找准定位 科学布局 抓住关键 确保环境监测改革取得扎实成效

柏仇勇，陈传忠，赵 岑

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

找准定位科学布局抓住关键确保环境监测改革取得扎实成效

柏仇勇，陈传忠，赵 岑

中国环境监测总站，国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京 100012

环境监测是生态文明建设和环境保护的重要基础。目前，环境监测改革已经进入关键阶段。研究在梳理环境监测基本定位的基础上，分析了各项改革的系统性、协同性，提出要理顺各级监测事权与支出责任，化解地方干预，优化环境监测发展的总体布局，加强环境质量监测和执法监测，建设独立、公正、权威、高效的生态环境监测体系，确保改革取得扎实成效。

环境监测；职能定位；改革发展

党中央国务院高度重视生态环境保护工作。生态环境监测是生态环境保护的基础，是生态文明建设的重要支撑[1]，在环保改革中具有特殊位置。2015年以来，中央全面深化改革领导小组先后审议通过了《生态环境监测网络建设方案》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》。贯彻落实中央关于环境监测改革的一系列决策部署是全国环境监测系统的头等大事。

1 审时度势，准确把握环境监测改革的基本定位

当前，环境监测改革已经进入关键阶段。只有牢牢把握环境监测的基本定位，才能确保改革沿着正确的方向前进。

1.1把环境监测纳入政府环境治理体系统筹考虑

环境监测历来就属政府行为。新形势下，环境监测更是政府环境治理体系和治理能力的重要组成部分。

1.1.1 环境监测回归政府行为

从1973年国务院颁布第一份有关环境保护的“决定”[2]起，监测机构就被赋予了监督检查职能。1994年原国家环境保护局文件[3]中，首次明确提出环境监测的性质是政府行为，有技术监督职能。可见，在中国环保事业发展初期，环境监测的职责主要是“监”，包括监视环境质量、监督污染排放等。随着环境检测需求快速扩张，政府监测机构开始或多或少地承担一些市场检测服务，环境监测与环境检测的边界变得模糊。应该看到，环境监测和环境检测分属政府与市场两种不同行为。当前，环境监测改革的目的就是要理顺环境监测管理和业务体系，实现正本清源、优化重构。

1.1.2 培育和规范环境检测市场

随着人们生活水平的提升、环境意识的觉醒和全国生态文明建设的推进，呼吸新鲜空气、喝上清洁水、吃上放心食品成为社会基本需求。在绿色发展、重拳治污的环保新形势下，必须打破主要依靠政府提供环境监测服务的局面，充分激发市场和社会活力。当前，排污单位污染源自行监测、环评现状监测等服务性监测已全面放开，公共服务监测领域也在积极推进政府购买服务[4]。政府层面既要把该放的全部放给市场，更要把该管的切实管好，尽快制定好政策、规则、标准，建立依法监管不同类型社会检测机构的制度体系，提高违法成本，有序推进环境检测服务社会化、制度化、规范化，形成政府与市场互联、互补的良好格局[5-6]。

1.2环境监测是环境保护最基础最核心的业务之一

环境管理离不开环境监测的基础支撑，环境监测必须为环境管理服务，将生态环境质量和污染源的状况、变化趋势及成因、潜在风险说得清、说得准、说得明，做环境保护工作的“顶梁柱”。当前，环境管理转向以改善环境质量为核心，无论是环境质量评价与考核，还是强化环境督查与执法，都需要环境监测强有力的支撑；实施科学化、精细化、法治化的环境治理，更要用监测数据说话。

1.2.1 环境管理与决策离不开环境监测的支撑作用

党委、政府的重大经济社会发展决策、生态文明的建设发展等都需要正确研判环境质量形势；制定各类环境保护和污染防治规划计划，确定污染防控的重点区域、指标、措施，都要依靠科学的环境监测；环保行政审批、环境外交等领域，也需要监测数据的支持。

1.2.2 环境质量考核与监督执法离不开环境监测的标尺作用

环保工作成效最终都会反映到环境质量上。环境质量考核排名、环境治理成效评估，要以科学、客观、准确的监测数据来衡量评判；违法排污和环境损害行为的查处打击，跨界污染纠纷仲裁、污染事故损害鉴定与赔偿等，也需要依靠规范、有效的环境监测数据进行裁量。

1.2.3 环境质量预警与风险防控离不开环境监测的先导作用

从环境污染事故应急处置、重大活动环境质量保障，到启动重污染天气预警、开展生态红线监管和资源环境承载能力预警等，都需要依靠环境监测提供趋势分析、风险预判、源解析与追踪，以有效引领环境风险管控。

1.3尽快实现从传统环境监测向生态环境监测的拓展提升

生态环境监测理念的提出，是对传统环境监测内涵的拓展和格局的创新，也是加快推进生态文明建设、补齐生态环境突出短板的必然要求。

1.3.1 监测对象向全要素多介质拓展

在监测网络布局上，努力实现由“部门网”向“生态网”的跨跃，从生态系统完整性角度统筹各类环境要素监测，统筹跨区域、跨流域环境问题监测，与生态环保体制改革的要求相统一。比如在水环境监测方面，整合地表水、地下水，统筹考虑饮用、灌溉，以及流域、区域考核评价等功能，合理布设各类监测点位(断面)，形成统一的水环境监测网络体系。同时，也要不断拓展监测要素，逐步部署开展新兴领域监测。

1.3.2 监测目标向风险预警拓展

将环境质量监测、污染源监测和生态状况监测齐头并进，注重研究污染排放与环境质量间的关联影响，注重研究生态环境质量的系统性变化，把环境监测的技术支持能力从现状告知提升到风险预警的水平。更多地开展污染前体物监测、化学组分监测、垂直分布监测和污染物源解析，掌握污染传输规律和复合型污染形成机理，为制定更加精准有效的污染防控措施提供支撑。

1.3.3 监测手段向天空地一体化拓展

监测方式上，扩大自动监测应用范围，环境空气已经实现自动监测为主，地表水、噪声监测等领域也要逐步以自动监测替代手工监测；监测指标上，从传统理化指标向生物指标拓展，开展生物毒性监测、生物多样性观测；监测装备上，向精准化、快速化、便携式方向发展，大力发展无人机、大飞机与卫星遥感监测，建立天空地大尺度的立体生态环境监测网络。

2 系统谋划，确保环境监测各项改革协调推进

环境监测改革是一套“组合拳”，多项改革各有侧重又相互联系。只有使各项改革的内容有机统一、相辅相成，才能增强改革的系统性、完整性、协同性，建设独立、公正、权威、高效的生态环境监测体系。

2.1构建生态环境监测网络，优化环境监测发展的总体布局与顶层设计

保护生态环境首先要摸清“家底”、掌握动态，建好用好生态环境监测网络是生态环境保护的基础工作。

2.1.1 网络功能满足环境质量评价考核与预警需求

落实“全面设点”的总体要求，优化完善大气、水(含近岸海域)、土壤、噪声等环境质量监测点位，向区县行政区、重要水体三级支流、边疆界河拓展延伸，实现城乡一体、陆海统筹和区域流域全覆盖，积累全国范围生态环境监测数据。在重要生态功能区、生态敏感区、环境风险源以及污染较重区域，推进功能性站点布设和特征污染物监测，严密监控潜在的环境风险。

2.1.2 网络布局体现部门协同、社会参与

保护生态环境是全社会的共同责任，环境监测也应有各级政府、有关部门、科研机构、社会组织等多元主体共同参与。由环保部门牵头，整合建立更广泛的生态环境质量监测网络，条块结合、联席议事，统一规划、统一标准、信息共享，为山水林田湖综合保护打好基础。

2.1.3 监测数据实现真实、准确、可比

获取真实准确的环境数据是监测网络建设的根本目的。在环境监测服务多元供给的大格局下，更要由环保部门主导建立全国环境监测质量管理制度和质量管理体系，覆盖环保系统、相关部门和社会监测单位，覆盖全部监测要素、全部监测指标，以及从布点采样、仪器管理、监测分析到综合评价的全部监测过程，全国统一要求，层层落实责任。目前，环境保护部已经建立国家质控平台-区域质控实验室-监测/运维机构三级质控体系，重点规范监测机构内部质量控制，要求各级各类监测机构严格按照技术规范和质控要求开展环境监测。同时，依托国家质控平台和区域质控实验室，强化有效的外部质量监督，开展例行检查、比对溯源、实验室能力考核、在线监控和监测仪器监督检查等工作，落实监管责任，保证监测数据“真、准、全”。

2.2做好环境监测事权上收和省以下垂直管理改革，从体制上化解地方保护主义对环境监测的干预

事权上收着重解决中央与地方的关系问题，省以下垂直管理重点理顺省、市、县三级管理体制，从制度设计上保证各级环境监测数据公平、公正、有效。

2.2.1 通过环境质量监测事权上收实现“谁考核、谁监测”

长期以来，国家环境监测网络采取地方监测为主、国家汇总分析数据的机制运行,监测数据用于全国环境质量评价。这种机制已经不适应当前环境质量考核的需要，一方面，遭到了监测站“既当运动员、又当裁判员”，监测数据“自说自话”等质疑；另一方面，监测经费以中央补助地方的形式拨付，也给地方造成了较大财政压力，许多监测站被迫“以副养主”筹措经费。推进国家环境质量监测事权上收的根本目的在于从体制机制上落实“国家考核、国家监测”，实现国家对各省的统一标准、统一监测与统一考核评价，保证央地事权与支出责任相一致，减轻基层环保压力和负担。同时，通过事权上收进一步强化监测数据生产的独立性，有利于遏制地方党委政府牺牲环境换取经济发展的冲动。

应强调的是，环境质量监测上收绝非地方党委政府环境质量改善责任上收。上收后国控站点数据仍代表当地环境质量，除用于国家对地方的环境质量考核排名外，也与地方共享，应用于地方环境质量评价。因此，地方有不可推卸的责任和义务支持配合国家环境监测网监测站点的基础条件和运行保障，也有权对站点运维的规范性进行监督[7]。

2.2.2 通过省以下垂直管理改革强化环境监测

垂直管理是环境治理基础制度的一项重大改革。通过改革将达到加强地方党委政府及其相关部门环保责任的明确和落实，加强对地方党委政府以及相关部门环保责任落实的监督检查和责任追究的目的[8-9]。按照改革要求，各地应制定并落实相关部门环境保护责任清单，落实“管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保”的要求，建立“部门各负其责、环保统一监管”的大环保格局，这对于在省级层面实现由环保部门统一规划布点、统一标准规范、统一监督管理、统一信息发布，各相关部门具体实施并共享数据的监测机制创造了有利条件。垂直管理后，省级环保部门更加聚焦生态环境质量监测与环境监察，实现“省级考核、省级监测”；市(地)县两级聚焦环境执法和执法监测，污染源监管重心下沉。

2.2.3 通过改革完善环境监测网络运行机制

事权上收和垂直管理不是简单地统收统管，而是通过对环境监测网络运行机制的根本性调整，建立起政府、企业、市场、社会“四位一体”的综合监管体系。新常态下，采样分析、自动站运维等大量监测工作委托社会机构完成，原有的数据审核机制、质量管理体系、资产管理模式等都要相应进行调整改革。政府监测机构，特别是中国环境监测总站，不仅要做好国家环境监测网的“教练员”，指导各相关单位做好运维保障工作，更要当好全国环境监测的“裁判员”，发挥主导和引领作用。

2.3加强执法监测，严格规范污染源监测行为，增强监测执法权威性

无论是建立落实以排污许可管理为核心的固定源环境管理制度，还是向排污单位计征环境税，污染源监测都是环保部门将要面临的一项繁重、复杂和专业工作。

2.3.1 加强污染源监测顶层设计

相比环境质量监测而言，污染源监测的技术性和专业性更强，对从业人员的专业素质要求更高。执法监测重心下放到县级后，国家和省级更应重视标准规范的顶层设计和技术业务的指导培训。首先，必须加强污染源监测技术体系建设，建立健全监测标准和技术规范，为排污单位全生命周期监管，提供科学、规范、有效的环境监测技术支持，覆盖投产前的环境本底监测、建设影响监测、竣工验收监测，生产运营期的排污许可证申领与交易、日常自测自报、监督抽测，以及停产后环境修复等。其次，要建好信息平台，通过企业和政府污染源监测信息公开，督促落实排污企业自行监测法定责任，动员社会共同监督[10]。还要重视做好技术储备，对于目前还不会测、不能测、没有排放标准的污染物，抓紧开展研究，提高污染物鉴别与监测能力。

2.3.2 完善执法监测业务体系

当前，执法监测已经作为一项职能任务，在中央有关文件表述中正式提出。广义的执法监测可以理解为以污染源为监测对象，围绕污染源监管和环境执法需求开展的一系列监测活动，涵盖企业建设到消亡的全过程。既包括通过必要的现场检查监测对排污单位自行监测行为进行监督，也包括根据环境管理需要开展专题性、研究性监测，污染源追踪、污染事故应急监测等。在实施方式上，既要配合执法部门开展“双随机”(随机抽查排污企业、随机产生抽查人员)的现场执法监测，也应按要求开展污染源监督性监测、质控抽测等，为污染源动态监管提供技术支撑。

2.3.3 增强测管联动叠加效应

垂直管理改革后，环境执法和环境监测力量在市(地)环保部门统一管理、统一指挥，能够实现有效联动、快速响应。在依法查处企业超标排污等违法违规行为时，能够按照标准规范，科学、准确、同步地监测取证，进一步增强威慑力和权威性。按照依法治理、罚处分离的原则，县(区)环境监测机构和队伍既要与环境执法队伍紧密配合，又要相互监督、相互制约。

2.4建立环境监测数据责任体系和防范惩治数据造假机制，严厉打击环境监测数据弄虚作假

当前，环境监测数据质量问题仍然突出。个别地方领导干部政绩观扭曲，不在环境污染治理上下功夫，而在环境监测数据上做文章，利用职务影响指使、授意相关人员篡改、伪造监测数据；一些企业为了降低生产成本，也在监测数据上动脑筋，掩盖污染物真实排放情况，逃避监管。为解决这些问题，必须要切实把依法监测、科学监测、诚信监测放在重要位置，采取最规范的科学方法、最严格的质控手段、最严厉的惩戒措施，深化环境监测改革，建立环境监测数据弄虚作假防范和惩治机制，确保环境监测数据全面、准确、客观、真实[11]。

2.4.1 全面建立环境监测数据质量责任体系

建立“谁出数、谁负责”的监测数据终身负责制和责任追溯制度。明确地方党委和政府、环保部门、相关部门、排污单位、环境监测机构的责任，加强监管，严格问责。

2.4.2 强化监测数据弄虚作假防范和惩治

实施环境监测全过程留痕管理，建立干预留痕和记录制度，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，改变数据造假发现难、认定难、取证难、追责难的状况，形成打击数据造假的高压震慑态势。

2.4.3 推进联合惩戒，加强社会监督

综合运用法律、经济、技术、行政等手段实施联合惩戒，发挥政策措施合力。建立健全诚信体系，将依法处罚的环境监测数据弄虚作假企业、机构和个人信息向社会公开，并依法纳入全国信用体系，实现“一处违法，处处受限”。充分发挥行业协会和公众参与力量，推进行业自律，畅通社会监督举报渠道。

3 突出重点，在事关改革成效的关键大事上务求实效

环境监测改革工作千头万绪，既要统筹协调、整体推进，更要立足全局抓大事。只有突出重点、抓住关键，才能确保环境监测改革纲举目张，全面完成。

3.1强化机构与队伍建设

监测机构和队伍建设是否得到了加强，可以视为环境监测改革是否成功的一个重要标志。各地应抓住机遇，本着有利于环保事业发展、有利于优化监测机构设置、有利于增强监测人员力量的原则，用足政策、大胆尝试、开拓创新，实现改革效益最大化。特别是目前县级监测能力还比较薄弱、技术人员混岗混编的情况普遍存在，对环境执法的支撑能力严重不足。为将改革精神落到实处，必须规范和强化这支近4万人的基层队伍，大力提高其监测能力和技术水平，使县级监测机构普遍具备规范、准确、快速开展主要污染物定性与定量监测的实力，满足执法监测的技术要求。

3.2加强信息公开与共享服务

全国各级环境监测网络由财政支持建设，所获取的监测数据是公共产品，应充分公开共享。事权上收后，国家将全面公开共享国控站点数据，让地方环保部门能够及时了解掌握属地和周边地区环境质量信息。今后，地方监测网、部门监测网监测数据也应与国家统一联网，国家层面建设环境监测大数据应用平台，实现各级各类监测数据的互联互通、共建共享。同时，还要进一步完善信息公开机制，动员全社会力量关注企业运行、关注环境质量，维护百姓环境知情权、参与权、监督权，也鼓励全社会共同分析研究，更好地发挥监测数据在环境科研、管理决策中的应用绩效。

3.3完善生态环境监测法律保障

环境监测改革必须坚持制度先行。当务之急是着眼国家环境监测网络运行机制和省以下管理体制的调整，抓紧建章立制。首先，要规范环境检测市场，依法建立健全对不同类型监测机构的监管制度，在目录管理、信息披露、合同管理等方面完善相关制度规定。其次，要进一步规范生态环境监测网络运行管理，推进新一轮环境监测机构标准化建设。此外，要积极推动《环境监测条例》出台，对环境监测的法律地位、职能属性从立法层面上做出界定和规范，维护监测点位、设备、数据、信息的严肃性，让监测工作有法可依、违法必究。

[1] 国务院办公厅.关于印发生态环境监测网络建设方案的通知(国办发[2015]56号)[EB/OL].(2015-08-12)[2017-05-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/12/ content_10078.htm.

[2] 国务院.关于保护和改善环境的若干规定(国发[1973]158号)[EB/OL].(2012-12-12)[2017-05-18] .https://wenku.baidu.com/view/d0f10727b4daa 58da0114adf.html.

[3] 原国家环境保护局.关于进一步加强环境监测工作的决定(环监[1994]142号)[EB/OL].(1994-03-16)[2017-05-22] .http://www.110.com/fagui/law_95057.html.

[4] 环境保护部.关于推进环境监测服务社会化的指导意见(环发[2015]20号)[EB/OL]. (2015-02-05)[2017-05-18] .http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/ t20150210_295694.htm.

[5] 李国刚,赵岑,陈传忠.环境监测市场化若干问题的思考[J].中国环境监测，2014,30(3):4-8.

LI Guogang，ZHAO Cen，CHEN Chuanzhong. Considerations on problems about the marketization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China，2014,30(3):4-8.

[6] 陈斌,陈传忠,赵岑，等. 关于环境监测社会化的调查与思考[J].中国环境监测，2015，31(1):1-5.

CHEN Bin，CHEN Chuanzhong，ZHAO Cen，et al. Investigation and thinking on socialization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China，2015,31(1):1-5.

[7] 柏仇勇.环境监测事权划分与管理体系改革[J].中国机构改革与管理，2017(3):36-39.

BAI Qiuyong. Power division and management system reform in environmental monitoring[J]. China Institutional Reform and Management，2017(3):36-39.

[8] 中共中央办公厅.国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》的通知(中办发[2016]63号)[EB/OL]. (2016-09-22)[2017-05-18].http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853. htm.

[9] 吴舜泽. 环保垂直管理制度改革核心在于重构发展与保护条块责任体系[J].环境保护,2016(22):17-20.

WU Shunze. Reconstructing the development principle and protection responsibility system is the core of the environmental protection vertical management system reformation[J]. Environmental Protection,2016(22):17-20.

[10] 罗岳平,潘海婷,赵岑. 做好执法监测的制度设计[J].环境经济,2017(15):48-49.

LUO Yueping, PAN Haiting, ZHAO Cen. Institutional design of law enforcement monitoring[J]. Environmental Economy，2017(15):48-49.

[11] 新华网.中央深改组第三十五次会议审议通过《深化环境监测改革 提高环境监测数据质量的意见》[EB/OL].(2017-05-23)[2017-05-23] .http://news.xinhuanet.com/2017-05/23/c_ 1121023088.htm.

IdentifyingtheRightPosition,ScientificLayoutandSeizetheKeytoEnsureaSatisfactoryEnvironmentalMonitoringSystemReformOutcome

BAI Qiuyong,CHEN Chuanzhong,ZHAO Cen

State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring，China National Environmental Monitoring Centre，Beijing 100012，China

Environmental monitoring is of fundamental importance for the construction of ecological civilization and the environmental protection. The reform on the environmental monitoring has stepped into a crucial stage. With the understanding of the new reform strategies on environmental monitoring in China, we analyze the synergy of reform polices systematically and offer some recommendations for achieving a significant improvement in environmental monitoring reform. The responsibilities of the administrative authority and financial power in environmental monitoring should be clarified. The data falsification in the local governments should be prevented. The whole layout for the development of environmental monitoring should be optimized by strengthening environmental quality monitoring system and reinforcing the supervision role of the environmental compliance and enforcement. The establishment of an independent, impartial, authoritative and efficient environmental monitoring system will be highly beneficial for a satisfactory reform outcome.

environmental monitoring;functional positioning;reform and development

X830

A

1002-6002(2017)05- 0001- 06

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.05.01

2017-09-10;

2017-09-12

柏仇勇(1962-)，男，江苏南通人，硕士。

赵 岑