宏观审慎评估体系对地方法人机构激励的实证分析

陈苏鸣+徐静宏

2015年12月中国人民银行宣布从2016年起将现有差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为“宏观审慎评估体系”（MPA），进一步推动了我国金融宏观审慎管理制度的发展。据此，人民银行连云港市中心支行对辖内法人银行机构开展了宏观审慎评估，从评估实施得出的结果看，宏观审慎评估激励机制在实施中还存在未考虑极特殊机构因素、不能真实反映法人银行机构真实运营情况等不足问题，需要进一步完善。

宏观审慎评估体系激励机制理论分析

激励的界定激励（motivate）这个词原本缘于拉丁字movere，意为采取行动。学术界普遍认可的几种理解认为，“激励”是一种中介变量，它是无法直接观察的内在心理过程；“激励”是一种有导向的程序，激励需要选择方向与目标；“激励”为人们要求满足某种需要的反应。管理学说明，激励是发动和维持动机达到目标的过程，表现为内在心理驱动与外在行为表现两方面。激励的起点是未满足的需要，在能力一定情况下，动机激发程度越高，工作绩效就越大，激励的本质在于确立目标，将人们的潜在需求转变为实际需求，并激发个体或组织的现实需求使之成为动机。

宏观审慎评估激励机制框架设计

宏观审慎评估激励机制框架应该包括激励标准与激励手段。

激励标准。宏观审慎评估体系全部是客观方面，依据定量的宏观审慎评估指标体系。2016年3月，江苏省在国家出台的宏观审慎评估指标体系基础上，结合省内金融机构实际，印发了《江苏省地方法人金融机构宏观审慎评估实施办法》，该指标体系以定量指标为主，包括资本和杠杆情况、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行等指标，适用于全省银行业法人机构宏观审慎评估季度考核评估。目前可参照该指标体系对辖内法人金融机构进行打分评估。

激励手段。从宏观审慎评估实践来看，激励手段多种多样，较为有效的有督促手段、驱动手段、约束手段、其他手段等。其中，督促手段属于压力传导手段，包括，细化分解宏观审慎评估的各项工作任务，落实责任等。驱动手段属于引导性手段，如每季度开展预评估、评估等，保障宏观审慎评估的顺利实施。约束手段属于负激励措施，如对于宏观审慎评估为C档的机构，采取惩罚性的法定存款准备金利率、常备借贷便利（SLF）利率、约见谈话等。其他手段包括一些奖惩措施，如对宏观审慎评估为A档的机构给予再贷款、再贴现等相应的政策倾斜，将宏观审慎评估结果作为其他评奖评优的重要参考指标等。

当前宏观审慎评估激励机制在连云港市实证分析

宏观审慎评估体系概述

宏观审慎评估目前主要是人民银行针对银行业的监管。一是提升监管主体之间的协调效率。现有体系中包含了7 个一级指标和14 个二级指标（涵盖了巴塞尔协议III标准）其制定权和最终解释权在于人民银行的宏观审慎评估委员会。但在实际操作上，不良贷款率、拨备覆盖率、资本充足率、流动性覆盖率、杠杆率、净稳定资金比例等核心二级指标，由银监部门来完成。解决了分业监管下的监管真空、监管重叠和监管套利问题，也为伞形结构的综合监管体制奠定了基础。

二是适应资产多元化的趋势。宏观审慎评估体系在资产负债一级指标下，引入了广义信贷的二级指标，拓展了原先信贷政策指标。金融机构通过表内外资产腾挪来规避监管的操作将会“难以藏身”。这有助于提升信贷政策执行效果，完善央行的广义货币政策调控职能。

三是突出系统性金融风险防范和逆周期调节。宏观审慎评估加强资本充足率监管，可以有效抑制表内风险资产的膨胀。此外，宏观审慎资本充足率的算法中加入了信贷政策执行和逆周期资本的考核。这又进一步提升了人民银行的逆周期信贷调控能力，可以实现总量调节和防范金融风险的有机结合。

宏观审慎评估体系对参评机构激励的实践

2016年上半年，连云港市中心支行对辖内法人机构开展了两次宏观审慎评估。

取得的成效。

一是督促银行机构审慎经营。通过资本约束金融机构的资产扩张行为，“有多大本钱做多大生意”，预先防范系统性风险，重点指标是宏观审慎资本充足率，体现了巴塞尔Ⅲ资本框架中逆周期资本缓冲、系统重要性附加资本等宏观审慎评估要素。此外，还将资本和杠杆情况作为一票否决因素，不达标机构即被评估为C；将票据融资增量水平纳入结构性参数考核，引导银行机构加大对实体经济信贷投放力度，加强信贷资产质量管理，控制、压降不良贷款、不良贷款率水平。

二是注重对参评法人机构工作激励，参评法人机构都能参与评估过程。各参评法人机构对照江苏省评估委员会下发的宏观审慎评估的模板，逐项自评，填制地方法人机构宏观审慎评估表。从而参评法人机构能全面了解评估过程、结果。与此同时，评价指标体系中对各项指标全部量化，对不可能量化的内容建立相应的对照体系，提高制度化程度。

三是一定程度上抑制信贷季末冲动。银行体系债务扩展的规模由以往的关注狭义贷款转向广义信贷，并将债券投资、股权及其他投资、买入返售资产等纳入其中。法人机构从成本效益角度考虑，大都不会在临近季末冲时点，以期评估能提档。例如，2016年一季度，连云港市部分法人机构为了压降广义信贷增速，降低宏观审慎资本充足率，转卖了手中的转贴现票据，票据市场资金价格被推高，在季末出现金融市场转贴现票据无人接手局面。

问题与不足。

一是激励方式的选择缺乏一定针对性，未考虑极特殊机构因素。对于因历史客观原因，造成“资本和杠杆情况”不达标的机构，又不能同时满足《江苏省地方法人金融机构宏观审慎评估实施办法》第十七条规定的，一律被评为C档。未能充分做到采取不同的激励方式满足不同法人机构的需求，不能取得良好激励效果。有些被评为C档的法人机构的真实情况是：法人机构前期诸多历史遗留问题对当前机构发展影响较大。如连云港市的东方农商行，自从2014年10月不良贷款出表以来，经过近两年的发展，各项经营指标基本符合监管要求。进入2016年该行进入快速增长期，广义信贷增速较上年同期增长太快，不得不压降贷款增速，才使资本和杠杆情况达标上升为B档，严重制约了该行的发展。又如，东海农商行地处富蔗之地东海县，但是由于前几年发展不充分，2016年二季度开始多元化经营，股权及其他投资增长较快，导致广义信贷增速超标，被评为C档。

二是激励强度的控制有缺陷，增加法人机构季末前后贷款波动幅度。很多法人机构为获得预期利益，常常采取机会主义和短期行为，结果影响组织的长远发展。如，部分银行机构由于广义信贷增速太快，导致宏观审慎评估资本充足率不达标，评估结果为C档的，金融机构会在季末临时压降广义贷款。评估结束后，法人机构信贷投放数又逐步回到压降之前，因而会使得贷款投放在季度前后大起大落。

三是激励的广度的把握不够适当。适宜的激励广度应该是不论处于什么状态都应该受到激励，尽可能使每一个人感受到激励，但也不是在激励上搞平均主义。科学合理地制定评价指标体系，才能准确地进行绩效评价。从信贷政策评估看，村镇银行不参评，均按良好档计算；其他法人机构由于受经济大环境影响，虽积极加大小微、涉农等信贷投放，由于这样那样原因，信贷政策导向效果评估却被评为勉励档，不得分。

对于改进宏观审慎评估体系激励机制的几点思考

对参评机构实施差异化评估

在利率市场化、打破刚兑和银行信用差异的背景下，监管评级对金融机构将越来越重要，评级高的金融机构在获取负债和重组并购中占据优势。那些评分较低且达不到某个标准的金融机构，则会被认为是引起宏观不稳定隐患的金融机构，具有负的外部性，进行实施差别化的准备金利率等负向激励。因此，针对由于历史遗留问题较多，又正在规范经营的机构，却被评估为C档的机构，建立一定的缓冲机制，在一段时间内（比如一年）可以由银行机构提出申请，评估委员会审核，适当放宽广义贷款增速考核指标，浮动1%～2%百分点，弹性评估，适度的增加机构些许发展空间。

进一步完善评估的激励指标体系

如果评价指标本身缺乏一定的科学性，就会无法全面客观地衡量参与评价机构的贡献与努力程度。目前，宏观审慎评估主要按月监测、按季评估，使用的主要是月末、季末数据，这难免会产生一定的时点效应。建议建议建立动态性宏观审慎评估指标。如，广义贷款增速等指标，使用平均法统计和考核，以防季度的广义贷款等指标大幅波动。以此能够全面客观地衡量参评法人机构。

进一步准确地进行绩效评价

评估过程的公正性可以提高参评机构的积极性和认可度。对于宏观审慎评估中金融机构不参加评价指标，建议不要笼统的按“良好”，或者赋予具体的分值，可填列“不符合”、“不适用”等，以示公允。即不参评机构的指标不要赋予具体分值。

（作者单位：中国人民银行连云港市中心支行）