历史文化街区划定工作的思考——以赤壁市为例

但劲松

历史文化街区划定工作的思考
——以赤壁市为例

但劲松

当前，中央对于城乡建设、遗产保护提出了一系列新战略、新理念，这些政策导向与历史文化名城、历史文化街区保护密切相关，保护工作进入新一轮的政策机遇期。2016年7月18日，住建部印发了“历史文化街区划定和历史建筑确定工作方案”，文件要求：“核查所有设市城市和公布为历史文化名城的县中符合条件的历史文化街区和历史建筑基本情况和保护情况，公布历史文化街区和历史建筑名单”；“到2020年末，全面完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作”。紧接着，湖北省住建厅也制定了我省的工作方案，明确2016年11月至2018年11月为划定、确定阶段，并已经开始与省文物局联合制定《湖北省历史文化街区认定办法》和《湖北省历史建筑认定标准》。

历史文化街区是我国历史文化名城保护的核心内容和主要空间体现，划定历史文化街区才能使名城保护从相对宏观的城市格局、风貌中落到更为具体的空间地段。但即使是住建、规划、文物等职能部门，对历史文化街区也普遍存在认识上的偏差，有的认为所在城市不是历史文化名城，也没有什么集中成片的历史建筑，认为划定历史文化街区是已公布为名城的那些城市的事；有的认为划定了历史文化街区，今后的麻烦事情多，既怕影响旧城改造，又怕检查考核多，多一事不如少一事，消极应对；有的认为划定历史文化街区的主要目的是争取上级的奖补资金，没有资金补助就没有积极性；有的没有准确区分历史文化街区和历史名镇名村的概念，忽视了中心城区，而在市域内已公布的历史名镇名村中再来划定历史文化街区。

赤壁市历史悠久，文化遗存丰富。2016年11月到2017年3月，由赤壁市城乡规划局具体承办，完成了历史文化街区的划定和上报工作。对这一过程的回顾和总结既有利于今后继续做好赤壁市历史文化街区保护工作，也对其他城市有一定参考借鉴作用。

一、赤壁市历史文化街区划定的标准、方法和完成情况

2008年由国务院制定的《历史文化名城名镇名村保护条例》规定 “历史文化街区是指经省、自治区、直辖市人民政府核定公布的保存文物特别丰富，历史建筑集中成片，能够较完整和真实地体现传统格局和历史风貌，并具有一定规模的区域”。根据已有的指导性原则，历史文化街区的确定原则一般是明清或民国时期遗留的建筑比较集中，面积达到1公顷以上的区域，历史建筑一般也要求建成有50年以上时间。但是赤壁市城区已经没有这类街区，那么是不是就不能划定出历史文化街区呢？根据国家对历史文化街区保护制度的安排，一方面会继续进行中国历史文化街区认定工作，一方面会推动省级、市县级历史文化街区的评选认定工作，落实分级保护精神。有了这个认识，赤壁市在确定历史文化街区划定标准时，确定了能划尽划的原则，既保存了新中国成立以前历史信息，具有一定历史文化价值，将风貌比较完整的区域纳入了划定范围，也将新中国成立以后“三线建设”时期的工业遗产纳入了划定范围。

由于赤壁市委市政府和社会各界一直对传承赤壁历史文化和名城保护工作十分重视，赤壁市规划局作为具体承办单位，组织了较强的技术力量，并联系了一所部属高校的教授和研究生团队，利用社会实践的方式，共同进行历史建筑普查和历史文化街区划定工作。此次赤壁市共上报了五处历史文化街区，一处是以保存明清古城风貌为主要特征，位于城区中心位置的“一条龙”老街，另外四处集中在蒲纺总厂片区，是以“三线建设”时期的工业遗产为主要特征。“一条龙”历史文化街区沿连接古城南门到北门的“一条龙”老街两侧划定，街道尺度、空间肌理仍部分保持了明清时期蒲圻古城的历史风貌特征。蒲纺总厂前身为解放军总后勤部2348工程二处，1975年移交给湖北省，定名为湖北省蒲圻纺织总厂，该厂具有典型的三线军工企业空间特征，沿荆泉山沟和谷底呈线性分布，此次划定的四处历史文化街区分别为工业区、朝阳生活区、六米桥生活区和办公区。

二、历史文化街区划定工作存在的问题

一是认识不足，机制不完善。作为非名城城市的地方政府，很难主动为划定工作做好相应的组织机制保障和进行适当的资金投入，加之职能部门的认识不足或话语权欠缺，导致不能争取到政府的足够重视和支持。在住建部的通知中，虽然已经明确划定历史文化街区工作由各地城乡规划主管部门会同有关部门负责，但在湖北省内的县和县级市层面，仍有不少规划局是隶属于住建局的二级单位，这种管理体制导致划定历史文化街区的具体工作往往交由规划局负责，而规划局的组织协调能力有限且严重缺乏技术人员，加之对历史文化名城的认识水平和理解能力有限，容易在划定工作中出现草率和不负责任的行为。

二是标准缺乏，手段单一。我省此次划定历史文化街区和确定历史建筑工作是先自下而上由基层向省级申报，再由省级自上而下确定、公布。同时，湖北省的历史文化街区认定办法和历史建筑认定标准还在制定过程中。那么，由基层上报的历史文化街区和历史建筑就不一定能符合省级标准，同时，设立市县级历史文化街区目前还没有明确的法律依据。标准缺乏也就成为划定工作不主动、工作进展不快的因素之一。历史文化街区划定涉及到街区历史调查、建筑基本情况普查、价值认定、户主意愿调查、保护可行性和路径研究等等。但由于人力、财力和时间等条件的限制，赤壁市此次划定历史文化街区的工作手段主要依靠技术人员的现场判断，缺乏充分的调研、走访和严谨的论证。用这种方式划定出来的历史文化街区容易出现产权调查不充分，边界划定不合理，不利于今后的保护工作等问题。

三是影响不够，公众参与不足。历史文化街区和历史建筑是有生命的动态系统，其保护工作是关系到生活在街区中居民切身利益的大事，同时需要社会各阶层的关注、重视和支持，广泛、深入、持久的公众参与必不可少。划定工作应该成为一次普及历史文化街区、历史建筑知识，充分宣传保护重要性的契机。但赤壁市在此次划定工作中，这方面的工作明显不足。从目前情况来看，一是社会各界对此项工作的了解不够；二是绝大多数街区居民和历史建筑的产权所有人并不清楚自己所在的街区已经上报为历史文化街区，自己所有的房屋已经上报为历史建筑。

三、做好历史文化街区划定工作的建议

历史文化街区是实现名城整体格局和风貌保护目标的支撑，划定历史文化街区是至关重要的基础工作，特别是对于尚未公布为名城而又有一定历史文化街区遗存的城市而言，则显得尤为重要。甚至是在与可能以棚户区改造、旧城区改造等形式出现的建设性破坏、政策性破坏争取时间，越早划定，越早公布，越早得到监督越有利。建议：一是国家应着手从法律、法规层面建立市县级历史文化街区认定和保护制度；二是省级主管部门出台的历史文化街区认定办法和历史建筑认定标准应结合本省实际，有利于多认定，快认定；三是省级主管部门继续加强对市县级层面的指导、监督，通过组织培训提升其认识水平，加强其工作能力，通过规划督察等方式将考核制度、问责机制落实到市县级政府身上；四是从省级层面安排一定的专项资金，委托专业机构对全省范围内的县市历史文化街区划定工作进行指导，查漏补缺，甚至采取直接认定的方式；五是做好宣传工作，通过媒体宣传提高公众知晓率，逐步建立公众参与和监督机制。

（作者单位：赤壁市城乡规划设计院）