甘肃省山洪灾害防治非工程措施运行管理浅析

李德国，姜付仁（.甘肃省抗旱防汛指挥部办公室，730000，兰州；.中国水利水电科学研究院，00038，北京）

甘肃省山洪灾害防治非工程措施运行管理浅析

李德国1，姜付仁2
（1.甘肃省抗旱防汛指挥部办公室，730000，兰州；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京）

甘肃省山洪灾害防治非工程措施建成对全省的防洪减灾发挥了重要作用。通过多年建设，全省建立了山洪灾害防御运行机制和管理体制，建立健全了规章制度，建立了台账，多措并举提高设施设备运行良好率，初步建成专群结合的非工程综合防御体系。同时也存在运行管理机制不完善、运行管理费用难以足额到位、专业技术人员缺乏等问题。提出了确保山洪灾害预警预报系统良好稳定运行的建议。

山洪灾害防治；非工程措施；运行管理；甘肃

甘肃省地处黄土高原、内蒙古高原和青藏高原三大高原交会地带，地形复杂多样，以山地和高原为主，是我国山洪灾害受灾最重、发生最为频繁的省份之一。防治山洪灾害，减轻山洪灾害对经济社会发展的影响，一直是国家和甘肃省各级政府的工作重点。根据国家防总和甘肃省政府的部署，截至2015年年底，83个县（市、区）基本建成覆盖全省山区的山洪灾害监测预警系统及群测群防体系，监测及时，预警到位，山区群众防灾避险意识明显增强，在山区防汛及山洪灾害防治工作中成效显著。甘肃省山洪灾害防治非工程措施体系的建成，使山洪灾害防御由被动变为主动，防洪减灾水平上了一个新台阶。山洪灾害防治非工程措施监测预警平台成了保护全省山区群众生命财产的 “千里眼”，其社会经济效益十分显著。

一、甘肃省山洪灾害防治非工程措施建设情况

1.建立了运行顺畅的山洪灾害防御运行机制

甘肃省水利厅高度重视山洪灾害防治非工程措施建设，明确了“严格招标程序、严肃评标纪律、加强信息交流、切实优中选优、加强建设管理、确保运行安全、落实管护责任、长久发挥效益”八项标准，精心组织实施。省、市（州）、县（市、区）三级形成合力，多措并举，全面推进项目建设。截至2015年年底，甘肃省初步建成83个县（市、区）级监测预警平台，涉及179个乡镇5 929个村1 526万人，基本覆盖 2 511个小流域 12.84万km2山洪灾害防治区，初步形成了“纵向到底、横向到边、自上而下、自下而上”的省、市、县、乡、村、组六级监测预警信息反馈机制，保障处于山洪灾害发生区域的群众及时获取预警信息。在山洪灾害预警防范工作中，实行县级领导包乡、乡镇干部包村，充分发挥群测群防体系作用。

2.建立了责任明确、分工合理的管理体制

为进一步加强山洪灾害监测预警工作，甘肃省14个市（州）的83个县（市、区）基本建成了分级管理、分级负责的管理体制，并明确了各级管理机构的职责。截至2015年年底，建立了37个专设机构、46个管理机构，共有运行管理人员275人，平均每个县（市、区）有运行管理人员3人。如天祝县水务局成立了山洪灾害监测预警中心，各乡镇政府也相应成立了山洪灾害防治县级非工程措施项目建设领导小组，各山洪灾害防治区内村组指定专门监测预警信息员，形成了县、乡、村三级山洪灾害防御组织机构。天祝县自动雨量站、自动预警广播站由所属乡镇负责管理，辖区水管单位负责业务技术指导，乡镇主要领导对站点运行维护负总责；辖区内的站点管护责任明确落实到乡镇管理干部和村组具体管护人，乡镇管理干部负责监督，村组管护人对站点进行日常维护。简易雨量站由所属乡镇负责管理，乡镇主要领导对站点运行维护负总责，指定村组负责人，并将站点运行维护管理责任落实到各村组预警信息员，定期查看设备运行情况。

3.建立健全了覆盖全面的各项规章制度

为使山洪灾害防治非工程措施充分发挥作用，甘肃省、市（州）、县（市、区）各级管理机构都建立了操作性强的规章制度。如临泽县编制印发了 《临泽县山洪灾害防治县级非工程措施项目设备运行管理制度》《临泽县防汛预警预报工作制度》《临泽县自动雨量站、自动水位站、简易雨量站运行管理及维护规程》等管理制度，各项制度中进一步明确了设备巡查时间、次数，设备日常的运行维护操作方法及规范要求，为设备的正常运行奠定了坚实的基础。为做到有计划、有准备地防御山洪灾害，临泽县编制完善了1个县级、6个乡镇级、53个村级山洪灾害防御预案。

4.多措并举提高设施设备运行良好率

为加强山洪灾害防治非工程措施的日常管理，甘肃省及各市（州）、各县（市、区）采取建立台账、通告社会等多种措施，激发和强化了干部群众保护、管护设施设备的责任心和使命感，有效提高了设施设备良好及正常运行率。如康乐县以县人民政府通告的形式发布《关于加强对山洪灾害非工程措施项目设备管护的通告》，明确设施设备属国家财产，由县、乡（镇）级政府负责，任何单位和个人不得侵占和破坏。

为全面掌握全省山洪灾害防治非工程措施运行状况，甘肃省防办下发了《关于开展山洪灾害防治非工程措施信息统计的函》。从上报情况看，全省共建成山洪灾害防治非工程措施设施设备30 180台（套），总体运行良好。

5.初步建成专群结合的非工程综合防御体系

甘肃省各级政府和防汛部门高度重视山洪灾害防御工作，不断创新建设管理模式、探索新的防御方式和方法，基本实现了监测到位、预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效，全面提高了山洪灾害综合防御能力。

（1）高标准化建设山洪灾害监测网络

在山洪灾害防治区，新建了自动雨量站4 349个、自动水位站242个、图像视频站421个、县级监测预警平台83个，完善了山洪灾害防治非工程措施设施设备，有效增加了山洪灾害防治区站网密度，基本解决了甘肃省山洪灾害防御缺乏监测手段和设施的突出问题。

（2）统一建设市、县级监测预警平台

同步统一建设了14个市（州）和83个县（市、区）的两级山洪灾害监测预警平台，在完善省、市、县（区）各级信息管理和共享系统建设的基础上，实现了雨水情等基础信息及时入库、汇集，共享水文监测站点和部分气象监测站点信息，实现了自动监测、实时监视、动态分析、统计查询、在线预警等功能，有效提高了县级防汛部门对暴雨山洪的监测预警水平。

（3）持续化建设群测群防体系

通过多年山洪灾害县级非工程措施项目建设，已安装简易手摇报警器5 532个、铜锣5 918面、简易雨量站12 067个、简易水位报警器1 775个、无线预警广播11 326个，结合传统的电话、传真等措施和方法，初步形成了快捷、准确的监测、预警系统。积极开展编制或修订完善乡（镇）、村（组）山洪灾害防御预案1 079件和5 929件，落实了县（区）、乡（镇）、村、组、户五级山洪灾害防御责任。

二、存在的主要问题和不足

1.运行管理机制有待完善

山洪灾害防治非工程措施项目数量多、分布广、技术含量高，操作、检修和维护需要专业知识较强的人员，不但要能够判断硬件设备的故障，还需要懂得网络通信和软件知识，因此需要配备专业运行管理维护人员。受行政和事业编制的制约，部分县（市、区）防办存在人员少、技术力量薄弱、机构设置不到位、人员队伍不稳定等突出问题，不仅影响日常工作的正常开展，也影响工作人员的积极性和主动性，难以保证项目的正常运行和满足日常操作、检修、维护的需要。

2.运行管理费用难以足额到位

甘肃省水利厅和财政厅制定了各级山洪灾害防治非工程措施运行维护费用测算标准，但因各地财政困难、税收状况不同，运行管理费用落实情况参差不齐，很难足额到位。部分县（市、区）还未将运行维护经费列入本级年度财政预算，难以保障系统运行维护管理的实际需要。

3.运行管理难度大

甘肃不少地区山大沟深，监测预警设施分布零散，点多面广，设备运行管理维护难度大。在设施设备出现故障和每年汛前汛后对各类站点进行全面检修维护时，由于缺乏必要的交通工具，使应急除险和检修维护工作十分困难，造成监测、预警和信息共享系统保障率大打折扣，存在监测预警信息系统不能稳定良好运行的潜在隐患。

4.专业技术人员缺乏造成站点检修维护困难

山洪灾害监测预警系统信息管理和共享系统技术含量高，监测设施设备对精度、系统维护技术的要求都很高，需要专业技术人员精心维护才能正常稳定运行。随着监测预警系统建设完成并投入运行，市级和县级平台的日常运行和维护管理至少需要2～3名专职技术维护人员，分布零散的监测站点也更需要相当数量的专业人员进行定期维护和检测。但目前市县防办水利信息化专业人才短缺，系统运行及后期维护升级存在困难，一定程度上影响了工作的有序开展。

5.自动监测站点存在误报漏报现象

自动监测站点设备是高灵敏度的电子产品，其功能元件易受温度、杂物、风力、供电、环境、不当操作等因素影响发生误报漏报现象。甘肃省河西部分县市所配规格为0.1 mm的雨量报警器灵敏度高，因风力吹动或沙土堵塞容易出现误报漏报。南部地区部分县区地形复杂，植被茂密，监测及传输设备易受太阳能电池板采光、电力储备等因素影响，发生滞后、误报或产生奇异值现象，不仅增加了值班人员询问落实的工作量，也同时影响了监测、预警信息的正常采集、传输、决策、发布、反馈和落实。

6.软件更新难度大、费用高

山洪灾害监测预警平台需要专用的软件才能充分发挥建设作用。由于各市（州）、县（市、区）监测系统、预警系统及县级监测预警平台建设的时间不同，采用了不同时期不同厂家的设备设施、不同时期不同软件公司开发的实用软件、不同时期不同的承建单位实施建设，致使系统和平台的设备设施及软件系统存在不同系统间兼容难度大等问题。同一系统因涉及施工承建单位多，检修维护管理职责难界定，责任不够明晰，出现故障后不能及时进行检修和维护。部分设备设施因更新换代、产品下线、配件断货或存在技术价格保护等问题，致使检修、维护困难，费用居高不下。

三、几点建议

山洪灾害防治是政府主导的公益性事业，为充分利用国家和各级政府投资建设的山洪灾害防治非工程措施设施设备，需要各级政府加大支持力度，确保山洪灾害监测预警系统良好稳定运行，发挥最大效益。主要建议如下：

1.进一步明确各级政府责任

以甘肃省加强山洪灾害防治非工程措施运行管理的基本要求为基础，进一步强化防汛属地管理行政首长负责制为主导的责任制，切实加大政府的统筹和协调作用；落实各级政府各部门的责任，加强防汛、气象、水文、国土、民政等各部门协作，建立健全运行管理和会商管理机制，明确责任追究和年度总结考核，政府各部门各负其责、各司其职、各记其功，全力服务于山洪灾害防御工作。

2.进一步明确各级管理机构的职责和保障措施

借鉴兄弟省份的做法及经验，按照分类管理、分级负责的原则，明确气象部门负责强降雨、强对流天气的预报、会商、发布和实时降雨跟踪、反馈。县级防汛部门负责预警信息的发布、反馈和落实。广电部门负责广播、电视预警信息的发布和山洪预警广播的管理维护。水文及气象部门负责雨水情监测站点监测信息的传输、共享和运行维护。地方财政部门负责落实相应经费，并列入各级财政年度预算，确保山洪灾害防治协作部门联动，同轴共转，高效、有序开展工作。

3.规范运行操作

根据山洪灾害监测预警系统各种设施设备的运行管理状况，应进一步加强《山洪灾害监测预警系统操作规程》、各种设施设备操作使用手册的完善、使用和人员培训，在确保运行操作人员配备齐全、队伍相对稳定的前提下，切实规范运行操作及维护人员操作流程和操作步骤，以确保各种设施设备安全正常运行，充分发挥作用。

4.核定各级年度运行维护经费

根据《山洪灾害防治非工程措施系统运行维护经费测算办法》制定的《甘肃省山洪灾害防治非工程措施运行维护经费定额标准》核定各级年度运行维护经费，并列入本级财政预算予以落实，为各级山洪灾害防治非工程措施监测预警系统正常、稳定运行提供经费保障。

[1]甘肃省抗旱防汛指挥部办公室,北京中水科工程总公司.甘肃省山洪灾害防治项目实施方案 （2013—2015年）[R].2013.

[2]《中国气象灾害大典》编委会.中国气象灾害大典甘肃卷[M].北京：气象出版社，2005.

[3]国家防办，财政部农业司.关于印发山洪灾害防治非工程措施运行维护指南的通知[R].2015.

[4]水利部.全国山洪灾害防治县级非工程措施项目（2010—2013年）建设管理工作总结报告[J].中国水利，2014（18）.

[5]何秉顺，严建华，凌永玉.山洪地质灾害人防与技防互补互备的预警模式[J].中国水利，2016（21）.

责任编辑 张金慧

Operation and management of non-structural measures for mountain flood disaster prevention in Gansu Province

//Li Deguo,Jiang Furen

Non-structural measures have played a critical role for mountain flood control and disaster reduction in Gansu Province.A comprehensive prevention mechanism have been built that combines the efforts of professional teams with local people for disaster reduction,including specified rules and regulations as well as establishment of data for maintenance of facilities.Concerning to the issues such as lacking of funds for operation and maintenance and technical staff,measures are proposed for ensuring a sound operation of early-warning system.

mountain flood prevention;non-structural measures;operation and management;Gansu

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：1000-1123（2017）03-0030-03

2017-01-04

李德国，抗旱防汛督察主任。