农村土地确权中疑难问题破解与思考——穆棱市开展土地确权工作的调查与思考

白长江

（穆棱市农村合作经济经营管理站，黑龙江穆陵157500）

1 基本情况

穆棱市辖6镇2乡127个行政村，394个村民小组、4.670 8万户、17.258 0万人，国土二调面积9.4万hm2。按照积极稳妥、逐步推开的原则，结合该市国土二调面积9.4万hm2，该市选择在福禄乡高丰村作为试点单位，首先开展土地确权试点工作，为整市推进总结经验、奠定基础，截止2017年5月末，全市127个村外业实测工作全部完成，实测面积9.84 万 hm2。

2 具体做法

2.1 加强组织领导，建立健全机构

为加强对农村土地承包经营权确权登记试点县工作的组织领导，穆棱市成立了以市委书记、市长任组长，市委副书记和主管农业副市长任副组长，相关部门和乡镇党政一把手为成员的农村土地确权登记颁证领导小组。领导小组下设办公室在农委，办公室主任由农委主任担任，抽调农委、组织部、宣传部、纪检委、监察局、国土局、林业局、水务局、司法局、信访办等专人负责土地确权颁证日常工作，并配齐了相应的办公设施。

2.2 出台方案制度，保证规范运行

在前期调研的基础上，按照农业部《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》要求，穆棱市先后出台了《穆棱市2013年度至2014年度农村土地确权登记颁证试点实施方案》《穆棱市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》《穆棱市农村土地确权登记颁证工作应急处置预案》《穆棱市土地承包经营权确权登记颁证工作保密制度》等文件，明确了开展试点工作的指导思想、工作原则、试点内容、实施步骤等，保证试点工作按计划、有步骤地进行。

2.3 做好前期工作，夯实基础保障

为科学合理做好确权登记颁证工作，穆棱市对土地确权工作进行认真规划，分阶段分步骤实施。

2.4 抓好关键环节，强化督导检查

为确保农村集体土地确权登记按时保质保量完成，市委、市政府将确权登记工作纳入市对乡镇重点工作一级目标考核内容，充分调动乡镇政府的积极性和主动性。

2.5 加强保密教育，做好涉密管理

由于穆棱市属于边境县，涉及一些保密设施，严格按照省市有关要求，成立了组织领导机构，出台了《穆棱市土地承包经营权确权登记颁证工作保密制度》，先后召开2次保密工作会议，强调测绘数据的保密和影像资料的保密工作，做到发放有记录，归还有记载，同时积极向乡镇干部和村干部宣传保密条例和制度，时刻绷紧保密这根弦，避免因无意泄密引发各种案件的发生。

2.6 做好维稳工作，有效化解矛盾

土地确权登记工作敏感性强，容易将原本隐藏的矛盾显露出来，引发大规模的上访，为了更好地开展此项工作，穆棱市要求每个村必须有土地确权工作纠纷登记簿，用来记录因确权工作引发矛盾的原因及解决措施等，并将此项工作纳入到乡镇政府年度考核目标，同时要求到乡镇上访也要有登记簿，争取将矛盾解决在基层。全市因土地确权引发的纠纷2017年有39起，其中在村级化解30起，乡镇化解7起，市级化解2起。

3 存在的问题

3.1 由于历史遗留问题，协调处理难度大

穆棱市与两个森工局相邻，由于历史原因，权属争议问题十分突出，涉及面积较大、农户较多，林农矛盾突出，特别是整村、屯均在林业版图之内，矛盾愈发尖锐。不予确权，群体性矛盾必然加剧，确权又面临权属争议矛盾无法解决和确权后不能颁证等后续问题很难解决。维稳工作压力较大，确权工作受到较大影响。

3.2 承包与实测数据不符，面积确认难度大

在一轮土地承包时，土地分配没有进行详细精准测量，特别对于一些地力差相对偏远的耕地，由于当时分地这些地没有人愿意要，按照2∶1甚至3∶1的比例给地，实际面积大于土地台账面积。还有为少交农业税，少报、瞒报耕地面积，地头的农户不断扩延土地等原因，导致目前实际耕种面积与二轮承包面积不符。

3.3 土地情况错综复杂，指界认定难度大

由于二轮承包至今已有近20年，多数地块存在权属不清问题。过去进行低产田改造和规模化经营等打乱原土地界线，导致出现了土地四至不清、边界模糊的现象，无法进行指界和签字确认。由于此次操作规程要求不涉及分户和合户，但在入户签字时，出现了因原承包方代表已死亡，个别农户在推选户代表时操作困难，农民对此意见较大。

3.4 外出打工人员众多，履行手续难度大

随着城镇化建设的发展，农民离开土地离开家乡外出打工的人数越来越多，特别是朝鲜族村外出务工，特别是出国务工人员较多，大部分无法联系，致使外业测量时无法进行指界和签字，合法手续无法收集和填写。联系、指界、签字、各种证件收集等工作难度较大。

4 思考与对策

4.1 提高认识，精心组织

开展农村土地承包经营权确权登记颁证是构建中国特色社会主义农村市场经济制度的需要。市场经济的基础是产权制度，为农村土地承包经营权进行确权登记颁证，是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度的基础和前提。通过开展土地确权，让广大农民知道，土地确权赋予农民真正财产，是增加农民财产性收入的重要保证。十八届三中全会《决定》明确要求赋予农民更多的财产权利，而土地承包经营权是最基本、最直接、最可靠的财产权利，通过按《物权法》要求进行确权登记颁证，能够依法落实农村土地承包经营权的用益物权权能，为农民通过入股、抵押、担保和流转等形式，增加财产性收入畅通渠道。通过开展土地确权，有利于维护农民合法权益，调动农民生产经营积极性；有利于落实党的强农惠农政策、发展现代农业；有利于创新农村社会管理、促进农村社会稳定。通过确权登记颁证，将农户承包数据和资料实现信息化管理，既能打消农民流转会产生归属纠纷的担忧，又为解决土地承包经营纠纷提供最清晰、最原始的重要数据，为化解农村的这些矛盾提供最有效、最坚实的基础。

4.2 坚持原则，稳步推进

土地确权要依法依规、规范操作。严格执行《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律，既要尊重民意，又要符合政策，做到不违规、不漏项、不损害农民利益、不留后遗症。

4.3 创新举措，破解难题

在土地确权工作中会遇到各种各样的新问题，做到个性问题个别处理，共性问题统一口径统一标准。

4.4 健全机构，保障经费

土地确权要充分发挥基层农经干部主导作用，注重加强基层农经机构建设，充实行政确权机构的人员，提高人员的业务素质，保证农经体系有机构、有专职人员、有经费保证、有办公条件。鉴于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作不得向农民收取任何费用，要按照2013年中央一号文件中“农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助”的精神，明确中央、省、市、县各级财政承担土地确权登记颁证工作经费的比例，将土地确权登记工作经费列入各级年度财政预算，切实解决土地确权登记颁证工作后续费用较多，档案和交易平台建设投入不足问题，确保土地确权工作健康发展，确保农村社会稳定和经济发展，充分发挥好、利用好土地确权登记颁证工作成果。