浙江省水权交易现状及模式研究

2017-01-20 00:20章志明丁青云林文斌
浙江水利水电学院学报 2017年6期
关键词:水权山塘义乌

章志明,丁青云,林文斌,陈 宁

(浙江省水利水电技术咨询中心,浙江 杭州 310020)

我国对于水权的研究开始于20世纪90年代,学者们从水权相关基础理论、水权交易的意义、交易价格等方面进行了研究[1-4].目前,水权交易制度研究仍处于初始阶段,在水权交易以及水市场的运行和管理规制等方面还需要进一步探索,尤其是通过水权交易优化配置水资源已经成为一个重要的发展方向[5].

浙江省水资源量较为丰富,但是人均水资源量为1 734.6 m3,低于全国平均水平;水资源分布不均,局部地区缺水严重,水资源禀赋与耕地、人口和生产力布局不相匹配;水生态水环境状况仍然不佳,部分水体水质不达标,水生态环境承载较重.为了应对局部的水资源短缺和时段性水质性水资源短缺问题,需要探索推行水权交易,发挥市场在资源配置中的决定性作用.

2000年,东阳市和义乌市签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议开创了我国水权转让的先河,也引起了学者和媒体的广泛关注和研究[6-7].之后,浙江省又在局部地区开展了不同形式的水权交易实践,取得了一定的进展.但是,目前对全省水权交易实践的梳理,以及对省级层面水权交易模式的研究仍然较少.全面系统地总结全省已有水权交易实践的经验,并在其基础上分析水权交易模式的推行方向,对建立健全水权交易制度,利用市场化手段优化配置水资源,提高水资源的利用效率和效益,改善水生态环境具有重要意义.

1 水权交易实践

浙江省在东阳义乌水权交易后,又积极开展了余姚慈溪水权转让实践,而后便处于稳步发展阶段.近年来,利用市场化手段配置水资源的思想不断深化,全国范围的水权交易实践迅速推进,浙江省也积极探索,分别在东苕溪流域以及湖州市开展水权交易试点工作,推动水权交易制度建设,水权交易实践更具系统化.

1.1 东阳—义乌水权交易

东阳市水资源相对较为丰富,义乌市相对紧缺,水资源不足成为义乌市经济社会发展的瓶颈.2000年11月,东阳和义乌正式达成有偿转让横锦水库部分水使用权的协议,该协议主要内容是:义乌出资2亿元购买东阳横锦水库每年4 999.9万m3水使用权;水库所有权不变,东阳负责管理,义乌按实际供水量支付0.1元/m3综合管理费;义乌投资建设引水管道,根据引水工程进程分期付清以上2亿元资金.

作为我国首例水权交易案例,东阳义乌水权交易具有重大的开创意义,同时也呈现出一些不足之处.

(1)水权不明晰.东阳义乌之间的水权交易是两市政府引用市场机制进行水权调度,东阳市政府最初并没有通过水权的初始分配获取横锦水库水资源的使用权,水权没有得到合理界定.

(2)水价定价不够灵活.义乌支付的综合管理费包括水资源费、维修费、工程运行管理费、折旧费、环保费、税收、利润等.而除去水资源费以外,以上其他费用并没有根据实际情况进行调整,水价定价没有考虑由于人工、材料、机械价格调整以及税收政策等国家政策调整导致的维修费、环保费等的变化.

(3)缺乏对水权交易的第三方权益的考虑.东阳义乌的水权交易中涉及到的第三方包括横锦水库灌区农民和嵊州市等第三方,与第三方的争议逐渐暴露出来[8-9],虽然争议得以处理,但也反映了达成水权交易协议之前缺乏对第三方权益的考虑.

(4)水权交易合同不够完善.东阳义乌的水权交易合同由于过于简单而使得水权交易存在很大的履行风险.比如,合同中期限为“永久性”就引起了比较大的争议,另外,合同中没有保障第三方权益以及环境保护的条款.

水权交易制度建设不是一蹴而就的,需要摸着石头过河,边实践边完善,东阳义乌水权交易为浙江省乃至全国水权交易制度的建设提供了丰富的实践经验与研究价值.

1.2 余姚—慈溪水权转让

余姚市和慈溪市相邻,一个水资源相对丰富,一个紧缺.2001年7月,两市达成转让水资源的协议,主要内容是:余姚从梁辉水库向慈溪供水,供水期15年,前3年每年供水1 000万m3,后12年每年2 000万m3;慈溪向余姚一次性支付补偿水库工程折旧费3 500万元,并负责铺设输水管道;因梁辉水库须从陆埠水库调水以满足供水需求,慈溪向余姚提供15年无息借款2 000万元,用于建设引水隧道工程;在供水水价方面,水资源水价0.02元/m3,工程水价0.46元/m3,总计0.48元/m3,但考虑到慈溪向余姚提供的借款资金占用成本,慈溪实际供水成本为0.538元/m3.

余姚慈溪的水权转让为两市带来了明显的经济效益和社会效益,达到了真正意义上的“双赢”[10].余姚将水资源优势转化成产业优势和经济优势,同时促进了节水;慈溪则缓解了水资源紧缺状况,促进了社会经济发展.

余姚慈溪的水权转让中没有与第三方发生矛盾,促使水权转让顺利开展;另外,与东阳义乌水权交易不同的是,慈溪属于购买一定时期内的水资源使用权限,水权转让协议中的转让期相对较短,供水水价的确定也更灵活.余姚慈溪的水权转让协议相对比较完善,这是其水权转让成功运行的重要原因.但是,水权转让协议中,没有水质相关的条款,不利于水资源的保护,而水权交易需要保护水资源不受污染,维护生态环境的健康.

1.3 东苕溪流域水权制度改革试点

东苕溪是浙江省的第五大河流,杭州段包括余杭、临安两地,面积1 390 km2,占流域总面积的62%.考虑到东苕溪流域经济发达、人口稠密、地位重要,同时水资源供求矛盾突出,用水效率迫切需要提高,而且基础设施建设相对完备.因此,经综合比选,杭州市决定选取东苕溪为水权试点区域.

2014年8月,省水利厅将东苕溪流域(杭州段)纳入省水权制度改革试点,试点的内容为:建立用水总量控制指标体系;开展水权确权登记和管理;探索开展水权交易.

试点地区围绕东苕溪流域水资源量评价和分配、流域初始水权确认、水权交易制度体系建设、水权交易平台建设等工作全面推进试点工作.2015年,率先“试水”水资源市场化配置,对51家工业企业核定了初始水资源使用权,成功开展了杭州华旺新材料科技有限公司和青山湖蔬菜有限公司两家企业的取水权模拟交易转让;并选取了2座典型山塘进行产权和水权确权登记试点.制定出台了《杭州市临安区农村集体山塘水库水权交易办法(试行)》和《太源镇潘村水库等10座山塘水库水资源使用权确权登记方案》,为依法开展水权交易工作奠定了法律基础.

东苕溪流域试点工作中也显现出一些问题,表现为:

(1)水资源计量和监控能力有待提高.目前,试点区域已经实现了取水量1万m3以上的企业取水实时监控全覆盖,为取水量计量提供较准确的技术数据.然而,由于水资源排水口监控数据由环保部门掌握,不能及时有效共享以实现取水量与排水量全面监控.需要市政府层面协调,促使水利与环保部门的水量监控采用同一套标准和设备,共享取水和排水监控数据,协同管理,提升水资源计量和监控能力.

(2)水权有效期需要进一步研究.试点方案中,水权的有效期暂定为10年.这种设定是因为当前的取水许可证的年限一般不超过10年,然而水权有效期设定较短,不利于水权流转,需要进一步研究.水权有效期可以不设定值,而考虑采取以下2种方式:①按企业投资收回总成本的年限计算,这样从企业的角度上看,可以降低水权流转的风险成本,也能够促进水资源在市场中的优化配置;②按企业平均生命周期计算,企业的平均生命周期比较容易确定,这种方式对开展水权确权工作难度较小.

1.4 湖州市水权制度改革试点

湖州市水权制度改革试点范围为湖州市省际承接产业转移示范区天子湖区域,位于安吉县天子湖镇.随着天子湖省际产业转移示范区的高速发展,区域经济结构与水资源条件不匹配、产业布局与水资源条件不适应、水资源可持续利用难以为继等问题日益显现,已严重威胁到区域社会经济可持续发展.

2015年,湖州市组织开展试点工作,试点主要目标为力争通过3~4 a的努力,确定用水总量限额及试点区水量分配方案;界定原水水权,确定至水库、山塘等原水工程管理单位,做到权属清晰;探索一套适用于试点区域的水权交易制度,逐步在湖州市省际产业转移示范区及全市推广[11].

试点区探索筹建“水银行”,水银行以原水水权所有者(天子岗水库管理所等)作为主要股东、试点区所在地水行政主管部门(安吉县水利局)行使监督职能,享有知情权、监管权,未来通过工程供水等方式参与本区域供水的单位可作为新股东.水银行利用市场化机制配置、管理、节约、保护区域内的水资源,以区域用水总量控制指标及水量分配方案为前置条件,管理区域内取用水行为,组织水权交易,并利用水权交易所得收益进行原水工程的维护及相关水源保护.水银行通过审核取水户存、贷水申请的合理性,核发用户水权凭证,赋予取水户用户水权;搭建水权交易平台,组织取水户之间的交易;在区域用水总量控制指标范围内,通过引调水等方式增加原水水权,设立储备水量计划调控水权交易价格.

湖州市试点主要存在以下问题:

(1)试点区水银行是政府主导的股份合作制组织,最大的股东(天子岗水库管理所)既是水权转让方又是中介机构,可能导致实施过程中水权交易主体不明,影响后续工作的展开.建议水银行建立初期作为政府部门主导的水权交易机构,由于初期业务量小,市场不成熟,需要发挥政府的指导与推动作用.待制度完善、市场形成、业务量上升后,可以逐步转为自负盈亏的企业化运作机构.

(2)试点区域水银行的主要职责较为单一,主要包括管理区域内取用水行为、组织水权交易,可能无法保障水权交易的稳定有序.试点区的水银行模式需要在探索中不断完善,建立一套保障基本运行的制度框架,制定完善的水银行职责业务.

2 水权交易现存问题分析

浙江省水权交易实践在不断推进过程中,取得了一些初步成果,但是,总体上看,省级层面的水权交易制度建设仍未展开,依然存在一些短板和不足,主要表现为以下几个方面.

(1)现行法律法规难以支撑水权交易

现有的取水许可制度、用水总量控制和定额管理制度等为水权交易制度建设奠定了一定基础,但是在现有《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规体系中,水权的概念尚未明确,水权依然停留在理论研究阶段,水权确权工作面临缺乏法律授权的问题.同时,与水权制度改革相关的法律尚不完备,对水资源的占有、使用、收益、处置等权利未作具体规定,水权交易的主体、范围、价格、期限,市场交易机制等要素都没有明确.

资料分析是确定技术方案的基础性工作,将各种资料中的有用信息充分合理地利用起来,可以使更新后的协议书及附图等成果资料内容更全面、权威,为乡级行政区域界线勘定工作的顺利开展提供可靠的依据。

(2)水权配置体系不完善

水量分配是分配初始水权、建立一级水权市场的基础,取水许可制度和用水定额是水权分配到用水户的基础,取水实时监控是定量确定水权取用量、开展水权交易的基础.浙江省大部分流域和区域没有开展水量分配方案的编制工作,水量分配工作还未落实到位,还未实现对所有取水单位的取水实时监控,农业灌溉取水计量设施尚未建设到位.目前水资源管理基础能力仍然十分薄弱,这些基础工作难以支撑水权交易制度的推进.

(3)水权交易规则不健全

由于水权交易相关规则不够完善,浙江省水权实践中存在交易水价定价缺乏明确的依据,取水许可年限较短不利于形成水权交易等问题,也未形成水权交易的规范化流程.需要系统研究水权交易中的相关规则,探索交易水价形成机制,科学制定水权交易期限,规范水权交易流程等,以指导水权交易.

(4)水权交易平台未建立

目前,虽然浙江省已经存在一些水权交易实践,但是水权交易主要依靠政府部门的协调撮合,而水权交易平台未建立,不能为水权交易行为的开展提供统一的交易机构,不利于水权交易信息的发布以及水权交易的规范化和标准化.

3 水权交易制度建设的建议

(1)推进水权交易的法律法规建设

在遵循《水法》等上位法的基础上,可以通过地方政策法规的推动,为水权交易提供法律法规支撑.可参照其他省份试点经验,在修订《浙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》时,列入“水资源使用权可以根据国家和省的有关规定转让”相关内容.可考虑通过修订《浙江省水资源管理条例》,确定水权法律地位.在《浙江省水资源管理条例》修订前,应在现有法律基础上,通过省人大常委会授权或者省政府同意,允许试点地区先行先试,在试点中推行水权交易.

(2)健全水权配置体系

开展水量分配和水资源监控等基础工作,科学合理分配区域流域水量,提升水资源监控能力,推动初始水权分配,为水权交易的正常运行提供基础支撑.对水资源使用权进行确权登记,界定初始水权,达到水权明晰.可以研究制定《浙江省水权确权和登记办法》,先在水权改革试点地区推行,然后在总结试点经验的基础上逐步在全省范围内推广.

(3)研究制定水权交易规则

完善的水权交易规则,能够保障水权交易的有序进行.水利部已经印发了《水权交易管理暂行办法》指导水权交易实践,但是,需要考虑到其在浙江省的适用性,因地制宜,在吸收借鉴的基础上研究制定《浙江省水权交易暂行办法》.在《浙江省水权交易暂行办法》中应明确规定水权交易的条件、原则、交易形式及监督管理等内容,以及水权交易活动的相关指导性规则,确保水权交易的有序进行,依法依规开展水权交易.

(4)探索建立水权交易平台

交易平台对于规范水权交易行为、降低交易成本、完善定价机制、交易指导协调等具有重要作用.需要积极探索建立水权交易平台,为水权交易提供场所和服务,可以根据实际情况建立不同形式的水权交易平台.可建立省级、地市级、县级等不同层级的水权交易所,以满足区域大小差异,水权交易形式差异等要求,各层级之间通过信息平台连接,形成水权交易信息共享与综合管理;同时,可以考虑在条件合适的地区探索水银行等交易平台模式.

4 水权交易模式推行方向

结合浙江省水资源实际情况,以及对水权交易实践经验的总结,可以考虑推行以下几种交易模式:区域水权交易,农村集体经济组织的山塘、水库的水权交易,工业企业取用水权交易.其中,区域水权交易主要解决浙江省因自然地理因素,资源禀赋差异,以及社会经济发展需求等导致的局部性缺水问题;农村集体经济组织的山塘、水库的水权交易,可以优化配置现有的优质水资源,发挥资源的合理利用价值;工业企业取用水权交易,是以经济手段促进水权转让方通过节水措施获得合理回报,提高水资源利用效率,同时满足受让方用水需求,促进经济发展.

4.1 区域水权交易

浙江省推行区域水权交易的基础条件比较充分.首先,局部性缺水问题为区域水权交易的发生提供了现实需求与内在动力基础;然后,东阳义乌、余姚慈溪等区域水权交易实践的丰富经验,能够为进一步推行区域水权交易提供借鉴指导;再者,全省水利工程建设成果突出,推行区域水权交易,可以更好的发挥引调水工程的效益,提升水资源配置能力.

区域之间水权交易应充分分析水权流动的可能性,由于跨流域的区域间水权交易对第三方的影响较复杂,可优先考虑在同一流域内开展.在最严格的水资源管理制度下,区域之间的水权交易应在同一级政府之间进行.

浙江省正在努力实现县级以上城市以湖库型水源地供水为主的目标,目前杭州、嘉兴等地仍有约占全省30%人口主要依靠河道型水源供水,桐庐、永嘉等县城仍然采用单一河道型水源地供水,迫切需要新辟优质供水水源地.在交易可行的基础上,河道型水源地地区可与其他具有优质水库水的地区进行交易,实现水资源在区域间的优化配置,提高地区的安全供水保障能力.

4.2 农村集体经济组织的山塘、水库的水权交易

从试点经验来看,东苕溪流域临安市范围内有山塘436座、水库60座,山塘水库中的水大部分是优质水资源,同时部分山塘水库已失去原来的灌溉功能,这些优质水资源都是“沉睡的资产”.杭州市已有少部分的山塘、水库水资源已从农业用水转为生活和工业用水,实现了水资源的重新配置.推进山塘水库水权和产权确权登记,明晰山塘产权和水权,促进水权交易,有利于盘活山塘水库水资源资产,增加农村集体财产型收入,同时也是在山塘水库维护、水资源保护和优化配置中引入市场机制的一种探索.

《水法》规定:“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用.”农村集体经济组织的山塘、水库的水的使用权在法律上有比较明确的规定,可以作为水权交易的基础.山塘、水库中的水资源多为优质水资源,具有较高的潜在交易价值.但是,现行法律中对于农村集体经济组织的山塘、水库的水关于用途转让、服务对象改变方面的规定不明确,例如,农业用水向工业用水转变,本集体经济组织将水资源转让给其他用水户怎么进行等.需要推进山塘水库水权和产权确权登记,在现有法律法规框架内,对山塘、水库水权交易的规则、权利和义务等进行明确规定.另外,考虑到农民方面对水权理论的接受程度,以及农业相对于工业的弱势地位,在水权交易过程中要注重保护农田灌溉和农民的权益.

4.3 工业企业取用水权交易

在北方干旱地区,存在农业灌溉取用水的水权交易,包括灌溉取用水户之间水权交易以及农业灌溉用水向工业企业转让等形式[14-15].浙江省灌溉取用水的交易需求并不明显,而且农业灌溉取水计量设施尚未建设到位,交易条件不够成熟.然而,目前浙江省已实现将公共制水企业及年取水量5万m3以上自备取水户纳入实时监控系统,取水计量设施建设和取水实时监控终端的安装正在积极开展中,工业企业取用水权交易条件不断完善.另外,在东苕溪流域试点工作中,已经有企业间取水权模拟交易转让的案例.推行工业企业取用水权交易基础条件和实践经验比较充足.

根据目前的取水许可制度,取水权是无偿取得、有偿使用.无偿取得的取水权只能转让节约的水资源.在其基础上,可以探索取水权有偿取得,进一步激活取水权交易市场,同时,为了与现行取水许可制度进行衔接,无偿取得的取水权中通过节水措施节余的水资源可以参与交易,有偿取得的取水权可自由交易.交易应限定在同一行政区域内,使用公共供水的同一供水系统内的工业企业,在不影响供水系统取水许可的情况下,在供水系统内部可转让所有的水权.

5 结 语

浙江省局部性水资源短缺等问题依然存在,需要推动水权交易制度建设,探索水权交易模式,改革创新,优化水资源配置,提升水资源管理能力.考虑到目前水权交易基础依然薄弱,可以先选择试点流域进行水量分配,推动水权确权工作,并根据现行法律法规和政策,在试点工作中推进水权的法律授权,探索建立水权交易规则和水权交易平台,逐步建立起活跃的水权交易市场.

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