对后发展地区推进水环境监测服务市场化改革的思考

邓建明

（广西沿海水文水资源局，535000，钦州）

对后发展地区推进水环境监测服务市场化改革的思考

邓建明

（广西沿海水文水资源局，535000，钦州）

受资金、设备、技术、人才等限制，后发展地区政府具备的水环境监测公共服务能力相对薄弱，在生态文明建设新时期，引入和培育市场技术力量进入监测服务领域，具有重要意义。分析了在后发展地区推进水环境监测服务市场化改革的必要性，探讨提出了监测服务市场化改革的主要措施，并探讨了水环境监测系统自身改革应对措施。

水环境监测；公共服务；市场化；改革；后发展地区

水环境监测服务市场化改革，是指原来由政府所属水环境监测机构直接向社会提供的部分水环境监测公共服务事项或某项水环境监测公共服务事项的部分环节内容，通过市场机制交由具备条件的市场监测机构承担。通过水环境监测服务市场平台，市场监测机构可提供满足政府部门、企事业单位、社会团体及个人的水环境监测相关服务。受资金、设备、技术、人才等限制，后发展地区政府具备的水环境监测公共服务供给能力相对薄弱，在最严格水资源管理制度深入推进、河长制全面推行的水生态文明建设新时期，引入和培育市场技术力量进入水环境监测服务领域，具有重要意义。

一、推进水环境监测服务市场化改革的重要意义

1.水文水资源测报服务体制机制改革创新的重要内容

长期以来，我国水文水资源测报实行的是由水利行业所属水文水资源勘测机构为主开展测报服务的单一管理体制。水环境监测服务的市场化既是加快政府资源保护职能转变、提高公共服务质量和效率的必然要求，也是理顺水环境监测体制机制、探索水文发展新路的现实需要。引导市场监测机构进入水环境监测的主战场，通过购买服务提升政府公共服务水平，有利于整合市场监测资源，激发市场监测机构活力，形成水利系统水环境监测机构和市场监测机构共同发展的新格局。

2.后发展地区水环境监测部门释放人力挖掘潜力的关键一招

突破性科技成果很难取得，人才职称晋升受限，限制了人才的持续发展，导致动力严重不足，后续发展乏力，这是制约后发展地区水环境监测事业进一步发展的主要瓶颈。这种局面并非是监测人员不够勤奋造成的。以广西为例，全区水环境监测人员承担着各项繁杂的监测和考核任务，生态文明建设中，业务量将越发繁重。近年参公管理后，通过公务员招考，广西水环境监测人才队伍水平有所提升，为发展奠定了人力资源基础。但专业人才事务繁多，思考和创新精力不足。因此，实现后发展地区水环境监测事业和监测人才的全面发展，除了改革突破别无他途。而改革的突破口就是人力释放，推进水环境监测服务市场化改革，充分利用市场资源和力量，是释放该系统人力资源的关键一招。

3.健全水环境监测公共服务体系的重要途径

在国家深化供给侧结构性改革推进生态文明建设之际，水资源管理理念发生革命性转变，实行最严格水资源管理制度，全面推行河长制，开启了水生态文明建设新征程，水资源管理要求不断提高，水环境监测业务迅猛增长。后发展地区依靠水文部门有限的编制和薄弱的软硬件基础，应对当前繁重的监测任务已经力有不及。水环境监测公共服务难以完全满足现实需求，必须加快推进供给侧改革，创新供给模式，整合利用各类社会资源，构建多元化的水环境监测公共服务体系，加快培育监测服务供给能力，填补已经显现且预期将继续加大的公共服务缺口。

4.规范管理的现实需要

一些地方已经进行了实践探索，广西地市级水功能区、县区界断面以及入河排污口的水环境监测工作，目前多数是由地方政府或其水行政主管部门委托市场监测机构开展的，南宁、柳州、桂林、崇左、贵港等市的省控以上水功能区水质采样服务也尝试了委托外包，一些市场监测机构已经进入水环境监测服务市场。这些由市场提供的服务，其服务主体如何选择、合同如何签订、行为如何规范、质量如何保证等，目前还存在监管漏洞，各方面都需要进行规范。“看不见的手”已经在运用，“看得见的手”需要更好发挥作用，这也是水利行业水环境监测机构深化改革强化服务的应有之义。

5.后发展地区培育市场监测主体的重要举措

作为公益性事业单位，后发展地区水环境监测系统的角色和职能必须转变，不能既当裁判员又做运动员。市场监测机构有必要得到有效的培育和引导，通过引入市场竞争，有利于提高市场监测机构的技术水平和服务质量，促进市场健康发展。同时，应该尽量跟上发达地区监测公共服务市场化改革步伐，避免后发展地区的水环境监测服务市场在将来完全被发达地区成熟的市场监测主体占领，而造成地区间新的剪刀差和不平衡发展现象。

二、市场化改革主要措施

1.开放水环境监测服务市场

各级水环境监测中心应认真做好所承担的政府监测职能，包括国控水功能区和重要省控水功能区水质监测、设区市级以上行政区界考核断面和重要水源地水量水质监测、突发水事件应急监测以及水行政执法监管中的监测工作。对市场监测机构能够承担又不影响公平公正的采样、监测、评价、维护及培训相关业务，要创造条件全面放开，推进监测服务主体多元化和服务方式多样化。大力推进市场机构和技术单位参与采样、自动监测站网维护、大型仪器设备保养、实验室内务环境维护、消防与安全管理等配套性工作；鼓励市场监测机构参与排污单位入河排污口自行监测、企事业单位自主调查，非敏感性省控水功能区、地级市和区县政府及其水行政主管部门采取政府购买方式委托或指定的省级以下水功能区监测和其他监测。可制定推进水环境监测业务购买服务指导目录清单，下发至各级水环境监测中心和地市以下级水行政主管部门作为参考，并对清单进行动态管理。

2.扶持和规范市场监测机构发展

培育壮大市场主体。在通过采购项目提供资金和技术支持的前提下，鼓励市场监测机构加强基础能力建设，加大人员培训力度，发展面向采样、分析、评价和报告编制的全过程服务，并向水资源环境监测综合服务延伸。着力培育一批技术实力强、诚实守信的监测骨干企业，不断提升其专业化、规模化服务水平。

强化行业技术管理。鼓励市场监测机构积极参加水利行业和国家认监委举办的资质认定和监测技术业务培训。引导社会监测机构积极参加水利部、流域机构和辖区水环境监测中心组织的能力验证或比对密码样考核。组织开展市场监测机构技术人员业务培训和考核，颁发采样和检测上岗证，促进监测服务行业技术水平的不断提升。

建立完善职责体系。明确“监测者负责、委托人把关”的原则，市场机构及其负责人对其服务成果质量负责，委托单位对委托行为和服务成果的使用负责。委托方应及时与中标的具备资质的市场监测机构签订服务购买合同，明确双方权利义务。双方均应履行保密条款，严禁泄露对方秘密和国家秘密。

3.依法加强监督和监管

在市场培育初期，市场监测主体可能会存在体系管理经验不足、设备设施基础薄弱、实验环境存在缺陷、监测队伍不够稳定、人员水平参差不齐、安全环保不够重视等方面的问题。同时，与一般事务性服务不同，水环境监测服务具有一定的技术难度以及某一具体时空点的监测数据难以复现等特点，使得评价其服务质量具有一定的专业性和难度。利润最大化往往是市场主体追求的第一目标，如果缺乏有效的技术监管和监督，政府购买很难取得预想的服务效果。因此，必须依法加强监督和监管。

一要加强事前管理。对参与水环境监测服务的机构实行名录管理。市场监测主体除取得检测资质认定证书外，还要向水利部门所属水环境监测机构进行备案，通过监测技术能力评估后列入名录，并对名录进行动态调整；市场监测机构的技术人员还要参加水利部门所属水环境监测机构组织的培训和考核，取得采样和检测上岗证。要全面考虑水环境监测政府采购服务合同条款，合理设置试用期、明确监督方式和频次、验收标准和程序，不合格情况的处理，质量和安全风险点的控制等，以及双方的管理和经济职责，由省级水环境监测机构颁布规范的合同参考版本。

二要加强过程监督。依靠现代信息技术、全程跟踪督查、不定期现场抽查、抽样比对等方式，建立一套远程与现场相结合的监管督查体系，客观、公正评价服务质量。同时要依靠社会力量建立公众监督机制，逐步建立市场监测机构信用管理体系，将不规范监测行为和违规违法信息记入诚信档案，及时向社会公布，并按信用等级对市场监测机构实施差别化管理。

三要强化事后惩戒。对不履行合同要求、不符合采样和监测规范、监测结果不准确的，给予通报批评，限期整改，没收违约金；对于存在弄虚作假行为或篡改伪造监测数据的，移交公安和司法机关依法追究责任。经综合评估达不到购买服务要求的，及时移出采购名录。

三、水环境监测系统改革应对措施

监测任务繁重与人员不足的矛盾是影响后发展地区水环境监测事业和人才发展的重要障碍。作为公益性事业单位，为主管部门提供水环境监控方面全方位的技术支持是主责主业，引入市场监测力量是一个重要手段而不是目的，购买服务不是一购了之，最终目的是为了进一步释放人力、促进技术能力层次提升，以提供更加优质高效的水质信息服务，建立监测成果产出与需求增加相适应的良性循环机制，实现水环境监测事业的可持续发展和监测人才的全面发展。

1.坚定市场化改革决心，建立技术能力提升良性循环机制

依靠扩编来增加监测服务供给不符合改革大势要求，市场化才是正确方向，必须坚定水环境监测服务市场化改革的决心，引入市场检测力量，扩充监测生产力数量；释放政府部门水环境监测机构本身的人力资源，加强行业监管能力，攻关服务技术难点和重点，促进技术能力转型升级；依托转型升级的技术能力，带动监测生产力进一步扩充和提升。通过这样的良性循环不断递进，最终实现后发展地区水环境监测事业和监测人才的全面发展。

2.加强保障体系和防火墙建设

为保障一系列改革措施的落实，在监测服务采购程序、财务管理体系、市场监测力量考核监管与质量控制等方面需要建立一整套切实可行的制度和机制。

严格按照政府采购程序进行招标和委托，择优选择市场监测机构。建立完善的采购管理程序，建立健全项目申报、预算编报、招标采购、合同签订、过程监管、绩效评价的规范化流程，明确各部门在整个采购服务工作中的职责，严格服务验收和资金划拨手续，建立全过程监察程序、全方位监督制度，严厉打击各类不正当竞争行为，建立采购服务防火墙，防止腐败滋生。

针对性建立购买服务质量控制管理体系，制定购买水环境监测服务质量控制细则，明确市场监测机构参与水环境监测服务的事前管理、过程监督及事后惩戒规则和流程。实施购买服务工作试用期、阶段、中期、终期验收和情况通报制度，及时梳理问题，制定整改措施，并跟踪纠改过程和效果。建立市场监测机构考核评价体系，制定考核细则，出台相应的激励或惩戒措施。建立投诉举报机制和市场退出机制，依法依规严查严惩各种违法违规行为。

3.大力促进技术能力转型升级

一是针对性加强行业管理能力建设。监测购买服务的实施将使传统工作流程发生革命性转变，因此，首先需要下大力气培养一批对外管理、质控监督、项目验收的项目负责人和质量监督员，以购买服务项目为载体，促进内外部质量管理和综合业务管理能力快速成长。同时，要针对新情况建立新机制和新制度，进一步理顺工作流程，实施规范化管理，通过名录管理、业务过程监督、服务效果评价等环节，将市场监测机构纳入水环境监测系统的管理体系中。

二是着手搭建人才发展平台，着力攻关高新监测技术、水生态监测、量质同步技术、大数据价值挖掘等难点和重点，促进人员技术能力转型升级。相对于设备硬件平台的薄弱，人才平台的欠账是更紧迫的，是逐步落后的根源之一。如何为基层青年监测人员搭建好的技术发展平台，是一个复杂而重要的课题。对于后发展地区来说，现实条件下可以考虑统筹省（自治区）内本系统的监测技术人员组建专业课题组，由有一定科研视野的高级技术人员担任课题组长，从全系统选配有基础、肯钻研的青年人才参加，在尽快完成常规监控任务的基础上，进行专项课题研究和技术攻关。这样有利于引导形成科研和技术评比蔚然成风的局面，有助于技术快速进步，有利于监测人才快步发展。若能将全系统力量统筹和团结起来，一定可以在监测科研和技术方面做出成绩和亮点。

4.强化监测成果挖掘分析，努力提供优质监测服务产品

水利系统各级水环境监测中心汇集了大量水质数据，还拥有部分水土流失监测、山地灾害监测、水生生物监测、湖库藻类监测等工作的水生态数据。更重要的是，享有水文站、水位站、蒸发站、雨量站、土壤墒情站等各类水文站点观测采集到的长系列水文数据，水资源量质同步数据是水利系统的优势所在，是其他行业监测机构不可比的。另外，还拥有水文监测站网信息，包括自然水文循环监测站网、社会水循环监测站点的布设情况；水系分布、河道地形等河湖水系情况及流域或辖区内的地貌等自然地理数据；系统掌握水利工程分布和运行调度情况，取水口和排污口详细情况，主要城镇、人口和工农业分布情况等信息。

实现监测服务市场化改革后，对水文信息进行处理分析和数据挖掘，提出具有科学决策价值的研究报告和监测服务产品，是今后需要重点研究的问题。要设法突破传统，在水环境监测数据价值开发和应用等方面不断创新，争取为政府决策提出有支撑作用的科学结论和对策建议,为经济社会发展布局、结构优化和水生态文明建设提供强有力的技术支撑。■

[1]邓建明.水质认知局限及其对新时期水资源管理的启示[J].人民珠江，2016，37（8）.

[2]邓建明，谭庆梅.后发展地区水环境监测现代化进程的人才发展对策探讨[J].水利发展研究，2016（9）.

[3]邓建明，周萍，肖大远.对加强水量水质同步监测的几点思考[J].水利发展研究，2013（6）.

[4]邓建明.水文大数据价值最大化的实现路径探讨[J].水利发展研究，2015（5）.

[5]魏复盛.关于总站历史性转型的几点意见[J].中国环境监测，2009（1）.

Promoting marketization reform for water environment monitoring services in late developing area//

Deng Jianming

Due to lacking of financial resources,equipment,technology and professionals in late developing areas,capacity building is needed for water environment monitoring.It is of great significance to introduce new technologies and qualified technical staff to provide service of monitoring.The necessity of reform for service market for water environment monitoring in late developing areas has been discussed with key measures proposed for promoting the reform.Discussions are also made on the solutions for reform the management system for water environment monitoring.

water environment monitoring;public service;marketization;reform;late developing area

X832+TV

B

1000-1123（2017）15-0020-03

2017-06-03

邓建明，高级工程师。

广西科学研究与技术开发计划重点研发项目（桂科AB16380247）。

责任编辑 张瑜洪