简评新旧版“收费公路PPP操作指南”

文/北京清控伟仕咨询有限公司 马建强 孙丕伟

2015年底，交通运输部办公厅印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审〔2015〕192号,以下简称“《指南（试行）》”），经过近两年的实施及完善，《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）（以下简称“《指南》”）正式发布，为收费公路领域PPP模式的应用做出了进一步的指导和规范。

新版《指南》的亮点

操作流程更加完善

《指南》明确了收费公路PPP项目从识别、准备、社会资本方选择、项目执行、运营、移交全流程的操作要求，提出PPP项目应先进行项目审批（核准），再进行社会资本招标/采购，修改了《指南（试行）》“社会资本确定以后再进行项目审批（核准）”的规定，对《指南（试行）》发布后各界争议最大的问题进行了回应。

不允许对投标资质做出限制

《指南》规定，“项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标，不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件”。在以往的基础设施建设PPP项目中，由于项目建设投资较大，实施机构往往在招标阶段，对投标人的资质做出要求，要求社会资本方具有设计或施工资质，由此导致的后果是——绝大多数社会资本方都希望通过投标实现“二次招标豁免”，直接取得PPP的施工总承包，进而导致PPP项目运营环节薄弱；不具备设计、施工资质的企业，特别是运营能力强的民营资本，则失去了参与项目投标的机会。

根据《指南》，允许不具有设计或施工资质的社会资本方联合具有资质的主体共同投标，或者允许其中标后，对设计、施工再进行招标，这样有利于提高PPP项目对民营资本、金融机构及其他不具有设计、施工资质主体的吸引力，强化PPP项目的运营环节，提高项目全生命周期的效率。

明确了项目审批要求

《指南》规定：政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理，以政府方是否投入资本金为标准明确了PPP项目批准的要求，对于其他类型PPP项目审批要求的确定也具有参考意义。另外需要考虑，在目前的PPP项目中，绝大多数项目公司均由中标社会资本和政府方出资代表合资设立，政府方出资代表的出资应视为是政府方资本金注入。

突出了项目的财政预算管理和项目支持政策

《指南》在项目建设环节之前，单独列出一节，重点对项目的财政预算管理作出了规定，同时在全文多处提及了车辆购置税等支持政策，即体现了对PPP项目加强政府隐性债务风险控制、规范PPP项目融资管理的要求，又以适当的方式对合法实施的PPP项目给予政策性资金支持，将会提高PPP项目对投资人的吸引力。

新旧版对比与简评

以下对《指南（试行）》和《指南》进行了逐条对比和评述（为避免重复，两份文件中完全一致的条款没有进行列举）：

第一条 ／对比及简评／

《指南（试行）》

第一条 为推动收费公路领域开展政府和社会资本合作 (Public—Private Partnership，简称PPP)，规范收费公路PPP模式的操作流程，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行令第25号）、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）等规定，编制本指南。

《指南》

第一条 为推动收费公路领域开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP），规范收费公路PPP模式的操作流程，根据《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发﹝2016﹞18号）、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》（国办发〔2015〕42号）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行令2015年第25号）、《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）、《国家发展改革委关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》（发改投资〔2016〕2231号）、《财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本使用模式的实施意见》（财建〔2015〕111号）等规定，编制本指南。

简评：《指南（试行）》于2015年年底颁布，之后国务院、各有关部委相继又颁布了一系列关于PPP的政策文件，《指南》新增加了近两年出台的重要PPP政策文件，并在后文中吸收了这些文件的要求。

第三条 ／对比及简评／

《指南（试行）》

第三条 本指南适用于规范新建收费公路领域开展的政府和社会资本合作项目（以下筒称“收费公路PPP项目”）的识别、准备、社会资本选择、执行和移交等活动。

《指南》

第三条 本指南适用于规范新建、改扩建收费公路领域开展的政府和社会资本合作项目（以下简称收费公路PPP项目）的识别、准备、社会资本方选择、执行和移交等活动。

简评：《指南》在《指南（试行）》版的基础上，增加了基于存量道路项目上的改扩建类型项目，符合《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）对“更好运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环”的要求，在财承问题凸显之后，存量项目将是未来发展的趋势之一。

第五条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第五条 开展收费公路PPP项目应当遵循诚实信用、收益共享、风险分担、物有所值、公共利益最大化、公开、公平、公正等原则。

《指南》

第五条 收费公路PPP项目的实施应当遵循风险分担、收益共享、物有所值、公共利益最大化等原则，各方应当按照公平、公正、公开和诚实信用的原则参与。

简评：《指南》把风险分担放在了原则的第一位，强调了PPP项目中风险分担的重要性。

去掉了《指南（试行）》版中的“诚实信用”原则，但这并不意味着“诚实信用”不再适用，“诚实信用”原则是市场经济活动的一项基本道德准则，是一种具有道德内涵的法律规范，具有普遍意义。

第六条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第六条 各级交通运输部门应根据发展规划在项目前期研究论证阶段，根据项目的特点及PPP模式的有关要求，初步判断项目是否适合引入社会资本，确定采取PPP模式的潜在项目，建立收费公路PPP项目库。

《指南》

第六条 各级交通运输主管部门应根据公路交通发展规划在项目前期研究论证阶段，根据项目的特点及PPP模式的有关要求，判断项目是否适合引入社会资本方，将确定采取PPP模式的潜在项目，纳入PPP项目库。

需要使用各类政府投资资金的收费公路PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。

简评：《指南》明确了发展规划为公路交通发展规划。“纳入PPP项目库”“纳入三年滚动政府投资计划”要求在识别阶段完成，并和发改部门的审批体系进行了衔接。

第七条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第七条 收费公路PPP项目可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

各级交通运输部门应配合财政部门对拟纳入收费公路PPP 项目库的潜在项目进行评估筛选，并根据公路交通发展规划提出年度和中期收费公路PPP项目开发建议。

社会资本可通过提交项目建议书的方式向交通运输部门或财政部门直接推荐潜在项目。

《指南》

第七条 收费公路PPP项目可由政府或社会资本方发起，以政府发起为主。

各级交通运输主管部门应配合财政、发展改革部门对纳入收费公路PPP项目库的潜在项目进行评估筛选，并根据公路交通发展规划提出收费公路PPP项目开发建议。

社会资本方可通过提交项目建议书的方式向交通运输主管部门或财政、发展改革等部门直接推荐潜在项目。

简评：《指南》规定的行政管理部门增加了发展改革部门。

第八条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第八条 收费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报的，且政府对项目依法给予支持政策仍不能完全覆盖成本、实现合理回报的，可考虑给予合理的财政支持。对符合公路交通发展规划和《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》（财建〔2014〕654号）要求的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。

《指南》

第八条 收费不足以满足社会资本方或项目公司成本回收和合理回报的，且政府对项目依法给予支持政策仍不能完全覆盖成本、实现合理回报的，可考虑给予合理的财政支持。对符合公路交通发展规划和车辆购置税支持政策的项目，可按照交通运输重点项目资金申请和审核规定，申请车辆购置税资金支持。

可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对收费公路PPP项目给予支持，其中建设期投资补助、运营补贴和贷款贴息等作为可行性缺口补助，不作为项目资本金。政府采用资本金注入方式支持收费公路PPP项目的，应明确政府出资人代表。政府指定的出资人代表按照本指南第二十六条第三款中所述的方式与社会资本方共同设立项目公司。

简评：《指南》明确了建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息和资本金注入的区别，为后文审批方式的不同做了铺垫。如拟采用资本金注入方式，《指南》规定要成立项目公司。

第九条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第九条 对于已经确定的潜在项目，交通运输部门或有关单位可以接受政府授权作为项目实施机构，负责项目识别和准畚、社会资本选择、执行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

《指南》

第九条 经过本级人民政府授权，各级交通运输主管部门可作为项目实施机构或者指定有关单位作为项目实施机构，负责项目识别和准备、社会资本方选择、执行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

简评：对于实施机构的确定，原则上应由交通运输主管部门担任，如果经市政府授权，也可指定其他单位承担。如其他单位担任实施机构的，《指南》对授权的表述似乎不太清晰（是由政府授权还是交通运输主管部门授权），一般应由本级人民政府授权。

第十一条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第十一条 对于确定采用PPP模式的项目，在开展项目前期各项工作的同时，项目实施机构组织编制PPP实施方案。

实施方案主要内容包括：项目基本情况、项目产出说明、项目采用PPP模式的可行性分析、项目运作方式、项目投融资结构、项目回报机制、风险分配方案、特许经营协议框架草案及特许经营期限、社会投资者应当具备的条件及选择方式、政府承诺及配套安排、应当明确的其他事项等。

实施方案可委托第三方进行编制，承担编制任务的第三方应避免与潜在的社会资本存在利益关联关系。

对于申请车辆购置税资金的项目，还应当在实施方案中提出资金申请理由及支持额度。

《指南》

第十一条 对于确定采用PPP模式的项目，在开展项目前期各项工作的同时，项目实施机构组织编制PPP项目实施方案。

实施方案主要内容包括：项目基本情况、项目运作方式、交易结构（包括投融资结构、财务测算和回报机制等）、建设运营和移交方案、风险分配方案、绩效评价、合同体系和主要内容、社会资本方应当具备的条件及选择方式、保障和监管措施以及应当明确的其他事项等。

在实施方案编制过程中，各级交通运输主管部门应积极依托本级人民政府建立的PPP项目部门联动协调机制，统筹考虑开展PPP项目政府可赋予的政策措施，包括征地拆迁、项目沿线土地开发使用、建设期投资补助或者运营补贴等，并在实施方案和社会资本方选择招标文件中予以明示。

对于申请车辆购置税资金的项目，还应当在实施方案中提出资金申请理由、支持额度和政府支持方式，有关政府支持方式参见本指南第八条。

实施方案可委托第三方进行编制，承担编制任务的第三方应尽量避免与潜在社会资本方存在关联关系，如存在关联关系，不得利用其关联关系损害社会资本方选择的公正性。

简评：《指南》中项目实施方案规定的内容有增有减，突出了建设运营和移交方案、绩效评价、保障和监管措施，去掉了特许经营的提法。

《指南》明确了方案编制过程中应依托PPP项目部门联动协调机制。

对于PPP项目可适用的政策，《指南》提到了项目沿线土地开发使用，与目前PPP模式的引导政策一脉相承，但考虑到目前土地管理的规定并未出现实质性突破，目前，直接通过沿线土地开发收益反哺PPP项目成本仍然存在法律障碍。

对于《实施方案》编制单位和社会资本方存在关联关系的问题，《指南》略有放松，这样有利于提高项目的竞争性，但应符合《中华人民共和国招标投标法》的规定。

第十二条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第十二条 实施方案编制完成后，实施机构应组织有关专家对实施方案进行评审，并根据评审意见对方案进行修改完善。

《指南》

第十二条 项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目可行性研究报告（含相关附件，下同）或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。

政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理。

对于需要交通运输部进行行业审查的项目，同步逐级向交通运输部报送可行性研究报告或项目申请报告等相关材料，并在上报文件中提出政府支持方式。

交通运输部按程序出具行业审查（核准）意见，对于符合国家公路发展规划、国家投资政策和车辆购置税资金安排规定的项目，将同时明确车辆购置税资金的安排上限和支持方式。

简评：《指南》对实施方案编制完成后的事项和程序，进行了更详细的约定，明确了实施方案和项目批准的关系，减少了操作上的模糊性。

《指南》对适用核准制或审批制的条件进行了明确。

根据交通运输部《关于进一步做好部分交通项目前期工作的通知》：“对政府投资的国家高速公路改扩建项目、纳入“十三五”交通规划且车购税资金按总投资相应比例进行补助的国省道项目，部将根据各省提出的申请，抓紧出具行业审查意见”，《指南》据此补充了行业审查的内容。

第十三条、第十四条、第十五条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第十三条 实施方案评审通过后，项目实施机构应将修改后的实施方案连同其它项目材料一并提交本级财政部门，并配合本级财政部门做好物有所值评价，对需要财政投入的项目还要做好财政承受能力论证工作。

第十四条 拟申请车辆购置税资金支持的收费公路PPP项目，省级交通运输部门应向交通运输部提交项目资金申请函、通过专家预审查的工程可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等相关材料。

其他收费公路PPP项目按照项目管理权限上报有关部门。

第十五条 交通运输部收到省级交通运输部门上报的材料并确认符合条件后，对材料进行审查。通过审查的，交通运输部出具资金安排意向函，明确资金支持的方式和支持的规模上限。

《指南》

第十三条 项目审批（核准）后，项目实施机构根据项目审批或核准意见对项目实施方案进行完善。

各级交通运输主管部门或项目实施机构应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定项目实施方案的重要依据。

第十四条 项目实施机构可组织相关专家对项目实施方案进行评审。实施方案评审通过后，项目实施机构可委托专家或第三方编制项目物有所值评价报告。

项目实施机构应积极配合本级财政部门对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。

第十五条 经审核通过物有所值评价的项目，由交通运输主管部门协调本级财政部门，依据项目实施方案和物有所值评价报告，组织编制财政承受能力论证报告，并出具财政承受能力论证报告审核意见。财政承受能力论证审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。

简评：《指南》进一步细化了项目可研批复、初设研究、实施方案评审、物有所值评价和财政可承受能力论证的过程。相较于《指南（试行）》，在项目可研批复环节进行了强化。

《指南》规定对“两评报告”未通过的项目，可调整实施方案重新提请审核，体现了灵活处理的思路。

第十六条、第十七条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第十六条 通过审查的项目，由项目实施机构按照相关规定选择社会资本。

第十七条 项目实施机构应将上级或本级政府相关部门明确的投资或补助规模等支持政策作为选择社会资本的基本条件对外公开发布。

《指南》

第十六条 项目实施机构向本级人民政府上报项目实施方案申请联合评审。通过实施方案联合评审并经本级人民政府批准后，由项目实施机构按照相关规定组织开展社会资本方选择工作。

第十七条 项目实施机构应将上级或本级人民政府相关部门明确的支持政策作为选择社会资本方的基本条件对外公开发布。

简评：在第十六条中，《指南（试行）》并未提到实施方案要经联合评审，《指南》明确了这一要求，也符合目前各地PPP项目的实践。

在第十七条中，《指南》中的“支持政策”比《指南（试行）》中的“投资或补助规模”范围更广。

第二十条、第二十一条、第二十二条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第二十条 项目实施机构应当根据项目的特点和需要，编制资格预审文件或者招标文件。招标文件中各项承诺和保障等相关交易条件不得超出已批准的实施方案规定的范围。

第二十一条 收费公路PPP项目社会资本招标的评标办法可以采用综合评估法、最低投标价法、最短收费期限法或者法律法规允许的其他评标办法。

采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对收费期限（或者投标报价）、管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候采用最低投标价法的，应当在投标人实质性响应招标文件的前提下，根据投标报价（需要政府给予的财政补贴额度或者社会资本承诺的合理投资回报率等）由低到高推荐中标候选人。

采用最短收费期限法的，应当在投标人实质性响应招标文件的前提下，推荐经评审的收费期限最短的投标人为中标候选人。收费公路项目特许经菅期限最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的项目可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定特许经营期限。

第二十二条 公开招标意向社会资本少于三家的，项目实施机构应当分析具体原因并采取相应措施后，重新发布招标公告。

重新招标后意向社会资本为两家的，经本级人民政府批准后可以采用竞争性谈判等方式选择社会资本；意向社会资本只有一家的，经本级人民政府批准后可以采用单一来源采购方式选择社会资本。

《指南》

第二十条 项目实施机构应当根据项目的特点和需要，依据批准的实施方案编制招标文件和PPP合同草案。招标文件和PPP合同草案中各项承诺和保障等相关交易条件不得超出已批准的实施方案规定的范围。

第二十一条 项目实施机构应当根据收费公路PPP项目的特点和需要，对潜在社会资本方的财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目建设管理经验和项目运营管理经验等资格条件作出要求，但不得以不合理的条件限制或者排斥潜在社会资本方，不得对不同所有制形式的潜在社会方实行歧视性待遇。

项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标，不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。对于具备设计或施工资格能力的社会资本方，或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方，按照《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定，中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方，应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标。

第二十二条 收费公路PPP项目社会资本方招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。

采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候选人。

根据收费公路PPP项目的运作模式和特点，社会资本方招标的竞价因素可设置为项目合作期限、需要政府给予的财政补贴额度、社会资本方提出的合理投资回报率、通行费收入最低需求等一项或者多项因素。

简评：《指南》第二十条中去掉了“编制资格预审文件”，并不意味着在项目招标/采购过程中不再需要编制资格预审文件，《指南》第二十一条规定了对社会资本方的资质要求，在实际编制资格预审文件中，应当遵循这些约定。

《指南》第二十一条特别强调了“不得以不合理的条件限制或者排斥潜在社会资本方”“不得对不同所有制形式的潜在社会方实行歧视性待遇”“不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件”，有利于提高项目的竞争性，增强PPP项目对民营企业、外资企业的吸引力。但第二十一条最后一句的规定“对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方，应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标”略有瑕疵，在社会资本方中标后成立项目公司的情况下，应该由届时成立的“项目公司”作为招标主体，而不是中标社会资本方作为招标主体。

就评标办法，《指南》第二十二条去掉了《指南（试行）》列举“最低投标价法、最短收费期限法”，仅保留了“综合评估法”以及“法律、行政法规允许的其他评标办法”。需要注意的是“最低价中标法”往往适用于简单的货物或者工程采购，PPP项目由于边界条件复杂，往往涉及建设、运营、维护等多个环节，采用综合评估法更具有合理性。同时《指南》明确了评标仅可适用“法律、行政法规”允许的评标办法，对法律文件层级要求很高，除人大和国务院发布的法律、行政法规之外，部门规章、地方性法规和规章均不可适用。

第二十三条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第二十三条 采用公开招标时，项目实施机构应当在省级人民政府交通运输主管部门政府网站上公示前三名中标候选社会资本名单及排名，公示期不得少于3日。

《指南》

第二十三条 采用公开招标方式的，项目实施机构应当在省级交通运输主管部门政府网站或者其他政府网站上公示前三名中标候选社会资本方名单及排名，公示期不得少于3个工作日。

简评：《指南》规定公开招标公示网站，不限定于省级人民政府交通运输主管部门政府网站，操作更具有灵活性。

第二十四至第二十九条 ／对比及简评／

《指南（实行）》

第二十四条 公示期满后，项目实施机构应与依法选定的社会资本签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应经县级以上人民政府批准，并在县级以上人民政府交通运输部门政府网站上公告，但特许经营协议中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

特许经菅协议应当主要包括以下内容

一）项目名称、内容；

二）特许经营范围和期限；

三）政府和项目公司的权利和义务；

四）融资方案，投融资期限和方式；

五）收费标准及其调整机制；

六）养护管理和服务质量标准；

七）合理投资回报确定及调整机制；

八）履约保证金的有关要求；

九）特许经营期内的风险分担与保障；

十）建设和运营监测评估；

十一）安全质量保证金制度及其责任；

十二）政府承诺和保障；

十三）应急预案和临时接管预案；

十四）特许经菅期限届满后，项目移交方式、程序和要求等；

十五）合同变更、提前终止及补偿；

十六）监督检查；

十七）违约责任；

十八）争议解决方式；

十九）需要明确的其他事项。

第二十五条 项目公司可以由社会资本单独设立，也可以由政府指定相关机构采取出资入股或设立特殊股份的方式与社会资本共同设立。

《指南》

第二十四条 公示结束后，项目实施机构可根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方提供专业支持。

谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示相关信息。

第二十五条 谈判确定的合同文本及相关文件不能与实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及招标文件中已明确不得变动的核心条款发生实质性变更。

第二十六条 公示期满无异议的，由项目实施机构或交通运输主管部门会同投资主管部门将PPP项目合同提交本级人民政府批准。

经批准通过后，根据本级人民政府的授权由相关单位或项目实施机构与依法选定的社会资本方签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司（项目法人），并与项目公司签订收费公路PPP项目合同。

项目公司可以由社会资本方单独设立，也可以由政府指定出资人代表采取出资入股或设立特殊股份的方式与社会资本方共同设立。

收费公路PPP项目合同应当主要包括以下内容：

一）项目名称、内容；

二）合作范围和期限；

三）政府和项目公司的权利和义务；

四）融资方案，投融资期限和方式；

五）收费标准及其调整机制；

六）项目建设标准及相关要求；

七）养护管理和服务质量标准；

八）合理投资回报确定及调整机制；

九）履约保证金的有关要求；

十）合作期内风险分担与保障；

十一）建设运营服务监测和绩效评价；

十二）安全质量保证金制度及其责任；

十三）政府承诺和保障；

十四）应急预案和临时接管预案；

十五）合同期限届满后，项目移交方式、程序和要求等；

十六）合同变更、提前终止及补偿；

十七）监督检查；

十八）违约责任；

十九）争议解决方式；

二十）需要明确的其他事项。

第二十七条 收费公路PPP项目法人确定后，如与审批或核准时的项目法人不一致，由项目实施机构或交通运输主管部门组织协调按照有关规定依法办理项目法人变更手续。

第二十八条 对于申请车辆购置税资金支持的收费公路PPP项目，在正式签署收费公路PPP项目合同后，由省级交通运输主管部门组织向交通运输部报送项目车辆购置税资金申请函、收费公路PPP项目合同及各项审批文件等相关材料。

其他收费公路PPP项目按照项目管理权限上报有关部门。

第二十九条 交通运输部收到省级交通运输主管部门上报的材料并确认符合条件后，对材料进行审查。通过审查的，交通运输部出具资金安排确认函，明确车辆购置税资金具体安排数额。

简评

《指南（试行）》没有评标完成后由项目实施机构与社会资本方谈判的相关约定，但该环节对PPP项目而言十分必要，是双方对合作条件的进一步确认和细化，因此《指南》补充了该内容。

《指南》规定PPP项目合同由本级人民政府批准，比《指南（试行）》中规定的“县级以上人民政府”更明确（例如，如果项目是市级政府发起的，则应由市级政府批准）。

《指南》第二十六条用“PPP项目合同”代替《指南》（试行）第二十四条中的“特许经营协议”，以及两个文件后续章节中类似的“PPP合同期”与“特许经营期”等，涉及到PPP与特许经营的关系。而我国目前推广的PPP模式包含政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三种类型，收费公路PPP项目可以是后两种类型。

《指南》第二十六条规定实施机构与社会资本方签订投资协议，对社会资本方成立项目公司做出约定，此要求在以往的PPP政策文件中并不常见，以往PPP项目中，通常由实施机构和社会资本方草签《PPP合同》，再由实施机构和项目公司正式签署《PPP合同》，而《指南》明确了投资协议的要求后，草签程序可以省却。

《指南》第二十六条提出“项目公司也可以由政府指定出资人代表采取出资入股或设立特殊股份的方式与社会资本方共同设立”，此处“特殊股份”意思不明，根据我国《公司法》，项目公司一般应为有限责任公司，而采用股份有限公司的并不常见。

《指南》在PPP合同内容中增加了“项目建设标准及相关要求”，相较《指南（试行）》更加完备。

《指南》第二十七条提到项目法人批复变更，与国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的要求一致，但对于其他前期批复文件（例如规划、土地、环评等），目前并无办理变更的明确依据，实践中此问题也影响了部分项目的融资落地。

《指南》中多处对“车辆购置税资金”的申请、批准做出规定，线条和程序十分清楚，显示了对收费公路PPP项简评目给予专项支持的决心，也可以缓解目前地方政府财政承受能力论证的压力。

第四章第三十条、第三十一条

《指南(试行)》

第四章 项目执行

《指南》

第四章 项目执行

第一节 项目财政预算管理

第三十条 各级交通运输主管部门应当根据预算管理要求，将收费公路PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

第三十一条 经本级人民政府同意纳入中期财政规划的收费公路PPP项目，由交通运输主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金支出纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级人民政府同意后报本级人民代表大会审议。

简评：《指南》根据《预算法》《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，明确了收费公路PPP项目的财政预算管理，确保收费公路PPP项目的财政支出纳入中长期预算，政府可依法履行支付义务。

第四章第一节、第二节部分条款

《指南(试行)》

第二节 项目建设

第三十二条 项目公司成立后，应尽快开展项目融资。项目实施机构应会同本级财政部门敦促和监督社会资本方或项目公司做好项目融资工作。

各级交通运输主管部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照收费公路PPP项目合同约定完成融资的，项目实施机构可依法提出履约要求，必要时提出终止收费公路PPP项目合同的要求。

第三十三条 项目公司或社会资本方要按照合同约定统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量负责。

第三十四条 项目实施机构可以采取聘请设计审查单位、对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接招标等措施，对设计及工程质量进行监控；也可以聘请第三方中介机构对项目进行成本审计或者承担其他评估工作。

第三十五条 各级交通运输主管部门应根据收费公路PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。

第三十六条 项目建成后至试运营通车前，项目实施机构应当对项目的建设规模、建设内容等合同约定和涉及公众服务的内容进行验收，并向交通运输主管部门出具验收意见，作为试运营通车收费的前置条件。

对于不具备项目建设管理、设计、施工任务等能力且依法中标的社会资本，项目公司可通过招标等方式选择符合项目建设管理要求的代建单位承担项目建设管理工作，或选择拥有相应设计、施工资质和能力的单位承担设计、施工任务。

《指南》

第一节 项目建设

第二十六条 社会资本确定以后，应当向项目核准（审批）机关报送项目核准（审批）材料。收费公路PPP项目申请政府投资或资金补助的，由项目公司编制资金申请报告并明确资金申请数额，报相关政府部门核准（审批）。

第二十七条 社会资本或项目公司在项目获得核准（审批）后，尽快开展项目融资。

项目实施机构应会同本级财政部门敦促和监督社会资本或项目公司做好项目融资工作。

第二十八条 政府对收费公路PPP项目的投入可以采取投资补助、资本金注入等方式，其中投资补助资金作为政府对项目的无偿投入，不作为社会资本投入项目的资本金。

第二十九条 对于具备项目建设管理、设计和施工资质条件和能力且依法中标的社会资本，项目实施机构可以将项目的管理、设计、施工任务或其中的某一项赋予社会资本。

第三十条 项目公司要按照特许经营协议约定统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量负责。

第三十一条 项目实施机构可以采取聘请设计审查单位、对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接招标等措施，对设计及工程质量进行监控；也可以聘请第三方中介机构对项目迸行成本审计或者承担其他评估工作。

简评：《指南》（试行）中先确定社会资本再进行项目核准（审批）的程序性规定已经被《指南》修正。

关于PPP项目融资，《指南》明确政府方不得提供担保，同时将融资落地作为项目公司严重违约事件之一（可导致合同提前终止）。

《指南》规定实施机构对项目的验收意见应向交通运输主管部门出具，并作为试运营通车收费的前置条件，充分考虑了如实施机构和交通主管部门并非同一主体的情况，将两个部门的责任进行了衔接和明确。

第三十二条、第三十七条 ／对比及简评／

《指南(试行)》

第三十二条 项目公司要根据有关法律、法规、标准规范和特许经营协议，对收费公路及其沿线设施迸行日常检查、运营、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为社会公众提供安全便捷、畅通高效、绿色智能的公共服务。

《指南》

第三十七条 项目公司或社会资本方要根据有关法律、行政法规、标准规范和收费公路PPP项目合同，对收费公路及其沿线设施进行日常检查、运营、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为社会公众提供安全便捷、畅通高效、绿色智能的公共服务。

简评：《指南》对PPP项目实施主体增加了“社会资本方”，表明可以允许社会资本方直接作为项目承接主体。但目前该种操作并不常见。即使政府方并不采取资本金注入的方式和社会资本共同组建项目公司，社会资本方也会通过组建独资公司的形式实施PPP项目。

第三十八条、第三十三条

《指南(试行)》

第三十三条 项目实施机构应当按照特许经营协议严格履行有关义务，为项目公司建设运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不影响特许经营协议履行。

《指南》

第三十八条 交通运输主管部门或项目实施机构应当按照收费公路PPP项目合同严格履行有关义务，为项目公司建设运营收费公路PPP项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

简评：《指南》第三十八条在“项目实施机构”前加上“交通运输主管部门”，但对应的客体是“按照收费公路PPP项目合同”，似乎交通运输主管部门和实施机构均是PPP合同签约主体，容易产生歧义。

“行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不影响特许经营协议履行”是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十四条的内容，《指南》中去掉了此条并不意味着此条内容不用遵循，而是可以放在PPP合同中去具体约定。

第三十九条

《指南(试行)》

《指南》

第三十九条 交通运输主管部门或项目实施机构应根据收费公路PPP项目合同中的运营服务绩效标准和考核办法，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

简评：《指南》增加第三十九条，强调了项目要按绩效付费,强化项目产出绩效对项目回报的激励约束效果,符合近期政策导向。

收费公路领域是PPP模式应用最广泛的领域之一。《指南》的颁布，对收费公路PPP项目市场的规范有序发展提供了重要指导，是对收费公路PPP项目流程的完善，更符合逻辑，更贴近实际，后续的收费公路PPP项目，有望在《指南》的指导下，得到更规范更有序的实施。