红坳渣土受纳场特别重大滑坡事故给人们的警示

焦居仁

(水利部，北京 100053)

红坳渣土受纳场特别重大滑坡事故给人们的警示

焦居仁

(水利部，北京 100053)

滑坡事故；处理结果；警示教育；红坳渣土场；深圳

深圳市光明新区红坳渣土受纳场2015年12月20日发生的特别重大滑坡事故，伤亡惨重，损失巨大。事故调查组查明了原因，认定属于特别重大生产安全责任事故，并给出了处理意见。事故带给人们的警示和教育作用是多方面的，如安全是第一位的，监督管理要到位，规章制度要健全，等等。为了不让类似事故再次发生，建议标本兼治，普查滑坡；搞活机制，选贤任能；理顺体制，加强管理。

深圳市光明新区红坳渣土受纳场2015年12月20日发生的特别重大滑坡事故，造成73人死亡，4人下落不明，17人受伤，33栋建筑物被损毁、掩埋，90家企业生产受影响，事故造成直接经济损失8.81亿元。党中央、国务院对此次事故高度重视，有关领导作出了重要批示，相关部门及时组织抢险救灾，开展医疗救治和善后工作，还组成了事故调查组，查明了事故发生经过、原因、人员伤亡和直接经济损失，认定了事故性质和责任，提出了对有关责任人和责任单位的处理建议，分析了事故暴露出的突出问题和教训，提出了加强和改进工作的措施建议，形成了特别重大滑坡事故调查报告。

1 事故简况

1.1 渣土场简况

红坳渣土场原为采石场，经多年开采形成凹坑并存有积水约9万m3。凹坑东、西、南三面环山，北面有高于凹坑底部约17 m的东西向坝形凸起基岩，且此处地形变窄，并由此向北地势逐渐下降，坡度达22°。渣土场四周出露的岩石和北面凸起的基岩既有强、中风化花岗岩，也有微风化花岗岩。事故发生前，渣土场堆填体由北向南、由低向高呈台阶状布置，共有9级台阶，其中1～6级台阶已经成形，斜坡已复绿；7～9级台阶正在进行堆填、碾压。0级台阶高程56.9 m，堆填体最高处高程160.0 m，也就是说渣土场堆填体最大高差达103.1 m。总堆积量约583万m3，堆填体主要由工程弃渣组成，掺有生活垃圾约0.73万m3。

1.2 事故发生经过

2015年12月20日6时许，渣土场顶部作业平台出现裂缝，宽约40 cm，长达几十米，第3级与第4级台阶之间也出现鼓胀开裂变形，现场作业人员向顶部裂缝中充填干土，9时许，裂缝越来越宽，遂停止填土，11时28分，渣土开始滑动，自第3级与第4级台阶之间、凹坑北面坝形凸起基岩处(滑出口)滑出后，呈扇状继续向前滑移，滑移700多m后停止并形成堆积，其时间为11时41分。滑坡体推倒并掩埋了途经的30多栋建筑物，造成重大人员伤亡。

1.3 事故性质

调查组在排除人为破坏、突发降雨及地震、天然气管道爆裂、地铁施工、生活垃圾腐化等因素后，认定该起事故不属于自然地质灾害，而是一起特别重大的生产安全责任事故。

2 事故原委

2.1 项目行政审批与日常监管

红坳渣土场项目由深圳市水务局负责水土保持方案审批，深圳市规划和国土资源委员会光明管理局负责用地选址和预审许可，光明新区城市管理局负责项目发包、受纳许可证办理等。本项目在深圳市政府及有关部门对规划、用地等履行审批手续期间，市规划和国土资源委员会光明管理局曾提出“项目未立项，且用地与5个方面有冲突，属于限制建设和禁止建设区”的不同意见，但由于种种原因，2013年7月23日，深圳市光明新区城市管理局还是公开招标红坳渣土受纳场运营服务项目。渣土受纳场的日常监管工作由光明新区城市管理局负责，并委托给第三方企业进行监管，同时还有光明新区建设、环保、水务等部门，以及光明新区光明办事处下设的城市管理办公室、规划土地监察中队等参与管理。

2.2 事故责任主体

深圳市绿威物业管理有限公司(以下简称绿威公司)为红坳渣土受纳场运营服务项目中标企业。中标后，绿威公司违法将全部项目整体转包给深圳市益相龙投资发展有限公司(以下简称益相龙公司)，益相龙公司为红坳渣土受纳场的实际建设、运营单位。与益相龙公司有债务关系的林敏武、王明斌等人以债权换股权的形式，实际参与红坳受纳场项目的运营及管理。

2.3 违法行为与隐患举报

红坳渣土受纳场未经正规勘察和设计，在没有正规施工图设计和未办理用地、建设、环评、水土保持等审批许可的情况下，就违法违规运营。2014年10月广东省信访局曾收到红坳渣土受纳场存在严重安全隐患的举报。2014年12月1日光明新区城市管理局向绿威公司下发停业整改通知，并开展了现场督办，要求补报水保和环评等手续。但是，光明新区城市管理局弄虚作假答复举报人和上级机关，在渣土场仅补办水保和环评手续、未补办建设审批等手续的情况下，再次为红坳受纳场核发《临时受纳场地证》，安全隐患持续存在并继续加重，最终酿成重大事故。

2.4 事故发生的技术原因

(1)渣土场的截、排水系统设计布局不合理，仅在堆填体的第3到第4级台阶铺设了盲沟排水设施，但未起作用。在雨水和土体中水的共同作用下，土体材料已经达到饱和。

(2)堆体基础底部积水未抽排干净，形成软弱滑动带，另外渣场堆体高差达103.1 m，堆方总量达583万m3，严重超高、超量堆放。

(3)滑坡事故发生前，盲目对裂缝充填干土，加大滑坡体荷载，加剧滑塌。

(4)负责管理、运营的人员不是专业技术人员。

3 处理结果

(1)因此次滑坡事故被司法机关采取刑事强制措施的有53人，包括公安机关依法立案侦查并采取刑事强制措施的企业和中介机构人员34人，检察机关立案侦查并采取刑事强制措施的涉嫌职务犯罪人员19人。其中涉及水利水保部门的有5人：深圳市水土保持监督监测总站1名总工程师、2名监测员，涉嫌玩忽职守罪；深圳市水土保持监督监测总站光明分站2名监测员，涉嫌玩忽职守罪。

(2)对57名相关责任人的处理意见：对深圳市委、市政府2名现任负责人和1名原负责人等49名责任人给予党纪政纪处分，其中厅局级11人、县处级27人、科级及以下11人。涉及水利水保部门的有3人：深圳市水务局局长对事故的发生负有重要领导责任，给予记过处分；深圳市水政监察支队支队长对事故的发生负有主要领导责任，给予党内严重警告、降级处分；深圳市水务局水土保持处处长，未按规定履行对本项目水土保持方案审批后的监督管理和水土保持设施验收职责，未依法监督纠正本项目未提交水土保持监测报告、度汛方案、申请水土保持设施专项验收等问题，对事故的发生负有主要领导责任，给予党内严重警告、降级处分。

(3)对深圳市委、市政府主要负责人等2名责任人员进行通报批评，对深圳市有关部门的6名责任人员进行诫勉谈话。

(4)责成广东省政府向国务院作出深刻检查，责成深圳市委、市政府向广东省委、省政府作出深刻检查。

(5)华玺建筑设计有限公司的董事长和工程师，因涉嫌刑事犯罪，被深圳市公安局光明分局取保候审。

(6)行政处罚单位3个。依法吊销深圳市益相龙投资发展有限公司(违法转包企业)营业执照，并处罚款2 000万元，企业主要负责人终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人；依法吊销深圳市绿威物业管理有限公司(中标企业)营业执照，并没收违法所得75万元，处罚款500万元；依法吊销广东华玺建筑设计有限公司(出具主体工程施工图纸)市政行业专业设计乙级资质证书，没收违法所得3.18万元，并处罚款6.36万元。

(7)其他。对于主体工程施工监理企业，存在公章管理混乱问题(公章被监理人员刘向阳盗用，与益相龙公司签订监理合同)；水土保持方案编制单位、环评报告编制单位、受光明新区城市管理局市政服务中心委托的第三方监管单位，建议由深圳市有关行政主管部门加强监管，要求其规范管理。

鉴于光明新区城市管理局原党组书记、局长在事故调查处理期间坠楼自杀身亡，建议不予追究责任。

纵观这次特大滑坡事故的处理意见，带给人们的警示和教育是多方面的，痛定思痛，各个方面都要认真吸取惨痛教训：①行政部门存在有法不依、执法不严、监管不力、履职不到位等情况；要认真执行法律法规和规范性文件，在建设之初充分做好项目的安全风险辨识、分析和评估工作，加强监管，搞好服务工作。②涉事企业无视法律法规，建设、运营、管理极其混乱；建设单位要依法依规开展工程建设和管理，必须要有责任心强、懂技术、会管理的人才。③中介机构要依法依规开展工作，工作上要精益求精，敬畏技术，严把规划、设计、施工、管理各个环节，建立风险等级防控工作机制，不留隐患和漏洞。④每位干部和职工对工作都要认真负责，严格按照有关法律法规、技术标准、规程规范开展工作，严格遵守设计方案的技术要求，按规程办事，按标准操作，牢固树立安全发展理念。

4 建 议

红坳渣土受纳场主要工程实质是弃渣场和拦渣坝工程，从设计、施工到运行管理，技术上属于水利和水土保持行业范畴，而建设主体和使用及管理部门属于市政管理范畴，试问：市政工程的专业人员技术素质与企业资质证书所涵盖的业务范围，能够承担这些业务吗？当然，目前社会上跨行业、跨部门、涉及多学科工程技术的项目和工作很多，究竟如何开展工作并加强监管，值得深思。由此次重大事故，联想到山西省临汾市2008年9月发生的襄汾县新塔矿业有限公司一废弃尾矿库溃坝造成254人遇难、尾砂流失量约20万m3、过泥面积30.2 hm2的特大事故，是非法矿主违法生产、尾矿库超储导致溃坝引起的。亡羊补牢，为时未晚，建议从源头抓起，标本兼治。

4.1 滑坡普查，势在必行

建议有关主管部门对各类项目的弃渣场进行普查，建立监管网络和制度，制订处置方案，以现代化的管理手段和高度的责任心，防患于未然，把问题消灭在萌芽状态，使自然灾害和人为造成的灾害损失降到最低程度。如河南“75·8”板桥水库、石漫滩水库溃坝发生大洪水后，水利部门便组织了对全国水库等进行普查，排查安全隐患，确保工程安全运行。

4.2 搞活机制，选贤任能

向机制要活力。试想如果生产建设单位的一把手思想作风、工作能力、技术水平和管理能力都很过硬，就不会发生类似事故。基层单位选聘一个能干的人，就会免去不少灾难。建议搞活机制，打破行业和地域的限制，以政治思想好、技术水平高、有相当管理经验等为条件，高薪面向全国公开招聘基层单位主要负责人。

4.3 理顺体制，加强管理

国务院要求转变职能、简政放权、精简审批，特别是贯彻落实《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)精神，在加强行政监督管理的基础上，要进一步加强项目的事中和事后监管。各个部门的市场监管进入了新阶段，会出现一系列新问题，这次特大滑坡事故的教训呼唤着管理体制改革。本来是某个行业某一个生产建设单位的具体工作，仍然有多头管理，建议以此次滑坡事故为契机，创新管理体制和办法。北京市最近在城市管理体制方面，从实际出发，已经做了一些有益的尝试，值得借鉴。

(责任编辑 孙占锋)

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1000-0941(2017)02-0001-03

焦居仁(1941—)，男，山西临猗县人，教授级高级工程师，水利部水土保持司原司长，水土保持“三同时”制度主要开创者和奠基人之一，享受国务院政府特殊津贴专家，被环保部、中宣部等12个部委联合授予“环境保护杰出贡献者”称号。

2016-09-15