水环境治理产权手段的作用及应用

李家才

（汕头大学法学院，515063，汕头）

水环境治理产权手段的作用及应用

李家才

（汕头大学法学院，515063，汕头）

产权是环境问题的结和解，非排他的环境产权是环境资源滥用的根源，得到明确界定和强制实施的环境产权是环境良治的关键。用水权和排污权是最需要界定和实施的水环境产权。水环境产权模糊及产权强制实施机制薄弱是我国水资源短缺和水体过度污染的根本原因，必须解决流域用水权和排污权总量控制及其初始分配、权利转让、监督执法等问题。

水环境；治理；产权；总量控制

2015年，中共中央、国务院陆续提出健全自然资源产权制度、深化改革生态文明制度体系、绿色发展和推动国家治理体系与治理能力现代化等重要意见。“十三五”规划纲要提出“加快构建自然资源资产产权制度，确定产权主体，创新产权实现形式”以及“建立健全生态环境性权益交易制度和平台”。本文探讨产权手段在水环境治理中的作用及其应用，希望借此厘清水环境治理的思路和方向，使水环境治理措施更加得力和具有针对性。

一、产权是环境问题的结和解

当代环境资源问题的症结在于环境资源的共有产权，即环境资源产权的非排他性。换言之，环境资源问题的真正原因不是环境资源的稀缺性，而是有效限制环境资源利用的产权制度缺位。

1.产权理论介绍

产权，即财产权利（property rights），是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。产权的排他性是财产得到有效利用的前提，而该排他性是通过界定产权和强制实施（enforcement）产权实现的。得到明确界定的(welldefined)产权划定了权利人的权利边界，既承认权利人从财产中受益的权利，又对这些权利施加了限制。强制实施产权是指保证产权按约定行使，即落实对产权的认可和限制。随着财产的稀缺性和价值的提升，界定产权与强制实施产权越来越有必要。界定产权与强制实施产权是有成本的，所以产权的排他性应适可而止。

2.共有产权与环境资源滥用

环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，因此环境通常又称自然环境。自然环境产权的典型特征是非排他性。空气、水、森林、湿地、野生动植物等环境资源产权归属通常不明确，而且技术上阻止自由获取的难度大，所以自然环境的产权一般具有非排他性。当人类获取环境资源的能力和需求有限时，环境资源的充裕度和可持续性能够得到维持，因此这种非排他性产权不至于引起环境问题；但随着人类利用环境资源的能力和需求提高，环境资源的稀缺性和人们利用（消费）环境资源的对立性日益凸显，这时的环境产权非排他性就会造成环境资源滥用。

兼具非排他性和消费对立性的环境资源是所谓的 “共有资源（common resource）”，而关于共有资源利用的“囚徒困境”和“公地悲剧”已成为人类共识。对于共有环境资源，重利用、轻保护是私人的理性选择。由于环境资源的稀缺性和消费对立性，个人利用环境资源增加了其他人利用该资源的代价，即给其他利用者施加了额外成本。可是，在环境资源非排他背景下，为了实现私人利益最大化，私人会持续利用环境资源，直至边际收益=边际私人成本，而不考虑自己造成的却让其他利用者承担的边际外部成本。事实上，共有环境资源利用的“边际社会成本=边际私人成本＋边际外部成本”。从社会角度看，共有环境资源的效率最大化利用数量应该满足“边际收益=边际社会成本”的条件。因此，私人（市场）自发选择的共有资源利用量必然超过符合社会效率最大化要求的利用数量，导致过度的资源消耗、生态退化和环境污染等后果。

3.环境治理产权手段的作用

环境治理产权手段的基本做法是：以许可证代表环境权利（排污权、用水权、捕捞权、采伐权等），限制环境权利总量—向环境利用者分配权利—允许环境利用者开展权利交易—强制实施环境权利规制。因此环境治理产权手段通常又称“总量控制与交易（cap and trade）”。 可见，产权手段着眼于解决不受限制的非排他性环境资源产权，因此是化解环境资源问题的根本之道。

产权手段下的环境权利总量是根据环境承载力或者一定的环境目标确定的，因此能够瞄准既定的环境目标。产权手段允许并鼓励环境权利转让，因此有助于环境价值最大化或环境保护成本最小化。产权手段下的环境权利初始分配通常采取免费方式，这大大减少了推行阻力。尽管产权手段的机制设计和实施相对复杂，但在当今先进信息技术支持下，这种复杂性及其成本是完全可控的。

二、水环境危机的产权根源

在经济发展推动用水需求和污染排放急剧增加的背景下，当前我国水资源短缺和水体污染问题十分突出。用水权和排污权的归属模糊，而且强制实施这些产权的机制薄弱，这是我国水资源短缺和水体过度污染的根本原因。

1.有效水环境产权的特征

水环境产权是利用水环境（水资源）的权利集合，包括用水权（特指河道外用水权，不含河道内用水权）、排污权、航行权、游泳权、捕鱼权、观光游览权等，其中的用水权和排污权是最迫切需要界定和强制实施的水环境产权。根据产权理论，有效的水环境（水资源）产权需要满足以下条件：首先，必须根据水环境目标限制用水总量和排污总量，即实施权利总量控制；其次，必须解决“谁有权以什么方式利用多少水环境 （水资源）”的问题，即向水环境的主要用户分配上述用水权和排污权；再次，必须能够强制实施水环境主要用户的用水权和排污权——能够准确监测权利的实际行使继而保护权利的行使，并严厉处罚违规行权。

2.当前水环境产权的弊病

我国水法规定水资源属于国家所有或集体所有，其实它只指明了水资源的最终所有权归属，而对于水资源的具体产权安排却语焉不详。尽管取水许可制度已触及用水权安排，但与用水权总量控制及明确界定仍然相去甚远。目前，以流域为单元实施水量分配只局限于个别情形，而基于用水总量控制的限定用水大户用水量的水权制度基本未建立。造成以上局面的主要原因或许是：第一，地方政府担心限制用水会约束经济发展；第二，确定并分解用水总量控制目标不容易操作；第三，目前还做不到全面、准确地监测用水大户的实际用水量；第四，缺少处罚超量用水的法律和政策依据，或者虽有处罚依据但不足以形成威慑。

我国水污染防治主要依赖排放标准和排污费，而排放标准和排污费都不是对污染者排放量的直接限制，更不是对污染物排放的总量控制。尽管国家对重点水污染物排放实施总量控制，并将部分总量控制指标分解到重点排污单位，但是这种总量控制不仅针对的目标污染物太少（目前仅有化学需氧量和氨氮），而且由于针对的是区域而非流域，导致排污权分解（界定）的方式不当，这是排污权总量控制（产权手段）改善水环境质量效果不佳的主要原因。

排污许可证是认可与限制企业事业单位排污权的法律文书，许可排放的污染物种类与数量是其关键要素，因此排污权总量控制高度依赖排污许可证制度。根据相关法律法规，国家实行排污许可制度，将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围，禁止企业事业单位无证排污或不按许可证规定排污。事实上，我国排污许可证制度自宣布至今已有大约30年，但却基本未落实。究其原因，作为环境产权制度重要组成部分的排污权制度不健全难辞其咎。以水污染物排污许可证为例，环境保护部门面临如下难题：第一，除了纳入总量控制的重点水污染物，缺乏确定企业事业单位污染物许可排放种类及其数量 （排污权）的依据；第二，水污染物排放监测手段落后，不能准确监测企业事业单位的污染物实际排放种类及其数量（排污权实际行使）；第三，缺少必要的行政执法权，对超量排污的处罚（排污权强制实施）不能落实或力度偏轻。

三、水环境治理产权手段的应用

水环境是水量与水质的统一体，水量影响水质，水质恶化会导致水质性缺水，因此水环境治理产权手段必须坚持水量管理与水质管理并重。资源性缺水和水质恶化表明用水权和排污权的稀缺性凸显，只有通过水环境治理产权手段界定和实施用水权和排污权，才能保护水环境并化解利益冲突。水环境治理产权手段应优先界定和实施用水权和排污权。如果将界定和实施用水权和排污权的成本与收益做比较，收益远大于成本，而其他水环境产权情况未必如此。

1.总体思路

由于各流域水环境问题的差异性以及水环境的流域关联性，水环境治理必须从流域着眼，注重流域层面的顶层设计。从管理层级而言，水环境治理体系应当是流域—区域—水功能区控制单元的自上而下链条；从管理内容而言，水环境治理体系应当是流域用水权和排污权的总量控制、分配与转让、强制实施（监督、执法）等的由前到后链条。

流域用水权和排污权的总量控制应当根据水环境目标和水环境容量确定，水环境的最终目标可分解为一系列阶段性目标，因此，流域用水权和排污权的总量控制通常是一个逐步收紧而始终瞄准最终水环境目标和水环境容量的过程。流域用水权总量和排污权总量的分配，应当以行业领先的效率标准为参照，面向流域内主要的水环境（水资源）用户进行。流域用水权和排污权交易 （转让）有利于水环境产权的优化配置和降低节水减排成本，从而减轻政策推行的阻力，所以应该得到允许和鼓励。流域水环境产权的强制实施与产权的明确界定同样重要，其依赖于行政执法、环境司法、官员问责、信息公开、社会参与等因素。流域水环境治理产权手段的思路与水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的“三条红线”管理是完全一致的。

2.用水权总量控制与交易

首先，必须以流域为单元，确定生态流量(水位)，维持河湖基本生态用水需求，重点保障枯水期生态基流。其次，根据流域水资源总量、需要确保的生态流量和需要预留的水资源数量，确定可分配水资源总量。再次，根据万元国内生产总值水耗基准和行业用水效率基准向流域内各区域分配用水权；各区域再根据行业用水效率基准，以用水许可证的形式，向用水大户分配初始用水权，并建立用水权交易中介机构（平台）。最后，加强取用水监测和水文监测，健全对用水权行使（含用水权交易）的监管执法机制。

3.水污染物排放权总量控制与交易

首先，对比水功能区的现状水质与目标水质，识别所有超标污染物（含总氮、总磷、重金属等），计算其负荷上限 （入河污染物总量上限）。其次，开展污染源普查，把背景源与工业、城镇生活、农业移动源及暴雨径流等各类污染源纳入考虑，估算水体现状负荷；据此制定超标污染物总量控制计划（排放削减计划）和水质达标计划。再次，根据公平与效率原则，将超标污染物总量控制指标分配给水功能区内各个区域；各个区域再参照行业先进排放基准，以排污许可证的形式，向辖区内工业点源、规模化畜禽养殖场和污水处理厂分配初始排污权，并建立排污权交易中介机构（平台）。最后，加强污染物排放监测和水质监测，健全对排污权行使（含排污权交易）的监管执法机制。

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Role and application of property right tool with governance of water environment//

Li Jiacai

Property rights are the sticking point and solution of environmental problems,namely,nonexclusive property rights are the origin of abuse for environmental resource.Therefore,well-defined and enforced property rights of environment are the hinge of good governance on environment.Water-using right and pollutiondischarge right are most urgently needed to define and enforce in property rights of water environment.Vagueness and weak enforcement in property rights of water environment are the primary cause of water resource shortage and excessive water pollution in China.Therefore,it must be done to cap,allocate,trade,and enforce water-using rights and pollution-discharge rights in watersheds.

water environment;governance;property rights;cap

X522

B

1000-1123（2017）12-0013-03

2017-04-09

李家才，教授，博士，主要从事环境经济学与环境管理研究。

汕头大学国家基金培育项目（NFC15002）。

责任编辑 安天杭