乡镇领导干部民主意识的实证分析

梁军峰

〔摘要〕

乡镇党委书记作为农村社会的直接领导者，他们的民主意识直接影响着所辖地域基层民主发展的程度和质量。问卷调查结果显示，在目前阶段，民主仍未成为大多数基层领导干部的政治共识。无论是对民主体制的观念认可，还是对村民自治民主实践的满意度，在乡镇党委书记中都没有超过半数。民主有一个成长的过程，观念的进步、技术的改进、制度的完善和公民素质的提高，只有在实践中才能逐步完成。

〔关键词〕

基层民主；民主意识；乡镇党委书记

〔中图分类号〕D267.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0098-06

一、问题的提出

改革开放以来，我国基层民主发展成效显著，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治日益成为广大农民群众参与社会主义民主政治建设的重要渠道和实践形式。基层民主发展，根本的动力在于农村经济体制改革后基层群众要求变革社会治理方式的利益呼声和权利诉求，这一点可以从全国第一个村民委员会由农民自发选举产生中看出。①但是在中国当前的政治语境下，中国共产党的领导是政治发展的基本逻辑，全国范围的村民自治也是在党和政府的领导下全面推开的。乡镇党委书记作为农村社会的直接领导者，他们的民主意识直接影响着所辖地域基层民主发展的程度和质量。为了考察基层领导干部对民主理念和基层民主实践的理解和把握，2014年到2015年，我们利用河北省乡镇党委书记分期分批到省委党校进行轮训学习的机会，对他们进行了问卷调查，共收到有效问卷1216份。

二、问卷调查结果分析

1.对民主作用的认知

从专制走向民主是人类社会政治发展的基本规律，但在不同国家，由于经济发展阶段和历史文化传统的差异，对民主治理方式的接受程度有所不同。为了考察乡镇党委书记对民主体制及其作用的认知程度，我们设计了三个问题：

一是对民主体制和专制体制的比较认可度。请问下列说法哪个最符合您的看法？（1）无论怎样，民主体制总是比其他任何政治体制都要好；（2）在有些情况下，一个专制的政府比民主体制更好；（3）对我来说，不管民主体制还是专制体制，都一样；（4）不知道或说不清。从统计结果看（表1），认可民主体制只有49%，将不到半数，民主共识远未形成。

二是对民主制度现实功效的看法。下面有两种说法，您比较接受哪一种看法？（1）民主制度可以解决我们国家面临的各种问题；（2）民主制度不能解决我们国家面临的各种问题；（3）不知道或说不清。从统计结果看（表2），认为民主制度不能解决我们国家面临的各种问题的比例高达60.7%，说明在乡镇党委书记这一级，对推进民主政治建设的信心并不充足。

三是对民主建设和经济发展重要性的看法。如果您必须在民主和经济发展之间做一选择，您觉得哪个更重要？（1）经济发展更重要；（2）民主更重要；（3）同样重要；（4）不知道或说不清。从统计结果看（表3），认为经济发展更重要的占46.8%，远高于认为民主更重要的9.5%。值得重视或可说令人欣慰的是，有42.6%的乡镇党委书记认为民主建设和经济发展同样重要。

2.对村民自治现状的满意度

村民自治实施多年，成效很大，问题也不少，如普遍存在的贿选，家族对选举的操控，黑恶势力对基层政权的侵蚀，等等。在此复杂的情况下，作为基层民主建设的直接责任人，乡镇党委书记对村民自治的现状满意吗？从调查的统计结果（表4）看，仅有一半左右的乡镇党委书记对其所在乡镇的村民自治现状表示满意。

伴随着村民自治的发展，一直存在着一种质疑的观点，认为“农民文化素质低，不适合搞民主”。在基层领导干部中这种观点也很流行，但具体占多大的比例呢？从我们的问卷调查结果（表5）看，在乡镇党委书记中赞同这一观点的比例高达73.5%。

3.对基层人大代表选举的看法

社会主义民主的本质是人民当家做主，而人民当家做主的一个主要渠道就是选举人大代表。长期以来，我国的人大代表选举是建立在不鼓励竞争、强调协商和酝酿基础之上的，即所谓“确认型选举”或“安排型选举”。随着改革开放的深入和中国经济社会的发展，公民的权利意识开始觉醒，近年来在深圳、北京、湖北、四川等地进行的区县人大代表选举中，涌现了大批自主竞选的个案，掀起了一轮公民竞相问政的高潮。〔1〕这表明，现行文本制度中内在的民主精神和民主规则，正在被越来越多的选民珍视并自觉行使。在农村社会，最基层的人大代表选举可以进行自由竞争吗？从问卷调查的结果（表6）看，在乡镇党委书记中59.5%的人认为不可行，由此可见，大多数乡镇党委书记对人大代表自由竞选心存疑虑。

目前，我国人大代表多为兼职而非专职，并且大多是生产和工作第一线的人，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的精力和时间，由此产生了人大代表到会率低、到会发言率及发言水平低、参加视察、检察活动以及联系选民少的情况。为了充分发挥人大代表的作用，很多人主张要逐步实现人大代表的专职化。乡镇党委书记如何看待这一问题呢？从问卷调查的结果（表7）看，71%的乡镇党委书记认为不可行。

4.对扩大直接选举层次的看法

村民自治的民主实践具有很强的示范效应，老百姓自然会想，既然村干部可以选，乡镇干部为什么不能选？现实的基层民主发展回应了这一思想逻辑，自1998年四川省遂宁市步云乡在全国首次进行了村民直选乡长的尝试之后，很多地方都进行了由村民直接选举产生乡镇长①，或由全乡镇的党员公推直选乡党委书记或乡镇党委领导班子的试点工作②。2007年10月中组部副部长欧阳淞在回答香港记者提问时讲到，全国共有300多个乡镇开展了乡镇领导班子的直选试点。〔2〕另外，根据马得勇教授对媒体报道的统计整理，截至2013年，在中国31个省、市、自治区中只有9个未出现过公推直选的案例，这些省市有：甘肃、新疆、内蒙、浙江、北京、天津、西藏、福建、海南。〔3〕河北省的唐山市、沧州市、承德市也进行了公推直选乡镇党委书记试点工作。对此项推进基层民主发展的重大举措，乡镇党委书记这一群体持怎样的看法呢？问卷调查的统计结果（表8）显示，高达77.5%的乡镇党委书记认为公推直选不可以全面推广。

1987年4月16日邓小平同志在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时说：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县以上实行的是间接选举，县级和县以下的基层才是直接选举。”邓小平同志还讲：“搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。”〔4〕这也就是说，不是要拖到21世纪中叶才以激进方式突然实现普选，而是在此之前就要逐步实行普选制。从邓小平同志的讲话中我们还可以看出，他认为当时我国县以下就应该并且能够实行直接选举。③现在距邓小平讲话的时间已经过去了将近30年，直接选举到底可以在哪个层次上推开呢？从问卷调查的结果（表9）看，有将近一半（58.8%）的乡镇党委书记认为当前直接选举只能在村委会一级实行，看来我们距离邓小平同志所讲的“县级和县以下的基层才是直接选举”还有很大的差距，更不要说“普选”了。

三、总结与思考

对乡镇党委书记问卷调查结果，我们有以下几点思考：

1.在目前阶段，民主仍未成为大多数基层领导干部的政治共识。无论是对民主体制在观念的认可，还是对村民自治民主实践的满意度，在乡镇党委书记中都没有超过半数。特别是在扩大直接选举层次问题上，高达77.5%的乡镇党委书记认为公推直选乡镇领导不可以全面推广，这和普通村民的认知态度差距非常大。马得勇教授针对村民的一项问卷调查显示，在“公推直选乡镇领导是否应在本地推广”这一问题上，总体有62.4%的受访者认为“应该推广，并且现在就可以”。马得勇教授把种情况用时下流行的一句话形象地表述为：“群众已经过了河，但是领导们还在摸石头”。〔5〕

2.相当高比例（73.5%）的乡镇党委书记赞同“农民文化素质低，不适合搞民主”的观点，虽然在问卷中我们没有进一步追问农民文化素质低影响民主的具体表现，但在同部分乡镇党委书记的座谈中很多人认为，村民选举中出现的大量的贿选、家族势力操控选举等事实表明，村民的民主素质不够高，不珍惜自己的民主权利，往往不是出于公心而投票。我们认为，说农民素质太低，搞不了选举是对农民群体的一种习惯性的偏见。首先，蔡定剑教授2001年的调查研究已经表明：“公民素质太低，搞不了民主选举”是站不住脚的理论。①其次，如果承认“农民文化素质低，不适合搞民主”，那我们就面临这样一个逻辑困境：是不是农民文化素质提高了，就可以搞民主了，可是因借口农民文化素质低一直不让他们进行民主实践，农民的民主素质又如何提高？民主意识和民主习惯会突然有一天从天上掉下来吗？古人云：“以礼义治者积礼义，以刑罚治者积刑罚。”在专制统治下只能产生顺民或暴民，不可能有现代意义的公民。因此，公民素质不高决不是拒绝民主的理由，恰好是要实行民主的理由，因为民主意识的形成、民主能力的提高必须在民主的实践中养成。列宁曾经说过：“难道除了通过实践，除了立刻开始实行真正的人民自治，还有其他训练人民自己管理自己，避免犯错误的方法吗？”〔6〕至于村民选举中出现的问题，只能说明基层民主的制度设计还不完善，不能成为农民素质低的理由，更不能成为否定民主的借口。譬如贿选现象的存在，说明村民自治的“四个民主”发展并不均衡，民主监督这一环节还不够硬。如果权力监督有力，能够有效地防止权力滥用，当选者不能非法得利，恐怕就不会有人出巨资贿选了。

①2001年北京大学人民代表大会与议会研究中心组织了一项研究课题，由蔡定剑教授主持，在全国约20个地区发放了2500份问卷，围绕选举设计了56个问题，从受教育程度、经济收人、职业、政治身份、城市与农村，经济发展不同地区、搞过与没有搞过民主选举的地方等八个方面进行了交叉比较分析，调查研究证明：“公民素质太低，搞不了民主选举”是站不脚的理论！详细内容见蔡定剑.公民素质与选举改革调查〔J〕.战略与管理，2003，（2）.

3.在乡镇党委书记中，反对基层人大代表竞选、反对扩大直接选举层次的比例相当高，对其中的理由和原因我们在问卷中并没有进一步追问。在此我们以“小人”之心度“君子”之腹，是不是存在一种既得权力阶层的思维方式在作怪，为了自己的权力和利益，反对民主和法治的发展，因为民主意味着人民群众的投票选择，法治必然是对权力的约束和控制。老一辈无产阶级革命家谢觉哉同志曾亲自参与抗日战争时期中国共产党领导下的陕甘宁边区民主政权的建设，总结历史经验，谢老多次讲过，我们有些领导干部，在反动派统治下，领导人民革命，去争取民主和自由，当时他们表现得非常出色，不愧为人民的英雄。但是，一旦推翻地主资产阶级，自己掌握政权之后，视人民用鲜血和生命换来的民主和自由为私有物，吝啬民主，不给人民民主。在这种观念的支配下，他们把自己当成人民的主人，民主的主宰者，而把人民群众看成自己的奴仆和施舍的对象。这种干部，如不认识错误的严重性，痛下决心，认真彻底地改正，就有可能在不民主的环境下，由人民的好干部，变为新恶霸而被人民所唾弃。〔7〕谢老的这段话可谓是远见卓识，对我们今天的领导干部仍有极好的警示作用。套用一句曾经非常流行的话，在民主问题上，“严重的问题是教育干部”。

4.对中国的基层民主建设，我们仍持相对乐观的态度。尽管说民主仍未成为大多数基层领导干部的政治共识，但从另一个角度看，毕竟在乡镇党委书记中有将近一半的人认可民主体制，而且有42.6%的乡镇党委书记认为民主建设和经济发展同样重要，这在中国这样一个有着几千年封建社会历史、民主和法治传统缺失、基层民主实践才搞了30多年的国家，已经是弥足可贵。作为一个典型的后发国家，中国政治民主化过程很可能沿循“初级民主制度—民主观念提升—高级民主制度”的后发民主化模式演进，即首先架构起基本的民主制度，尔后通过各种途径和方式的民主实践使人们的观念逐渐“民主化”，以使其最终适合并支撑民主政治体系，进而在此基础上使新的民主政治体系得到进一步的巩固和完善。民主有一个成长的过程，观念的进步、技术的改进、制度的完善和公民素质的提高，只有在实践中才能逐步完成。

最后，需要说明的是，本文研究所依据的问卷调查，受条件限制采取了便利抽样方法，只对河北省的乡镇党委书记进行了抽样调查，因此问卷调查的结果很难说在全国范围内具有代表性，只能算是管中窥豹吧。

〔参考文献〕

〔1〕 曹健，全天赐.2003年深圳、北京人大代表竞选的行为主义分析〔A〕.当代中国政治研究报告IV〔C〕 ，北京：社会科学文献出版社，2005.336-337.

〔2〕 全国 300 个乡镇开展了领导班子直选试点〔EB/OL〕.中国共产党新闻网 （ http： / /cpc. people. com. cn/GB/104019 /104109 /6392100. html）.

〔3〕 马得勇.中国乡镇治理创新——10省市24乡镇的比较研究〔M〕 .南开大学出版社，2014.62.

〔4〕 邓小平文选：第3卷 〔M〕.人民出版社，1993，220.

〔5〕 马得勇.选举试验与民主观念的扩散——对乡镇直选政治效应的比较分析〔J〕.天津行政学院学报，2014，（5）.

〔6〕 列宁选集：第3卷 〔M〕.人民出版社，1995.306.

〔7〕 杨善华，木可.边区民主政治建设与净化执法环境〔J〕.西北政法学院学报，1998，（1）.

【责任编辑：朱凤霞】