城市公共设施建设管理策略初探

黄斌

城市公共设施建设管理策略初探

黄斌

城市公共设施是城市的市政、公用设施，是满足居民的生活需要，为城市经济运行、产业发展、居民生活提供交通、通讯、能源、水务、教育、医疗、文化体育等公共性服务的设施，包括道路交通、桥隧、水务、能源、环保、绿化、水路交通等。由于我国在相当长一段时间内实行计划经济体制，如今市场经济条件下，城市公共设施建设暴露出了很多问题，城市政府必须重新制定公共设施建设的相关政策，采取相应的措施，才能促进我国城市的发展。

一、城市公共设施建设管理面临的新形势

1.经济发展提出了新的要求

城市公共设施是国家的基础产业，并且公共设施项目提供的是一种公共服务产品，从而决定了城市公共设施的发展与国民经济发展、社会环境具有密切的关系。当前，我国城市公共设施水平无论从人均占有率还是质量来看，都大大落后于世界水平。

2.与城市经济发展的相互影响

城市公共设施的发展水平反映城市的整体经济实力、规划建设能力，是体现城市良好投资环境的重要指标之一。地方经济的发展又为公共设施的进一步发展提供了财力基础。但是，当一个城市财力还不够丰厚时，公共设施面临大规模的建设需求，公共设施的投资管理体制再造、建设资金筹措和探索高效、透明市场化运作方法就成了城市政府工作中必须优先解决的问题。

3.城市政府的传统角色及其面临的挑战

公共设施项目特性决定了政府的主导地位，公共设施项目是国民经济的基础产业，是整个社会经济活动的基础，其发展要有适度的超前性。因此政府建设要在规划等方面加以有效的控制。公共设施项目的投资规模较大，建设周期长，需要调节社会多方面资源，进行大量的协调和配合。所以，政府应该通过制定合适的政策，调动社会资源投入到公共设施项目中，并对投资行为进行适度引导、干预和规范。

二、城市公共设施建设管理存在的问题

首先，政府投资职能的投资管理职能不分清，职责也不到位。具体表现为：行政审批替代投资决策；政府投资职能不够明确，财政投资责任弱化；政府投资管理不到位，宏观管理体系不够健全。

其次，投资者主体地位不明确，权利未能全部行使，“谁投资、谁决策”不落实，使得项目投资方风险约束机制不能落到实处。主要表现为：投资者在投资控制最有效的项目前期准备阶段无法有效参与决策，前期项目的决策主要由政府拍板为主，投资者往往是政府性公司，往往对于政府的投资决策处于照单全收的被动地位；项目实施过程中大部分项目仍采用工程指挥部。再次，在投资实施过程中，市场化运作方式未得到充分发挥，仍然存在部门保护和行业垄断。另外，财政性投资范围和界限模糊，具体表现为政府财力投入分散，而应由政府负责的重点项目却投入不足等。

三、有效的管理策略建议

政府在推进公共设施领域的改革过程中，应明确自己的角色定位问题，并作出相应的政策选择。

1.明确政府的定位

分析公共设施项目和该领域的投资规律，可以将公共设施划分为：纯经营性、准经营性和非经营性项目。政府可以分别采取不同行动方案参与其中。政府的角色定位应是：总体规划者、法规政策制定者、补贴资金提供者、行业监管者。

2.进一步开放投资领域

加快改革公共设施项目的投资管理体制，实现政府社会管理职能与投资职能分开，树立政府引导、社会参与、市场运作的总体改革目标。建立投资信息发布制度，完善公用事业监督管理体制；建立政府投资决策咨询制度，对于达到一定数额的政府投资项目，引入公众参与和专家评议制度；同时征询政府法律顾问和投资顾问的机构意见，提高政府投资的科学化、民主化、法制化水平。对政府投资领域进行细化分类界定，明确政府投资主要集中在非营利性项目，优化配置国有投资，强化市场对国有企业投资主体的激励约束，大力培育民营资本等社会投资主体。

3.实施市场化运作方式

打破垄断，实现可经营项目的投资主体多元化，同时坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险，真正建立对投资风险的约束机制，实现投资决策科学化，融资渠道多元化和商业化，利用好直接融资和间接融资两类工具。根据各类公共设施的不同特性和项目具体情况利用国际金融组织和外国政府优惠贷款、国债资金、政策性银行和商业银行信贷资金，或者采取出售、上市、发债、转让经营权等形式引进社会资金。

4.完善城市公共设施建设项目运营的收费机制

公用设施收费是一种社会收入再分配形式，对于经济运行有重要的影响作用。收费标准高低、收费范围的确定直接影响企业效益和居民生活。随着我国经济开放度的逐步加大，形成符合国际惯例的收费体系，不仅是满足各类企业对投资环境的需要，而且是率先建立市场经济体制的内容之一。对于准经营性和非经营性的公共设旅项目，采取“用者付费+政府补贴”原则。政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠。

5.制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策

制定BOT等方式的招商政策必须遵守国家法规，维护公众利益。设立项目公司和制定特许权协议必须符合我国的法律法规，企业也必须遵守我国的法律法规。同时，我国处于经济转型时期，应该坚持实事求是，一切从中国的国情出发，在维护社会公众利益的基础上进行创新和探索。投资、签约各方法律地位平等、权利义务平衡。对于项目融资，要坚持公平的风险分担原则，风险和效益必须合理平衡。保证对消费者和用户的改费是合理的，保证对公共设施进行合理有效的维修、保养，使它们能够正常工作，并在特许权结束后安全、完好地移交给政府。

四、结语

城市公共设施是国家的基础产业，并且公共设施项目提供的是一种公共服务产品，从而决定了城市公共设施的发展与国民经济发展、社会环境具有密切的关系。当前，我国城市公共设施水平无论从人均占有率还是质量来看，都大大落后于世界水平。进入21世纪，随着我国加入WTO，国民经济持续快速发展，人民生活也有了很大的提高。所有这些，对城市公共设施的发展提出了新的要求。因此应分析现存问题，从明确政府的定位、进一步开放投资领域、实施市场化运作方式、完善城市公共设施建设项目运营的收费机制、制定合理的BOT、BT、TOT等方式的招商政策等方面着手，更好地加强城市公共设施建设的管理工作。

（作者单位：郑州市工程质量监督站经济技术开发区分站）