水利事业单位内部控制机制探析

吴笑冰

摘要：目前，水利事业单位内部控制工作暴露出的问题较多，因此提高单位内部控制管理能力和完善管理体系成为了当前水利事业单位的内控工作的重点。本文针对水利事业单位内部控制体系的架构状况进行分析，并对目前水利事业单位内控建设中的突出问题及相应的改进对策进行了探讨。

关键词：水利事业单位 内部控制

水利事业单位是以履行政府职能、公益服务为宗旨，参与水利建设和发展的公益性或准公益性单位。近年来笔者所在单位以《行政事业单位内部控制规范（试行）》试点为契机，以提高自身管理水平为动力，充分依托已有的管理优势，在《行政单位会计制度》《行政单位财务规则》等国家有关政策法规的基础上，提出了建立单位层面与业务层面并举的内部控制体系，以经济活动风险定期评估为长效机制，以信息技术为手段，提升风险防范能力，实现本单位内部控制管理的系统化与常态化。

一、内部控制理论及其目标

（一）内部控制的含义解析

水利事业单位的内部控制旨在对于单位内部的预算管理、支出管理、收入管理、政府采购管理、合同管理、资产管理和项目管理等七项经济活动进行规范。内部控制有利于提高水利事业单位公共资金的使用效率和效果，并提高部门整体的内部管理水平。

（二）水利事业单位内部控制的原则及目标

1.内控原则

从内部控制原则上来讲，组织并实施内部控制与管理办法，要结合单位管理中的具体管理实务和管理内容，按照一定的原则，进行规范性的管理。根据水利事业单位中的特点，在内部控制的组织和建设上应遵循以下四条原则。

（1）全面性原则。水利事业单位的内部控制需要贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对水利事业单位的全面控制。

（2）重要性原则。在全面控制的基础上，水利事业单位内部控制主要关注单位重要经济活动和经济活动的重要风险。

（3）制衡性原则。水利事业单位内部控制旨在实现其内部机关各部门的管理、职责分工、业务流程等方面的相互制约和相互监督。

（4）适应性原则。水利事业单位内部控制需要符合国家的有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境变化、经济活动调整和管理要求的提高，进行不断地修订和完善。

2.水利事业单位内控目标

水利事业单位的内部控制制度的建立和完善主要的目标是提高其单位内部管理水平和经济活动的安全性。为了实现这一目标，水利事业单位需要通过制定制度、实施措施和执行程序，对事业单位经济活动的风险进行防范和控制。

水利事业单位的内控目标可以详细的分为两个方面：首先，内部控制要起到合理保证水利事业单位经济活动的合法合规、资产安全和使用有效以及财务信息的真实完整这三方面的作用。其次，内部控制要有效地防范水利事业单位内部舞弊现象和腐败现象的发生，提高事业单位公共服务的效果和效率。

二、水利事业单位内控建设设计

（一）重大经济事项的决策与管理

水利事业单位内部控制管理围绕的是制衡机制的核心思想，其内控的主要目的之一就是对事业单位内部重大项目建设和大宗经费开支进行决策与管理。首先，在事业单位内部重大经济事项管理过程中，首先根据支出金额的不同对重大经济事项进行界定。水利事业单位的重大经济项目包括年度部门预算、水利建设项目计划、需要二次分配的资金项目计划、大宗办公设备及固定资产处理事项等。根据水利事业单位的内控指导思想，对重大经济的管理通过提出事项、列入议题、会议准备、讨论决定、形成纪要和正式支付的决策管理过程进行相关的裁决，并由相关组织部门分工负责落实和实施。

（二）关键岗位职责的明确

水利事业单位的内部管理体系要求对管理部门的各岗位进行细致地分工，并通过明确岗位职责来保障内控管理的顺利实施与进行。内部控制管理设计的关键岗位主要包括预算管理、支出管理、收入管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。

（三）经济活动风险评估机制的确立

建立健全事业单位内部经济活动的风险评估机制也是内部控制管理中的重要组成部分。水利事业单位内控风险评估工作应由单位财务部门组织实施，在展开经济活动风险评估前成立风险评估小组，并按照制定风险评估方案、具体实施风险评估、汇总编制风险报告和风险结果报送与应用的工作程序进行经济活动的风险评估工作。

三、水利事业单位内部控制建设中的突出问题

（一）内部控制环境亟待完善

1.管理层的内控管理理论与实际管理工作衔接较差

目前，随着市场环境压力的增大，水利事业单位开始普遍根据自身的管理状况制定了相应的内部控制管理制度，但是在制度的建设、落实和执行上，仍然难以起到全面控制的作用。由于目前水利事业单位的内部控制主要由单位财务部门进行组织与落实，在综合管理上财务部门同事业单位其他部门之间在管理理念和沟通上还存在着不少的矛盾，在控制层面上也没有实现全体员工的共同参与。其中，最主要的问题体现在水利事业单位还没有形成以内部控制为核心的管理文化体系。由于缺乏必要的和正确的思想观念，内控管理理论同实际管理工作之间出现了脱节的现象。随着公共财政体制改革不断深入，公共财政资金的使用和管理已成为社会各界关注的重点，尤其是出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公经费”的预决算公开更是民众关注的焦点。因此，建立一套合理、完善和有效的内部控制体系来规范事业单位的日常经济活动，对合理保证经济活动的合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果具有重要意义。

2.管理组织结构尚需完善

目前水利事业单位的内部控制是以对其内部重大经济事项进行控制为目标的控制与管理手段。在组织结构设立上，内部控制主要由单位财务部门进行组织、协调与管理。虽然目前财务部门在内控管理的理念和制度上为了实现管理的制衡性，采取了不相容岗位相互分离制度和内部授权审批控制制度及归口管理制度等，然而在控制的力度和范围上来讲，由于缺乏独立的内控专职机构，由财务部门主导的内部控制依旧偏重于对事业单位财务会计内控。例如，部分地区的水利事业单位分属于不同层级的政府或水利行政部门管辖，导致了水利事业单位资金、资源和人才存在一定程度的浪费，制约了水利事业单位内部控制管理、建设与完善。

（二）人事设置上缺乏必要的约束与激励机制

1.管理中激励和约束机制不健全

内部控制制度同目前水利事业单位人事管理制度中存在的隐性矛盾也是导致水利事业单位内控管理力度下降的重要原因之一。由于目前在内部控制制度的设计与实施中，一般仅对内控各项管理办法和岗位职责进行了要求，然而对于岗位的变动、实施标准与考核登记情况并没有做出具体的管理规定。例如，从水利资源人才配置上来看，一个职位的调动需要经过单位研究、上报上级人事管理部门、上级水利主管部门党组研究批复。在人员调动上，一个职位的调动至少需要经历半年到一年的周期，周期长、流程僵化，制度本身缺乏生机和活力。因此，内部控制制度实施过程中由于无法同人事管理中的晋升、薪酬、评优、调岗等方面取得必要的关联，导致内部控制管理工作中的激励和约束力度大打折扣。

2.岗位执行能力偏弱

内部控制制度的建立旨在对水利事业单位的经济行为进行有效的监督和管理。虽然目前内部控制机制中大都实行了在制衡原则之下的不相容岗位分离的内部控制管理办法，然而，由于目前事业单位中的内部控制管理制度与办法还处在相对基础的建设和实验阶段，大部分水利事业单位的管理在单位制度之上，难以实现《行政事业单位内部控制规范（试行）》中提到的在岗位分离职责机制基础上的轮岗制度。轮岗制度的优势在于能够促进机关单位内部的管理和工作人员队伍的优化，并提高整体的工作效能，从而达到强化内控管理的目的。但是，大部分水利事业单位尚缺少实行轮岗制的管理环境，导致了内部控制实行起来由于受到岗位因素导致的管理僵化和力度下降的现状，成为了目前水利事业单位内部控制岗位管理上的弱项。

（三）内控评价监督管理作用有待加强

水利事业单位实行内部控制的时间相对较短，因此虽然管理制度中对于内部控制的监督管理的部门、岗位及岗位职责做出了明确的规定，但内部控制在评价和监督上依旧存在着很大的不足。这些不足集中表现在由于水利事业单位的内控监督评价工作主要落实在纪检监察部门中，由于内部审计工作和制度的相对薄弱，笔者所在单位纪检监察部门普遍面临着审计人员不足、专业程度不高和项目审计经验缺乏等一系列问题。这些问题严重影响了内部控制监督与评价的效率和成果，导致了水利事业单位内控监督机制比较弱势。

四、水利事业单位内控制度体系的完善

（一）加强内部控制管理制度的落实工作

加强内部控制管理制度的落实是应对当前事业单位内部控制环境较弱的主要手段之一。内控管理作为组织管理的重要手段之一，内部控制作为完善与革新管理制度的重要手段，要深入到水利事业单位的日常管理环节，融入到各级、各部门的管理过程中去，从而形成一个有效的内部控制机制和体系。同时内部控制理念作为一种管理文化，在工作落实的过程中能够为水利事业单位创造更好的人文环境。随着内部控制理念在事业单位各部门和各位员工中的渗透，内部控制程序和管理的执行将不再依靠一纸文书的管理制度，而是能够在水利事业单位的工作环境中形成一种良好的组织文化，把管理工作融入到日常的工作与管理中去，从而形成对水利事业单位各方面工作管理效力的提升。

（二）建立完善内部控制制度体系建设

随着水利事业单位经济活动和业务的开展，单位面临的各项风险也随之增大。其中决策管理风险、制度缺陷风险都会严重影响到水利事业单位的日常管理活动。随着公共财政体制改革不断深入，公共财政资金的使用和管理已成为社会各界关注的重点，尤其是出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等“三公经费”的预决算公开更是民众关注的焦点。因此，建立一套合理、完善和有效的内部控制体系来规范水利厅的日常经济活动，对合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果具有重要意义。在完善规章制度、梳理业务流程和评估经济活动风险的基础上，建立了“湖南省水利厅内部控制工作手册”，包括预算管理、支出管理、收入管理、政府采购管理、合同管理、资产管理、建设项目等七个方面的风险管控体系。

（三）建立健全内控激励与问责机制

1.实行工资绩效与内控机制相结合的模式

工资作为绩效考核的重要控制手段之一，将工资绩效同内部控制管理相结合可以加速内控制度在各部门和岗位上的落实，督促员工重视内控制度相关内容的学习和内控管理工作的参与程度。在目前水利事业单位的人事和内控管理机制的基础上采用内部控制同人力资源工资绩效挂钩的方法可以有效提高内控管理效率。水利事业单位的内部控制在制度上应走出财务管理的局限，逐步通过考虑各个岗位同内控管理实施的关系，并将岗位工作同内控效果通过奖惩机制和绩效制度结合起来，从而达到全面内控的目的。

2.认真组织年度考核工作

为了保障内控制度工作的落实以及对内控工作效果的监控，水利事业单位可以通过组织月度、季度或年度考核工作，对内控制度的落实情况进行考核与评价。在透明、公开原则的基础上，事业单位各部门可以通过组织考核和评价的专项小组，对内控管理人员的能力和贡献程度进行相应的考核，并将考核结果同其薪酬、奖惩与晋升挂钩，从而促进事业单位内部控制管理人员在内控工作中的积极性与创造力。

3.实行岗位问责制

为了保障内部控制的具体实施与落实，建立与内控制度相应岗位问责制度可以为内控的执行提供有力的保障。事业单位应在制定内部控制管理机制和岗位职责划分的基础上，对内控各岗位工作的职责制定必要的量化与考核标准。岗位问责制度可以降低水利事业单位经济活动中的风险，并增强其在风险应对与控制上的能力。一旦在经济活动的内控岗位上出现任何问题，都能够做到落实到岗位、落实到个人，根据问题出现的关键环节和关键点，进行岗位和个人的问责工作，从而确保内控制度的顺利执行。

（四）加强内部控制监督工作

1.加强内部控制的内部监督工作

有效的评价与监督机制是水利事业单位内控得以实施的有效保障。近年来，随着经济社会的发展，由于水利工作地区差异性很大，水资源匮乏等现象频发，围绕水利建设项目的问题也就愈加复杂。水利事业单位目前项目建设的重点集中在河道流域综合治理、农村饮水和水资源、水生态环境保护等方面。防汛抗旱、河道治理、灌溉开发和水资源流失等重点水利工程项目也正在进行中。因此，水利事业单位项目建设投资在不断增大，参与管理的水利事业单位的队伍也愈发庞大起来。在这种前提下，水利事业单位的内部控制与监督工作也显得尤为突出。在内控管理过程中，首先要实现事业单位内部监督工作的顺利进行。纪检监察部门通过成立内审机构可以实现对当前内部控制的有效评价和监督。通过制定相关的内控监督与管理制度，两个部门可以有效地实现工作人员的结构组成、岗位设置、岗位职责、相关权限、监督方法、监督范围和信息沟通、自我评价报告的撰写等多方面的监督工作。

2.加强内部控制的外部监督工作

除了内部监督控制之外，为了保障水利事业单位的内控制度的顺利实施，还需要引入必要的外部监督机制来保障内控制度的全面落实。对水利事业单位来讲，有效的外部监督部门主要包括纪委、财政、审计和监察等相关部门。这些外部监督部门可以对水利事业单位内控工作中的问题有针对性地提出必要的建议，并督促其进行整改，从而达到优化和完善水利事业单位的内部控制体系的目的，保障其内控制度的有效实施。

五、结语

随着社会经济的不断发展和国家在水利建设中投入资金的增加，水利事业单位内部涉及的经济项目的管理内容及金额也在逐步增大。因此建立和完善水利事业单位内控环境，落实内控岗位制度并加强监督和管理是当前优化水利事业单位内控体系的最佳选择。

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（作者单位：湖南省水利厅综合事业局）