度能效报告。如果一个公司拥有一个大型排放源和多个中小排放源，将只有大型排放源承担强制减排义务。如果纳入碳市场的排放设施年度能源消耗量低于100万升原油当量，或者三年的能源消费量低于150万升原油当量，或者涵盖设施关闭或暂时停止运转，那么该设施在下一年度将被排除在涵盖范围之外。

结语

日本是世界范围内重要的发达经济体和温室气体排放大国，作为伞形国家集团的代表，在应对气候变化问题上立场几经反复。碳排放交易制度也是日本政府考虑采用的重要减排手段，但由于缺乏统一协调，该制度在多个部门牵头下进行了实验，局面纷繁复杂，制度设计更有侧重，其全国统一碳市场的启动也因为《全球气候变暖对策基本法》的夭折而寿终正寝。地方是日本碳排放交易制度唯一顺利推进的层面，东京都市政府首开以城市楼宇与商务机构等产生间接排放的城市设施作为碳市场管辖范围的交易体系，为全球碳排放交易制度如何在城市中进行减排做出了表率。在我国，全国统一碳市场即将启动，在北京、上海、深圳等大城市实施碳排放交易制度，完全可以借鉴日本城市融入碳交易的制度设计，在我国碳排放交易体系中进行地方差异化纳入实体管理的创新。

[1]Anthony Mansell and Clayton Munnings.Japan,The World's Carbon Markets:A Case Study Guide to Emissions Trading[R].IETA,2013(9)

[2]潘晓滨.中国应对气候变化法律体系的构建 [J].南开学报(哲学社会科学版),2016,（6）:78-85.

[3]Oh C,Matsuoka S.The position of the Low Carbon Growth Partnership(LCGP):at the end of Japan’s navigation between the Kyoto Protocol and the APP[J].International Criminal Law&Human Rights,2013,15(2):1-16.

[4]Bannai,O.,JCM Financing Programme and Study Programme[OB/NL].http://www.mmechanisms.org/document/cop19_sideevents/unfccc/6_GEC.pdf.2013-11-13[2017-5-2]

[5]Anthony Mansell and Clayton Munnings.Tokyo,The World's Carbon Markets:A Case Study Guide to Emissions Trading[R].IETA,2013(9)

潘晓滨（1983-），男，天津市人，汉族，法学博士，天津财经大学法学院讲师，主要研究方向为国际环境法、应对气候变化法、碳排放交易制度。

本文是教育部社科基地重大项目“低碳社会发展环境法制保障研究”（项目号：13JJD82001）和中国清洁发展机制基金赠款项目“关于进行碳强度减排、将天津滨海新区建成低碳经济示范区的试点方案与配套政策研究”（项目号：2012023）的阶段性成果。